高校財政資金管理中的多層委托代理與監督機制研究

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高校財政資金管理中的多層委托代理與監督機制研究

上海理工大學孫金華

摘要:當前，各高校財政資金規模龐大，資金的使用和交易存在著廉政風險。例如：各層級的委托代理關系復雜化；部門或個人忽視整體利益尋求短期回報。高校須建立健全監督機制，確保各項資金與財產真正落到實處，發揮作用。本文嘗試依托委托-代理理論及高校資金管理特點，對高校財政資金管理中存在的問題進行分析，建立相應的激勵監督模型，并提出優化內部監督機制的措施。

關鍵詞:高校財政資金多層代理廉政風險監督模型

一、高校財政資金管理現狀

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》出臺，使得我國的教育事業又迎來了一次較大的發展契機。幾年間，國家財政對教育事業尤其是高校的資金投入逐步增加，高校內部組織收入能力也在不斷增強，使得高校資金規模得到了大幅度的增長，同時，為緩解擴招壓力及改善學生學習、生活條件，高校興建新校區、加強基礎設施建設等資金使用項目也迅速增多。高校財政資金的合理使用、規范管理也隨之被社會各界所關注。作為公共財政資金，高校財政資金在管理和監督上不可避免地存在著漏洞，使得部分財政資金游弋在監管的灰色地帶，資金安全風險加劇，資金管理及監督成為各高校需要面對并解決的一大核心問題。

根據公共財政理論，公共財政資金是以國家財政為中心，不僅包括中央政府和地方政府的財政收支，還包括與國家財政有關系的企業、事業和行政單位的貨幣收支。財政資金是一個國家社會資金的主導，它對社會資金的運作有巨大的控制力和影響力。公共財政資金使用風險中最普遍、最引人注目的風險當屬廉政風險。廉政風險是指公職人員在行使公權力時引發腐敗行為的可能性，高校廉政風險主要有：決策中的廉政風險。由于高校財政資金一般是中央或地方政府及其所屬機構直接掌握支配，但管理必然由代理人代為進行決策，進而有導致內部人控制的風險;交易中的廉政風險。負責資金管理的部門和人員，掌握著資金交易的信息，在交易中具有信息優勢，信息不對稱的存在有誘發腐敗的風險;監管中的廉政風險。雖然目前高校已不斷完善內審制度，但對于資金的監管還主要處于事后監管的層面，這種事后檢驗的方式一般來說相對無效且成本或者說代價極其高昂。

從高校內部治理的角度，為有效防控廉政風險，本文利用委托-代理理論，建立高校財政資金監管的一般激勵監督模型，探討監管過程中對相關人員最優的激勵和監督水平，分析影響資金管理總收益的主要因素，試圖為優化監管制度提供理論支持和依據，提高資金監督機制的有效性。

二、高校財政資金管理中委托代理關系的特殊性

張維迎在其《公有制經濟中的委托人-代理人關系：理論分析和政策含義》中指出：政府機構的委托代理關系有這樣兩大等級體系：一是通過剩余索取人到中央委員會的授權鏈，方向是由下至上的；二是從中央委員會到公共部門內部的授權鏈，它的方向是由上至下的，即在政府機構中存在著多層的委托代理關系。

同樣，高校財政資金的管理過程中委托代理關系可以區分為外部關系和內部關系。從外部看存在著這樣四層代理關系：社會大眾與國家立法監督機關之間的委托代理關系；國家立法監督機關與政府部門之間的委托代理關系；政府部門與高校之間的委托代理關系；在第四層中根據資金的不同用途有不同的委托代理關系：一是作為基本建設資金使用時，高校與項目管理公司等外聘單位之間的委托代理關系；二是作為政府采購資金使用時，高校與供應商或采購平臺之間的委托代理關系；三是作為投資資金時，高校與金融機構之間的委托代理關系等。

同時從高校內部看，除了高校與監管部門之間、監管部門與一般部門之間的委托代理關系，每一個部門內部又存在著委托代理關系：上級部門與下級部門之間的委托代理關系。在這些委托代理關系中除了初始委托人、最終代理人和第三方等外，其他博弈參與者都有著雙重身份，他即是委托人的代理人，又是代理人的委托人。從部門內部的委托代理關系看，每個部門內部都有管理者與被管理者之間的橫向委托代理關系和上級與下級之間的縱向委托代理關系。在前者中，管理者是委托人，被管理者是代理人；在后者中，上級是委托人，而下級是代理人。在這兩種關系中，重點都是委托人如何監督和激勵代理人為自己的利益服務，進而達到整體的最優水平。當然，在這種內部委托代理關系中，除了監督激勵外，還涉及到權責的分配問題。

這里需要說明的是，西方委托代理理論的研究大多是從個體的角度出發，所以即便是前面提到的外部關系的四層委托代理關系，其實質都是各參與主體的領導代表各主體參加博弈，即所謂組織的行為最終可以分析成個人行為的整合。委托-代理理論研究的是在信息不對稱的情況下，委托人如何設立監督激勵機制，使代理人實現委托人效用最大化。由于信息不對稱、不確定性及契約的不完備性，代理人會利用自己的私有信息來謀取私利，因此而損害到委托人的利益；委托人為了實現自己的效用最大化，必須對代理人進行激勵，并輔之以必要的監督，以避免代理人的謀取私利與效率低下。為了簡化分析，我們只分析高校內部的監管部門與一般部門之間的委托代理行為，分析的結論同樣適用于委托代理關系的其他層次。

三、高校財政資金管理的激勵監督模型

由委托-代理理論可知，監管部門與一般部門是委托和代理的關系，并且高校監管部門的監督力度與一般部門廉政有著某種直接的聯系，因此我們以委托-代理理論的視角來建立監督與廉政的博弈模型，剖析廉政風險產生的原因，找到監督的優化對策。首先，建立委托代理的委托人與代理人之間的博弈關系，得出監督與廉政的內在聯系。假定一般部門廉政的概率是p，則不廉政的概率為1-P，收益是A，機會成本是C，暴露后的損失為M，高校監管部門監督的總收益是F1，實施監督的概率是q，由此帶來的成本是S，不實施監督的損失是F2。博弈矩陣如下：

表1　高校監督與部門廉政之間的博弈關系

博弈模型中，假定監管部門的監督概率q，一般部門選擇廉政(p=1)和不廉政(p=0)，則一般部門的期望收益為：

廉政：Y（1，q）=0×q+0×(1-q)

不廉政：Y（0，q）=（A-C-M）×q+(A-C)×(1-q)

若要使得一般部門對二者的期望收益無差異，則令上述兩式相等，得到監管部門監督的臨界概率q*，q*= (A-C)/M，由此可以得出結論，高校實施監督的概率小于q*時，一般部門會選擇腐敗行為，高校實施監督的概率大于q*時，一般部門才會選擇廉政行為，若高校實施監督的概率正好等于q*時，一般部門的行為則會表現出不確定的隨機性。另外，由q*= (A-C)/M可知，一般部門選擇腐敗行為的收益越大，高校的監督力度應該越大；一般部門選擇不廉政的機會成本越小，高校的監督力度應該越大；廉政風險暴露后的損失越小，高校的監督力度應該越大。

由契約理論可以看出，作為委托人的監管部門與作為代理人的一般部門雖然在整體利益上基本保持一致，都是以高校公共利益最大化為取向，但由于一般部門代理人是追求自身利益最大化的經濟人，為了最大限度地增加自身利益可能做出損害委托人利益的行為，所以委托人和代理人之間仍然從根本上存在著利益上的沖突。因此，為了使高校各部門能夠最大限度地考慮學校整體的利益辦事，高校應該盡快構建與完善內部廉政體系，并基于內部廉政體系，從委托-代理視角提出預防廉政風險的對策，提高內部監督的有效性。

四、基于委托-代理理論內部監督機制的優化

(一)強化高校內部責任機制，推行高薪養廉政策

首先，權力的稀缺性使得權力成為獲取財富的一種手段，所以對于具有資金支配權與管理權的部門或個人更要強化權責意識，權力越大，其所負的責任也越大。在高校內部推行和健全干部責任機制，明確責任意識，尤其是財政資金使用與管理部門要細化管理責任與操作程序，追究失責或不作為。根據高校實際情況，分部門、分崗位制定詳實合理的規章制度，并充分論證其可實施性，確保責任機制的具體落實。

其次，從委托-代理的角度，高校不但要對其下屬部門、個人進行規制，也要依據監督激勵模型對其在可控范圍內進行激勵，建立合理的利益機制。高校的廉政風險主要誘因便是收益與成本的級數關系，以及由于分配制度所引起的收入差距而導致的消極心理。適當提高基層人員的工資收入，使作為收入主體的工資能夠達到以薪養廉的目的。另外，目前高校已普遍實行績效考核制度，通過對部門或個人的工作績效進行評價，采取過程與結果雙重度量的標準，以此為依據給予適當的報酬或采取其他一些替代手段來激勵其更好地為高校服務。同時，提高廉政風險行為的成本，通過各種成熟的信息、網絡技術，對個人固定資產、儲蓄消費等進行全方位的監控，及時發現腐敗跡象。對于與權謀私、以身試法的人員，一旦查處，堅決嚴懲。通過提高風險成本，降低以身犯險的欲望，從源頭上遏制腐敗行為的發生。

(二)增強行政過程的透明度，兼顧多層面多環節

信息不對稱是委托-代理關系中最大的弊端，也是徇私舞弊等廉政風險發生的根本原因。高校委托代理的外部四個層級和內部三個層級都存在著或多或少的信息壁壘。進行主動性的信息公開，實行行政事務過程透明化，不僅有利于規范自身層面的行為，而且能通過加大參與度來對其他層面進行引導，弱化了層級間的差異，加強了權力制衡和權力監督，減少了權力操作過程中的彈性或者任意性。同時，主動性信息公開可以更加廣泛的吸取到大眾輿論或新聞輿論對廉政風險行為的揭露，匯聚公眾廉潔意識，并促進審計、紀檢、監察部門跟進。

另外，信息公開、信息透明還有利于適當地引入競爭機制，逐步完善高校資源的優化配置，例如對某些項目采取公開招標、投標等公平競爭的方式。只有建立合理的競爭機制，利用市場化才能夠消除、抵御不正當利益對廉政風險的驅動作用，遏制以權錢交易為主要表現形式的腐敗現象的蔓延。

(三)構建完善內部廉政體系，提高內部監督效用

建立高效、長效、可持續的內部廉政體系，首先要加強廉政道德教育，倡導廉潔之風，踐行廉政有關的法律法規。高校可建立動態的監察制度，采取不定期與定期相結合的巡查方式對全校所有相關部門進行監督考察，及時發揮監督審察作用。

內部控制是構建和完善內部廉政體系最重要、最具保障性的一個環節，應穿插在學校管理的全過程當中，用來確保高校能及時發現風險、抵御風險。涉及到高校資金管理的內部控制主要有以下幾個方面：授權控制，建立授權批準體系，規范授權范圍、層次、責任、程序等，高校各級部門必須在授權范圍內行使職權;預算控制，高校財務預算控制是內部控制的關鍵，根據學校事業發展計劃和任務準確編制年度收入、支出預算，規范調整制度，及時反饋預算執行情況并在預算執行完畢后進行分析、對比，找出執行過程中的問題及產生偏差的原因，并采取改善措施;風險控制，找出關鍵的風險控制點，通過預警、識別、評估、分析、報告等手段，及時防范可能出現的風險事件;內部審計控制，高校的內審部門是監督內部控制的主體，應定期、客觀、公正地審核學校各種經濟活動，出具內部控制報告，為高校提高內部控制質量提供依據。

五、結束語

高校財政資金的管理與監督是一個復雜的系統工程，參與方、利益相關方眾多，是關系到高等教育事業健康發展的重要方面，對高校自身發展也具有深遠意義。避免資金管理過程中多層委托代理而產生的廉政風險，需要高校充分重視內部控制的實施，發揮激勵與監督的作用，建立透明、有效的管理運行機制，推動各項經濟活動健康持續發展。

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