濕票制度：紅線保護下的基建占用濕地管理

田富強 劉鴻明（西安文理學院經濟管理學院，陜西 西安710065）

濕票制度：紅線保護下的基建占用濕地管理

田富強 劉鴻明（西安文理學院經濟管理學院，陜西 西安710065）

基建占用減少了濕地面積。為保護濕地紅線，借鑒地票思想，建立濕票制度，解決基建占用濕地的合法性和占補平衡問題。規定先補后占、占補平衡，濕票總量不能超過最高限量。一是給基建占用濕地提供合法平臺，納入有序管理；二是濕票資金激勵新建濕地，增加濕地供給；三是適度調高濕地生態補償費，提高濕票價格，控制基建占用濕地總需求。濕票制度杜絕基建非法無序占用濕地，增加供給，抑制需求，實現占補平衡，穩定濕地生態。可在完善制度體系的基礎上，試點并推廣濕票制度。

濕票制度；占補平衡；濕地紅線；基建占用；濕地保護

濕地是國家生態安全的重要組成部分和經濟社會可持續發展的重要基礎（廣東省林業局，2010)。全國濕地面積5?360.26萬hm2，占國土面積的5.58%（嚴冰，2014)。我國初步形成較完善的濕地保護體系（廣東省林業局，2010)。但近10年來，濕地面積減少8.82%（嚴冰，2014)。濕地數量與質量下降的趨勢仍在繼續（廣東省林業局，2010)，基建占用成為濕地減少的主要威脅。2014年1月13日，《推進生態文明建設規劃綱要》劃定濕地保護紅線（嚴冰，2014)，實行最嚴格的濕地保護制度(李玉梅，2014)。目前尚難完全禁止濕地資源開發利用（彭有軒等，2011)，僅靠打擊保護濕地遠遠不夠。在濕地紅線研究的基礎上(但新球，2014)，借鑒地票制度創新(田富強，2011；2012?a；2012?b)的思路，發展出解決基建占用濕地的濕票制度。

1 濕票制度的基本理論

1.1 濕票制度的概念

濕票制度通過占補平衡、先補后占，解決基建占用濕地問題。基建占用濕地前，新建等面積的濕地作為補償。新建濕地質量符合要求的，由濕地管理部門會同土地管理部門嚴格驗收；騰出建設用地指標，由國土部門發給等面積建設用地指標憑證，即濕票；包括實物與指標交易：實物交易指濕地使用權或承包經營權交易，指標交易即濕票交易(羅永亮，2010)?(圖1)。

1.2 濕票形成過程及價格

圖1 濕票制度思路

濕票的形成是一份用地指標，以A、B兩塊濕地為中介，經3個環節（A新建為濕地；A補償B的濕地指標；B濕地被基建占用），在4種用途(閑置土地、新建濕地、基建占用濕地與建設用地)之間流轉的過程（李南潔，2013）（圖2）。

濕票價格有兩種表現。一是在濕票制度內部的價格。濕地未減少，生態價值未變。濕票價格表現為閑置土地轉化為建設用地的收益（李南潔，2013)。

濕票價格（1）=濕票制度內部的濕票價格=閑置土地轉化為建設用地的收益=建設用地價格-閑置土地價格≈建設用地價格（假定：閑置土地價格≈0)。

二是與濕票制度實施前后相比較的價格。實施前，也存在基建占用：基建占用增加的是建設用地價值，減少的是濕地的生態價值。實施后，建設用地占用情況和價格未變，恢復了濕地面積和生態價值。濕票價格表現為閑置土地轉化為濕地的生態價值增長。

濕票價格(2)=與濕票制度實施前相比的濕票價格=濕地生態價值-閑置土地價格≈濕地生態價值（假定：閑置土地價格≈0）

1.3 濕票制度的意義

濕票制度的有序管理，可減少基建占用濕地，激勵新建濕地，降低濕地紅線保護成本。通過濕票價格，提高基建占用濕地成本：濕地利用成本=濕票價格+占用濕地的其他成本。如果購買濕票后，濕地利用成本高于占用其他土地的成本：濕票價格+占用濕地的其他成本＞占用其他土地的成本，基建主體可能放棄占用濕地。只有在下列情況下，基建主體才認為占用濕地劃算：濕地利用成本≤占用其他土地的成本。

圖2 濕票形成過程及其價格

1.4 濕票與地票制度比較

濕票與地票制度統籌發展，嚴格執行紅線制度，先補后占，占補平衡，擴大要素流動的組合區域（楊繼瑞等，2011)。濕票比地票生態價值高（李南潔，2013)。地票制度盡可能增加建設用地，濕票制度盡可能減少濕地占用；地票制度統籌城鄉發展，濕票制度統籌生態與經濟；地票制度確保1.2億hm2(18億畝)耕地，濕票制度確保5?333.38?hm2(8億畝)濕地；在土地管理部門的基礎上，濕票制度的驗收部門增加了濕地管理部門；地票制度是與建設用地指標增減掛鉤，濕票制度是與濕地指標增減掛鉤(表1）。

2 濕票制度的運行體系設計

2.1 濕地總量控制與占補平衡制度體系

濕地總量控制以濕地紅線為核心，占補平衡，先補后占。濕地管理部門要建立濕票交易中心，制定《濕地面積占補平衡的相關規定》與《濕票制度暫行辦法》，確定濕票交易的組織管理、交易平臺與相關規范（圖3）。濕票交易中心要提供交易信息，維護交易秩序，保護交易者利益，保證公平交易，解決交易爭端；管好交易資金，確保及時到位。

2.2 濕票制度的交易條件與主體

紅線內的濕地資源可以適度、科學、合理的開發利用，開發利用有一定的條件和相應的制度規范，要明確利用濕地的范圍、時間、強度和方法，嚴格限定在濕地生態系統可承載的范圍內（嚴冰，2014）。建立新造濕地的驗收標準、濕票交易規則與濕票使用制度（圖4）。

濕票主體有政府主管部門（新建濕地的專業機構)、農村集體經濟組織、農村閑置土地使用權人、濕票持有人。濕地新建工作由區縣政府濕地管理部門監督，由土地管?理機構組織實施，負責本行政區域內年度土地開發管理與新建濕地計劃的實施，承辦土地開發管理與新建項目的論證、申報、測繪、施工發包、質量監督和項目庫建設、檔案管理等工作；編制濕地面積增減掛鉤專項規劃，申請驗收，驗收確認并核發濕地面積增減掛鉤指標憑證。濕地增減指標交易后轉讓給濕票持有人（羅永亮，2010)。

表1 濕票制度與地票制度比較

圖3 濕地占補平衡制度體系

圖4 濕票制度體系

2.3 濕票運行程序

濕票運行有4個環節。

1）新建濕地。專業規劃閑置土地并新建為濕地。

2）驗收濕地。經濕地管理部門與土地管理部門嚴格驗收，符合濕地建設標準，由土地行政主管部門向土地使用權人發給濕票。新建濕地納入紅線管理，受濕地管理部門監督。

3）交易濕票。所有法人和具有獨立民事能力的自然人，均可通過公開競價，購買濕票。制定統一的濕地增減掛鉤指標交易基準價格，供交易雙方參考。收益除繳納少量稅費外，絕大部分歸新建者所有。濕地的承包經營權交易收益，全部歸新建濕地者所有。農村集體經濟組織獲得的收益，主要用于新建濕地的可持續維護。

4）使用濕票。濕票在城鎮使用時，可以納入新增建設用地計劃，增加等量城鎮建設用地。征為國有土地后，通過法定程序，取得城市土地使用權（羅永亮，2010）。

3 濕票制度的挑戰與對策

3.1 建立濕票生態環境保護評估制度

濕地面積增減對環境的影響比耕地大，基建占用會破壞濕地生態系統的穩定性。為盡可能減少濕地增減頻次與濕票交易量，可建立濕票生態環境保護評估制度，評估濕票交易對濕地生態的影響。基建占用濕地可分4類：

1）A類是理想狀態。禁止基建占用濕地，實踐中也沒有占用濕地。濕地生態未受影響，生態指數最高，LA=100。

2）B類是目前的狀態，尚未實施濕票制度。禁止基建占用濕地，實踐中卻存在基建占用。濕地生態指數（LB）較A類下降，下降部分用基建占用濕地面積（SB）占濕地總面積（SZ）的比率計算：

3）C類是建立濕票制度后的占補平衡狀態。此時基建占用濕地面積（SC）等于B類基建占用濕地面積（SB）：SC=SB。C類濕地生態指數（LC）高于B類（LB），低于A類（LA），濕票制度（C類）較目前（B類）改善了生態環境：

4）D?類也是建立濕票制度后的占補平衡狀態。與C類不同，D?類基建占用濕地面積（SD）大于B類（SB):SD＞SB；同理，也大于C類（SC)：SD＞SC。D?類濕地生態指數（LD）低于C類（LC）：

下面比較B、D?兩類的生態指數：B類基建占用濕地，而沒有補償等面積濕地，造成生態損害；假定減少單位面積濕地的生態衰減指數是a1；D?類基建占用濕地，并補償等面積濕地，會在濕地置換中，對生態造成擾動和損害，假定置換單位面積濕地的生態衰減指數是a2。B類濕地生態指數（LB）與D?類(LD)分別為：

濕票制度要確保濕地總面積不減少，更要確保生態質量不下降。作為濕票制度的生態保護紅線，LB必須不大于LD，即：

3.2 確定濕票最高限量

濕票制度不能為了增加建設用地指標，而鼓勵大量占用濕地。為適應環境承載力（彭有軒等，2011），必須控制濕票總量。根據濕票生態紅線（LD≥LB），計算濕票的最高限量：a2SD≤a1SB。可根據LB=100-SB/SZ*100；LB=100-a1SB，計算a1的取值：a1=1/SZ*100。不同區域占用或新建濕地，a2的取值并不一致。SB可根據歷史資料計算。在a1、a2、SB已知的情況下：SD≤a1SB/a2，為保護生態環境穩定，濕票總量不能超過最高限量SD（SD=a1SB/a2）。

3.3 價格調控需求總量

濕票價格要確保新建濕地主體的利益，減少濕地占用，保護生態環境。為控制濕票總量，可采用價格杠桿，調控濕票需求，使需求不高于最高限量：濕票需求總量≤濕票最高限量。必須使濕票平均價格不低于濕票需求總量等于濕票最高限量時的價格：確保生態穩定的濕票平均價格≥濕票需求總量等于濕票最高限量時的價格。濕票基準交易價格除包括濕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費外，還要增加濕地生態補償費：濕票基準交易價格=濕地開墾費+新增建設用地土地有償使用費+濕地生態補償費。濕票需求超過最高限量時，可適度調高濕地生態補償費，抑制過度需求。

3.4 保障新建濕地質量與數量

3.4.1 保障新建濕地質量 建立新建濕地的質量標準，提高濕地管理部門在驗收中的地位。由濕地管理部門科學設計驗收流程，建立驗收技術標準，濕地管理部門組織的相關專家簽字同意后，才能通過驗收。

3.4.2 保障新建濕地數量 ?濕票供給存在挑戰。首先，新建濕地手續復雜。需要編制濕地增減掛鉤專項規劃，申請新建濕地、申請驗收，確認核發濕地掛鉤指標憑證，審批決策手續復雜，影響新建濕地的積極性，應簡化手續。其次，濕票利益分配機制。濕票轉讓成交價減去新建濕地成本，是濕票的凈收益。濕票轉讓成交價，一部分支付新建成本，一部分對原有土地上的居民給予補償，結余由政府建立濕地保護基金。應充分體現新建成本，提高對價和交易市場的活躍性，使濕票帶動濕地紅線保護。第三，可供新建濕地的土地有限。解決的思路有兩種。一是在閑置土地上新建濕地的權利可以交易，持有新建濕地權的，可在交易所公開拍賣轉讓，受讓人可以通過集約化、專業化的管理組織，對零散地塊進行整合，集中利用，提高資源的配置效率。二是增加擬新建濕地用地的可沖抵項目，提高費用標準（羅永亮，2010）。

3.5 濕票制度的損益與試點

3.5.1 濕票制度主體的損益?濕地管理部門為供（新建濕地者）、需（基建占用者）雙方提供交易平臺。通過增加供給，控制需求，實現供需平衡。基建方合法占用濕地，保護濕地紅線（圖5）。

基建占用方支付資金，利益小于損失；其他主體的利益均大于損失：政府付出制度建設維護成本，保護濕地紅線；居民環境改善；新建濕地者支付的建設成本獲得補償（表2）。濕票制度收益高、成本低。

3.5.2 濕票制度試點與推廣?國務院可出臺《關于推進濕地紅線保護的意見》，批準濕地管理工作規范的省區試點濕票制度，在確保主體功能區濕地總量不減少、用途不改變、質量有提高的基礎上，穩步開展濕地增減掛鉤試點。國家林業總局牽頭，會同國土資源部等部門，制定《濕地增減掛鉤試點管理辦法》，試點省區可制定《濕地指標交易管理暫行辦法》，掛牌成立省級濕地指標交易中心（羅永亮，2010）。在試點基礎上，逐步推廣濕票制度，使市場成為濕地資源配置的主要方式。

圖5 濕票制度的主要利益方

但新球，鮑達明，但維宇，等．2014．濕地紅線的確定與管理[J]．中南林業調查規劃，33(1)：61-66

廣東省林業局，廣東省林業調查規劃院．2010．廣東省濕地保護工程實施規劃(2011-2015年)（初稿)

李南潔．2013．地票價格探析：基于耕地價格的思考[J]．西部論壇，23（3)：7-11

李玉梅．2014．加快林業治理體系和治理能力現代化-訪國家林業局局長趙樹叢．光明網．http：//theory．gmw．cn/2014-08/11/content_12464769．htm

羅永亮．2010．地票交易．http：//baike．sogou．com/v10400896．htm．

彭有軒，劉華，熊漢鋒．2011．梁子湖濕地保護與產業發展探析[J]．濕地科學，9(4)：382-386

田富強．2011．試析耕票制度與有效遏制耕地季節性拋荒[J]．農業現代化研究，32(5)：611-614

田富強．2012a．糧食安全保障能力與建設用地指標掛鉤及地方政府的責任[J]．農業現代化研究，33(5)：518-522

田富強．2 0 1 2 b．土地城市化與農村人口城市化掛鉤試析[J]．浙江農業學報，24(3)：523-527．

嚴冰．2014．中國劃定8億畝濕地保護紅線．人民網，http：//scitech．people．com．cn/n/2014/0114/c1007-24109215．html

楊繼瑞，汪銳，馬永坤．2011．統籌城鄉實踐的重慶“地票”交易創新探索[J]．中國農村經濟，27(11)：4-9

The Wetland Ticke System: Redline Protected Wetland Management of Infrastructural Occupation

TIAN Fu-Qiang LIU Hong-Ming (School of Economics and Management, Xi'an University, Xi'an 710065, Shaanxi )

Infrastructural occupation is reducing wetland area. In order to protect the wetland area above the red line, a wetland ticket system was established following the idea of landticket to balance the infrastructure development and conservation of wetland area. The system requires compensation before developing the infrastructure, and balance between development and compensation. The total wetland ticket cannot exceed the maximum limit, i.e. the red line. The advantages of this system include: 1) Providing a legal platform for infrastructure development, achieving an orderly wetland management; 2) Compensation fund collected from wetland ticket system can be used for new wetland construction, increasing the supply of more wetlands; 3) Appropriate increase of compensation through improving wetland ticket prices can control the total demand for wetland infrastructure development. The wetland ticket system can prevent illegal disorderly occupation of wetlands by infrastructure development, and increase supply of wetland, as well as control the demand for infrastructure development, and achieve a balance between the two, therefore, stabilizing wetland ecosystem. It was suggested that the system be applied on a wider basis after further improvement.

Wetland ticket system, Compensation, Wetland red line; Infrastructure development, Wetland

表2 濕票交易主體損益比較

10.3969/j.issn.1673-3290.2015.01.13

2014-09-09

2013年西安市科技計劃創新基金“文理專項”：“秦嶺北麓水資源保護對策研究”（CXY 1352 WL01)；2014年西安市人民政府第三次經濟普查辦公室課題“西安混合所有制經濟結構及區域發展重點研究”；2012年西安市社科“文理專項”重大課題：“秦嶺北麓水資源承載力對旅游開發設施建設的制約研究”

田富強(1972-)，男,陜西扶風人，博士，副教授，主要從事土地管理研究。E-mail：tianfuqiang20 04@126.com