國家治理新要求背景下的地方政府公共關系探究

文 | 姜 露

國家治理新要求背景下的地方政府公共關系探究

文 | 姜 露

黨的十八屆三中全會提出了“國家治理體系和治理能力現代化”的要求。這一新背景，要求我們尋找有關社會治理的引領性理論和創造性實踐，去尋找對我們具有借鑒意義、能夠補齊“短板”的路徑和方法，而政府公共關系就是治理能力現代化進程中的重要課題。政府公共關系，就其主體而言包括中央政府和地方政府。地方政府是國家各項方針政策真正落實到各地的執行者。

治理現代化的內涵是從治理體系現代化和治理能力現代化兩方面著手的。從治理結構來看，主要劃分為政治、經濟、文化、社會、生態文明和黨的建設六個部分。從治理目標來看，主要從政府治理、市場治理和社會治理三方面進行考量。

政府公共關系研究作為公共關系研究的一個分支領域，興起于上個世紀80年代末90年代初。我國系統討論政府公共關系的著述很多，由于公共關系本身涉及的學科和領域十分廣泛，因此地方政府公共關系的研究角度也十分豐富。目前，地方政府公共關系的研究集中在地方政府的形象塑造研究，地方政府的危機公關研究，地方政府的網絡公關研究和地方政府公共關系的現狀分析和建設路徑的探析等方面。另外，由于中國社會處于改革開放的進程之中，也有一些研究是針對不同歷史時期對地方政府公共關系產生的新要求。

從形象塑造的角度展開的研究又涵蓋了網絡形象、危機公關時的形象、轉型期的形象、以及公信力對政府形象的影響等方面。地方政府的危機公關研究主要集中于“非典”事件之后。這些研究很多是以“非典”發生十年的變化作為研究對象的，其中不乏實證研究。同時，這一階段的對國外的危機公關的研究甚至多過對國內相關方面的研究。地方政府的網絡公關研究興盛于2009年前后，主要涉及到網絡問政平臺、政務微博等。對于地方政府公共關系發展現狀和建設路徑探析的研究，都從各自不同的側重點進行了探究。

總的說來，我國地方政府公共關系的研究還不成熟，尚處在發展階段。目前，將國家治理新要求和政府公共關系相結合的研究十分匱乏，僅有少量成果。因此，加強將地方政府公共關系的研究納入國家治理體系和治理能力現代化的大背景下的研究十分必要，甚至可以說是一個剛剛開始的全新領域。

國家治理體系與國家治理能力現代化的新要求

黨的十八屆三中全會提出了國家治理體系和治理能力現代化的新要求。這是繼上個世紀六十年代提出的工業現代化、農業現代化、國防現代化和科學技術現代化“四個現代化”之后，在中國現代化進程中提出的“第五個現代化”的新要求。

中國經過三十多年的改革開放，在取得輝煌成就的同時，也產生了諸多的矛盾和問題，改革進入到了“深水區”和“攻堅期”?！暗谖鍌€現代化”是在對當前社會轉型期所面對的矛盾、風險、危機和各種問題的正確認識上提出的，是我們黨和政府為應對新的環境和發展時期所做出的關于治理體系和治理能力的新的探索和努力。國家治理體系現代化的新要求事實上是對我國的整個制度體系、思想價值觀念和話語體系的深刻變革，其要引導的是一種政府主導、公民參與、社會協同的新型關系，將“全能”政府轉變為以法治為基礎、以服務為導向的“有限”政府，實現政治、經濟、社會等各領域的全面的現代化。

國家治理體系現代化提出的新要求涉及5個方面：國家治理體系現代化要求公共治理法治化；國家治理體系現代化要求權力運行規范化；國家治理體系現代化要求公共治理民主化；國家治理體系現代化要求公共治理效率化；國家治理體系現代化要求公共治理協同化。

國家治理能力現代化是在國家治理體系下對社會各方面事務的管理能力的全面提升。其新要求有3個方面：治理能力現代化要求逐步提高依法決策依法行政的能力；治理能力現代化要求充分發揮多元主體的協同治理作用；治理能力現代化要求著力加強提供公共服務的能力。

國家治理戰略的重要執行主體是各級地方政府，因此地方經驗是改革與創新的試金石和助推器。地方政府的改革和創新主要為三個方面，即政治方面的改革與創新、行政方面的改革與創新和服務方面的改革與創新。國家治理新要求的提出對地方政府而言是一個全新的、全面的要求。其中，法治、權力、協同、能力和效率是五個重要的概念。在法制的基礎上規范權力，協同各方，提升公共服務的能力和效率，是國家治理新要求中的一條主線。

國家治理現代化新要求與政府公共關系的關系

中國經過三十多年的改革開放，在取得輝煌成就的同時，也產生了諸多的矛盾和問題，改革進入到了“深水區”和“攻堅期”

1.政府公共關系的含義和特點

綜合相關要素的分析以及結合不同學者的定義，筆者將政府公共關系定義歸納為：政府為了更好地履行其職能，運用公關手段，與公眾增進相互了解，并保持相互信任和持久良好的關系，以維護政府在公眾中的良好形象，同時爭取公眾對政府行為合法性的認可和對政府工作的理解與支持，從而進行的一系列公共關系活動。

政府公共關系是工具屬性與價值屬性的統一。政府公共關系的工具屬性包括了主體的權威性、客體的廣泛性、手段的優越性和環境的系統性。其價值屬性是其工具屬性的重要保障。這里的價值屬性，即公共性。政府公共關系的最重要的特點就是公共性。這是由政府自身的性質決定的。政府具有其他組織所不具備的公共權威，也是提供公共服務的最重要的主體。公共性是政府公共關系的合法性來源。

西方政府公共關系是伴隨著啟蒙運動和民主政治而產生的，又伴隨著社會經濟發展而發展。西方國家政府公關是在各種經濟社會問題的產生和解決中不斷發展進步，其實踐和理論對完善我國政府公共關系體系有著積極的借鑒意義。

2.政府公共關系實踐在我國的發展

20世紀80年代，中國的改革開放推動了公共關系的引進與發展。中國社會一直以來都是一個“關系社會”，西方公共關系理論傳入中國之后便被新聞界、學術界以及社會各界普遍接受和運用。在改革開放之初，各種社會思潮激蕩，公共關系理論研究一時繁盛，企業公共關系實踐、行業協會也蓬勃發展起來。1987年，中國公共關系協會成立，緊接著在1991年中國國際公共關系協會成立。這兩大協會的成立極大地推動了中國公共關系事業的發展。

這一時期，公共關系在政府管理中初露鋒芒。1983年，天津市政府設立了市長接待日和市長電話；1991年，國務院新聞辦公室成立；1992年，湖南省雙峰縣設立了公共關系局。1999年，政府上網工程啟動，中國的電子政務進入了起步階段。

“非典”的爆發是政府公共關系的一個新臺階的開始。2002年末2003年初“非典”爆發，由于信息的不透明，致使謠言紛起，并引起了群眾的恐慌，國家形象也因此受損，政府公信力也大打折扣。當時黨中央加大了對政府官員的失職行為的責任追究，同時啟動了官員問責制和政務信息公開制度建設，中國新聞發布制度也在此時逐步常態化。

截至目前，政府公共關系在我國已發展為五大功能：形象管理、咨詢決策、溝通協調、價值傳播、危機管理。這五大功能是一個有機整體，不可偏廢，推進政府公共關系的全面改善有利于促進政府職能由管理向服務的轉型。地方政府公共關系在新要求背景下具有三大作用：一是在繼承和弘揚核心價值體系中的作用；二是在實現社會治理多元化中的作用；在轉變政府職能中的作用。這三大作用涵蓋經濟基礎和上層建筑，精神文明建設和物質文明建設，由此可見，政府公共關系無論就其價值還是功能，都在伴隨豐富的實踐不斷提升和拓展，值得深入探究和挖掘。

截至目前，政府公共關系在我國已發展為五大功能：形象管理、咨詢決策、溝通協調、價值傳播、危機管理

地方政府公共關系的發展基礎、存在問題及原因

從公共關系理論引入我國大陸至今，各級地方政府的公共關系實踐取得了一定的成績，其中價值傳播、危機公關和網絡公關成為地方政府公共關系發展中的三大亮點。但總體來看，地方政府對公共關系的認識和運用尚存在著一些問題。

1.對公共關系的認識尚需普及和提升

從整個公共關系領域和現代公共關系發展的歷史來看，其合理性與合法性受到過諸多質疑。然而，公共關系發展到今天，無論是理念還是實踐技巧，已經與其發展初期不可同日而語。今天，公共性已經成為公共關系的主流理念，更是政府公共關系的價值取向。然而，目前無論是地方政府還是社會公眾對政府公共關系的公共性都存在認識上的不足。各級地方政府的官員和公務人員往往忽視了公共關系在提供咨詢建議、進行公共管理和提供公共服務等方面中的重要作用。目前地方政府對公共關系的認識和運用仍顯滯后。

2.在實務操作領域存在厚此薄彼現象

近年來，隨著處理突發性社會矛盾的經驗逐步積累，政府公關管理水平也在不斷提升，特別是危機公關和網絡公關的發展尤為突出。但目前在地方政府公共關系的發展過程中存在著厚此薄彼的現象。地方政府公關在咨詢決策、形象維護等方面存在嚴重不足，在決策科學化、民主化方面存在明顯不足，在決策過程中對精英智庫、媒體、社會組織、公眾等意見和建議的重視不夠。地方政府在自身形象管理方面也暴露出不足。

3.專業化能力明顯滯后于企業等其它組織

目前，我國主要的職業公共關系機構有公共關系公司、顧問公司和咨詢公司。這些職業公共關系機構擁有眾多具備公共關系知識和公共關系實踐能力的專業人才，主要提供公共關系活動策劃、咨詢顧問和公共關系代理服務等。許多企業也設置了公共關系部門。公共關系在企業領域的專業化程度較高，其策劃和實施流程也相對成熟，為企業經營作出了巨大的貢獻。但政府公共關系在我國的發展滯后于企業公共關系，無論在理論還是實踐方面都存在著一定的差距。

此外，我國針對地方政府公共關系的理論研究和案例推廣還做得不夠充分。一方面，這使得不論是政府工作人員還是社會公眾都對政府公共關系存在認識不足以及存在誤解和偏見；另一方面，這也使得我國地方政府在公共關系實務操作中缺乏理論指導和可借鑒的經驗。

推動地方政府改進公關管理的對策建議

以正面宣傳和典型案例推廣營造氛圍。一是要加強國家治理新要求與地方政府公關的理論研究與宣傳；二是應加強地方政府成功典型案例的宣傳推廣以營造學習氛圍。

以危機公關和網絡公關為抓手先行先試。一是應以危機公關先行先試強化地方政府的責任意識；二是以網絡公關先行先試塑造地方政府良好政府形象；三是結合中國國情積極借鑒國外成功經驗；四是積極借鑒企業成功經驗改進地方政府公關管理。

總之，地方政府在過去的公共關系工作中有值得肯定的發展，也存在缺陷，國家治理體系和治理能力的新要求恰恰是一個推動其發展的契機。地方政府可以在遵循政府運行規律的基礎上，積極運用公關管理先進理論，以更好地優化政府職能，處理好政府與市場、公眾的關系，使政府公關管理系統更優化，工作更主動，運轉更協調。

作者單位：華東師范大學