關于精準扶貧精準脫貧幾個重大問題的思考

楊朝中+黃濤

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的新一屆中央領導集體，將扶貧開發作為關乎黨和國家政治方向、根本制度和發展道路的大事，作為“四個全面”戰略布局和實現第一個百年奮斗目標的重要工作部署和最艱巨任務，提升到了新的戰略高度，提出了一系列新思想、新論斷、新要求。特別是習近平總書記關于精準扶貧的戰略思想，體現了中國減貧與發展的時代特征，是對扶貧開發工作思路與方法的重大創新。在舉國上下大力實施精準扶貧精準脫貧的今天，作為一名扶貧工作者，筆者對精準扶貧幾個重大問題，談點認識與思考。

什么是精準扶貧

（一）精準扶貧的要義

“精準”即精細、準確。目前，對“精準扶貧”概念尚未有一個符合形式邏輯的理論定義，但這并不影響我們從扶貧活動的四個基本要素視角，來理解它的基本要義。

首先，從扶貧活動的客體對象要素視角理解。“精準扶貧”基本要義強調的是，扶貧工作重心下移，扶貧政策措施作用對象要精確瞄準到村、瞄準到戶、瞄準到人，并且這些村必須是真正的貧困村，這些戶必須是真正的貧困戶，這些人必須是真正的貧困人口。這就是習近平總書記提出的“扶持對象精準”。

其次，從扶貧活動的資源配置要素視角理解。扶貧資源包括用于扶貧開發的人力、物力、財力、政策等資源。“精準扶貧”基本要義強調的是，扶貧資源要因村因戶因人配置，堅持分類施策，“一村一策、一戶一法”。習近平總書記提出的“項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準”，歸根到底就是要求扶貧資源配置要精準，要扶在根上，扶在點上。

第三，從扶貧活動的績效產出要素視角理解。扶貧開發作為一項重大社會經濟活動，既然有資源配置和投入，也就應當有績效產出。“精準扶貧”基本要義強調的是，扶貧開發的績效目標和最終產出就是確保現行貧困標準下的貧困人口，通過有針對性的扶持，實實在在地得到了實惠，改善了生計，增加了收入，提高了生活質量，告別了貧困。這就是習近平總書記提出的“脫貧成效精準”。

第四，從扶貧活動的制度機制要素視角理解。相對于客體對象、資源配置、績效產出等實體性“硬件”要素來說，扶貧活動的運行機制屬于非實體性“軟件”要素。“精準扶貧”基本要義強調的是，必須建立起一整套保障精準扶貧、服務精準扶貧的制度機制，包括扶貧對象識別機制、扶貧資源整合機制、項目資金使用管理機制、干部駐村幫扶機制、社會力量動員機制、脫貧對象動態管理機制、考核問責機制、績效評估機制等等。所有這些制度機制，就是中央25號文件提出的“精準扶貧工作機制”。

（二）精準扶貧方略的特征

從種屬概念角度看，精準扶貧是什么？說它是一種扶貧開發新戰略，可能有些過于宏觀，因為精準扶貧包含很多微觀內容和具體要求，如到戶到人，因人施策等。說它是一種扶貧工作新方法或一項新舉措，未免顯得語境空間過于狹小、太微觀，因為它涉及到諸多方面的制度改革和體制機制創新，顯然“一種方法”或“一項舉措”不能將其囊括。

而介于上述兩者之間的是“方略”。“方略”即方針、方式、方法與策略、謀略，它既包括根據形勢和任務確定的行動方針，也包括可以實現行動目標的方案集合（含方式、方法）。習近平總書記提出“實施精準扶貧方略”，這一定位是十分科學的。

那么，作為“方略”的精準扶貧，相比較過去的粗放扶貧方式，有哪些不同點或基本特征呢？筆者認為，至少包括以下四個方面：

1、工作重心下沉到人。粗放扶貧的工作重心擺在區域或縣域，是一種不分貧富、“大水漫灌”的方式。而精準扶貧要求工作重心下沉，到村到戶到人。唯有如此，才能做到精細準確、“精準滴灌”。

2、扶持政策特指特惠。凡到戶到人的扶貧政策，都是特惠政策而非普惠政策，都有特定目標群體或受益對象。粗放扶貧方式則在實際操作中忽視了扶貧政策的特惠性，不分貧富大家平均受益。而精準扶貧體現的是扶貧政策的特指性、特惠性，不搞撒胡椒面，政策“滴灌”到建檔立卡貧困戶、貧困人口。

3、幫扶措施量身定制。粗放扶貧的幫扶方式、幫扶措施大而化之，一般號召、“大呼隆”、“一刀切”的色彩比較濃厚。而精準扶貧強調的是，對貧困人口必須量身定制幫扶措施，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區別不同情況，做到對癥下藥、靶向治療。對不同扶貧對象，采取具體的、有針對性的差異化扶持。

4、實施機制精細規范。粗放扶貧方式決定了其工作機制和行為規則比較原則、抽象，只關心目標，不關注手段；只關心結果，不關注過程。而精準扶貧不僅關心目標、結果，更關注手段、過程和細節，主要靠建立健全一整套精細規范的制度體系和各項具體工作的運行約束機制做保證。這是精準扶貧的一大基本特征，是與粗放扶貧相區別的最大不同點之一。

為什么要實施精準扶貧

實施精準扶貧方略，是為了確保如期實現全面建成小康社會戰略目標。到2020年全面建成小康社會，是我們黨確定的第一個百年奮斗目標，也是“四個全面”戰略布局中的首要戰略，處于引領地位。習近平總書記多次強調，全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務在農村，特別是在貧困地區。全面小康是全體中國人民的小康，絕不能讓困難地區、困難群眾掉隊。

據2014年扶貧開發建檔立卡數據顯示，湖北省共有貧困人口590萬人，貧困發生率為14.7%，貧困村4821個，占全省23576個行政村的20.45%。很顯然，對于湖北省來說，如果占15%的農村人口仍是貧困人口，五分之一的行政村仍是貧困村，就不是真正意義上的全省全面小康。中央審時度勢，提出實施精準扶貧方略，就是要求各級黨委和政府增強緊迫感和主動性，進一步理清思路、強化責任，時不我待地打贏這場扶貧攻堅戰，下決心補齊貧困地區貧困人口這塊“短板”，從而確保到2020年如期實現全面建成小康社會戰略目標。

實施精準扶貧方略，是為了最大限度地提高扶貧開發的針對性和有效性。習近平總書記把實施精準扶貧方略提升到事關扶貧開發成敗的高度，他強調：“扶貧開發貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。”如何理解精準扶貧事關扶貧開發的成與敗？我們的認識是，扶貧開發是一種有投入產出的社會經濟活動，必須最大限度地提高社會效益、經濟效益和生態效益，特別是扶貧資金的使用效益。前些年，一些地方出現“不分貧富平均扶持”“扶富不扶貧”“錦上添花、肥上加膘”、面子工程、形象工程、路邊花等，甚至擠占挪用扶貧資金，這都是對扶貧資源的極大浪費，都是對貧困人口權利的剝奪，嚴重削減了扶貧產出效率和扶貧成效，阻礙和延緩了貧困人口的脫貧進程。中央提出實施精準扶貧方略，就是為了盡快改變這一狀況，消除上述“頑疾”。

而落實精準扶貧，歸根到底就是將精準落實到項目安排、資金使用、措施到戶等資源具體配置上。習近平總書記提出“項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準”，其精神實質就是要求各種扶貧資源投入，要瞄準貧困村、瞄準貧困戶，要因村、因戶、因人、因貧困原因科學配置、合理配置，不搞大而化之、撒胡椒面，不搞面子工程、盆景工程，最大限度地提高扶貧措施的針對性，提高扶貧資源投入的有效性，使真正的貧困人口得到政策實惠和好處。只有這樣，才能切實保證扶貧開發工作有成效，投入有效益。

實施精準扶貧方略，其溢出效益對新常態下拉動內需具有十分重要的意義。實施精準扶貧方略，落實習近平總書記的“五個一批”重要構想，所產生的溢出效益不可低估，尤其將對新常態下拉動內需產生重要影響。

以湖北省來說，首先，對占全省1/5行政村的重點貧困村實施整村推進，以及推進配套的重大工程項目，全面開展基礎設施、基本公共服務功能建設，需要成百上千億的投資，而這些投資所產生的乘數效應拉動湖北省經濟增長很有可能達數千億，甚至上萬億。其次，發展壯大區域性特色支柱產業，是實施精準扶貧方略的題中之義，而特色支柱產業的壯大，對于貧困地區尤其是貧困縣培植新的經濟增長點至關重要。湖北省貧困地區開發程度較低、自然生態良好、人文氣息濃郁、地域特色鮮明，開發潛力巨大，附加產值較高，市場優勢明顯。毫無疑義，加快發展貧困地區特色支柱產業，將成為未來幾年拉動全省縣域經濟增長的重要引擎。第三，實施精準扶貧方略就是要讓貧困地區貧困人口增加收入，提高生活水平和生活質量。590萬貧困人口的收入水平提高，特別占全省農村人口1/3的四大片區農民可支配收入水平的提高，對增加湖北省市場購買力、拉動消費、擴大內需，所產生的積極影響是重大的。

怎樣實施精準扶貧

盡快徹底改變舊觀念和傳統行為方式。多年的扶貧開發，使我們很多同志形成了思維定勢，固化了路徑依賴，習慣了傳統工作方式。在新的形勢下，有的仍然停留在只注重“爭項目、爭資金、分計劃、分資金”上，而對扶貧項目資金如何精準到戶到人，缺乏深入研究、探索和有效行動。有的地方領導干部認為只要把地方經濟搞上去了，依靠“涓滴”效應，貧困村的發展和貧困戶的脫貧問題也會自然而然地解決，因而把主要精力和投入放在大項目和財源建設上，對貧困戶的扶持仍停留在春節“送溫暖”等初級形式上。有的地方的精準扶貧仍然只停留在文件上、領導講話中，即使有行動也是把主要精力放在應付上級檢查上，把主要投入放在干線公路沿線邊，打造盆景供領導“下馬觀花”。有的地方精準扶貧口號喊得很響，但實招不多，落實不力，扶貧資源配置、項目安排、資金投放等打著精準扶貧旗號，但過去是怎樣現在仍然是怎樣……這些舊有的觀念、意識和行為方式必須盡快徹底改變，否則實施精準扶貧精準脫貧，就會成為一個口頭禪或一句政治口號。

把“扶貧扶誰”切實找準。實施精準扶貧，首先要解決好“扶貧扶誰”的問題，這是把脈貧困原因、制定幫扶計劃、確定資源投向、檢驗扶貧成效的前提和基礎。不把扶貧對象真正找準，不設立精確的扶貧靶向，精準扶貧只能淪為空談。2014年，湖北省完成了新一輪扶貧開發建檔立卡工作，識別和明確了到村、到戶、到人的扶貧對象，并建立起建檔立卡信息系統，首次全景清晰呈現了湖北省當前貧困面貌，扶貧對象信息不再只是模糊不清的紙面概念和一個數字概念，而是可以“全息”明晰到村、到戶、到人。但不可否認的是，少數地方的建檔立卡數據質量不高，部分對象識別不準。當前和下一步，要本著“邊實施邊完善、邊動態邊調整”的原則，把不是“真貧”的貧困人口挑出來、剔出去，把尚未“進籠子”的真正貧困人口納入進來，把 “扶貧扶誰”的問題解決好。

把“誰來扶”切實搞明確。精準扶貧涉及面廣、政策性強、工作量大，必須有明確的責任主體。一是充分發揮政府主導作用。各級政府及相關部門通過制定規劃、完善政策、加強監管、強化整合，把政府扶貧資源不折不扣、源源不斷地傳遞到貧困鄉村，落實到貧困人口，以實施精準扶貧方略為統領，進一步深化改革，創新機制，提高扶貧開發的統籌性、針對性、實效性。二是充分發揮市場主體作用。通過稅收優惠、金融支持等政策吸引各類企業、經營組織和投資人等市場主體，到貧困地區貧困村投資興業、開發資源，實行村企共建、合作雙贏。創新土地流轉、股份合作、扶貧到戶資金入股等產業扶貧機制，建立貧困戶穩定增收長效機制。鼓勵企業履行社會責任，投資貧困地區公益事業，資助農村公共服務。三是充分發揮社會各界的參與作用。打破條條框框限制，探索鼓勵企業、社會組織、民間機構建立扶貧基金組織，募集資金用于精準扶貧。突破性地倡導開展扶貧志愿者行動，以此解決精準扶貧基層人力和人才資源缺乏問題。

把“扶什么”切實抓細搞對路。實施精準扶貧，“靶向”越小越精準，措施越實越精準。這就要求細分貧困村、貧困人群，堅持分類施策，因人因戶施策，根據具體的需求確定“扶什么”。本著緩解或消除農村多維貧困的理念，對于缺水缺電缺路的，要實行基礎設施建設到村到戶；對于缺乏產業支撐、收入水平低下的，要實行特色產業發展、就業扶持到村到戶；對因學致貧、缺技術、缺技能的，要教育扶貧培訓到戶；對缺乏生存條件、住危房的，要扶貧搬遷、危房改造到戶；對因病致貧、因殘致貧和缺乏勞動能力的，要實行醫療救助、困難救助和低保兜底到人到戶等等。在細化幫扶措施、細化項目安排的同時，一定要細化資金匹配，確保“幾個一批”真正落實到戶、落實到人。

應處理好四個方面的統籌關系

（一）把到村到戶到人扶貧措施與片區經濟社會發展統籌起來。雖然二者工作側重點不同，推進方式不同，但并不是矛盾關系，更不是對立排斥關系，要做到“兩者結合”“兩輪驅動”。通過到村到戶到人精準扶貧，推動片區經濟社會發展；通過片區經濟社會發展、宏觀環境條件改善，帶動到村到戶到人精準脫貧。

在片區經濟社會發展方面，一要著力推進貧困縣產業結構調整和發展方式轉變，壯大縣域經濟規模和實力。培育貧困縣特色支柱產業和市場主體，加大“專精特新”和科技型中小企業扶持力度，大力發展民營經濟，促進貧困縣縣域經濟全面發展。二要按照合理布局、協調推進的原則，統籌貧困縣基礎設施建設，加快構建連通內外、功能配套、安全高效、適度超前的現代化基礎設施體系。三要完善貧困縣基本公共服務，實施教育、醫療、文化、體育扶貧工程，加快貧困地區社會事業發展，促進基本公共服務向農村延伸、向貧困村覆蓋，切實織好網、兜住底、促公正。四要堅持市場化、多樣性、可持續原則，進一步創新扶貧資金運作模式，加快構建財政資金與金融資金協調配合，政策金融、商業金融和合作金融分工協作，民間資金等為補充的多元化金融扶貧資金供給保障體系。五要加強貧困縣生態環境保護。實行“內修人文、外修生態”，強化發展的生態剛性約束，加快轉變發展方式，增強縣域產業發展的承載能力，確保精準脫貧持久的動力和不竭的資源。六要著力在能力素質提升上實現突破。整合好各類培訓資源，不斷加大職業教育培訓力度，切實加快人力資源開發，真正做到培訓底數摸得清、措施跟得上、效果看得見，努力培養造就一大批有文化、懂技術、會經營的新型農民。

（二）把當前脫貧與長遠致富統籌起來。解決貧困人口的脫貧問題是近期目標，而不是長遠目標。在我們實施精準扶貧精準脫貧過程中，既要著力抓好近期脫貧問題，還要關注為長遠發展、可持續發展創造條件。一要有步驟、有計劃地改善生產生活條件，發展骨干產業項目，注重交通郵電、農田水利、供水供電、商業服務、園林綠化、教育、文化、衛生事業等生產和生活服務設施建設，持續夯實發展基礎，增強發展后勁。二要在項目資金的投向上，把解決當前扶貧對象增收脫貧作為首要任務，同時探索建立促進扶貧對象可持續穩定增收的門路渠道和長效機制，特別要在增加貧困戶的資產性收益方面取得突破性進展，根治貧困人口的脆弱性返貧和長期貧困問題。三要統籌考慮健康、教育、技能等層面的長期治本措施，使貧困人口的自我發展能力和可持續發展能力明顯提高，最終阻斷貧困的代際傳遞。四要加強村級班子建設，讓戰斗堡壘“強”起來，讓村“兩委”成為引領群眾加快發展的主心骨和領頭羊，打造一支永不撤走的工作隊。

（三）把增加即期收入與提高可持續創業就業能力統籌起來。在推動大眾創業、萬眾創新的時代背景下，要實現對低收入貧困人口精準扶貧精準脫貧，必須把增加貧困群體即期收入與提高可持續創業就業能力統籌起來。一要積極構建以生態農業為基礎、綠色工業為支撐、現代服務業為引領的現代產業體系，努力為貧困人口拓寬增收致富渠道、增加就業提供機會。二要大力發展特色產業，逐步形成一村一品、多鄉一業、一縣幾個骨干品種的支柱產業梯級結構，讓貧困人口在產業發展中獲得實惠。三要做大做強工業，發展與本地優勢資源相結合的產業和高技術企業，將優勢資源變成資本，將人力資源變成人口紅利。四要大力發展農村新型經營主體，著力培育農業龍頭企業，完善利益聯結機制，讓貧困戶在農產品增值中富起來。五要開展鄉村旅游創業培訓，扶持貧困戶發展農家樂，拓寬增收門路。六要加快農村信息化建設，積極推進電商扶貧，加快貧困地區商業網點信息化改造，讓貧困農戶盡早融入信息社會。七要著力扶技扶智，提高貧困人口致富能力。制定和實施有針對性的就業脫貧和創業脫貧計劃，力爭使每戶有勞動能力的家庭都能掌握一項以上的就業技能。八要推進金融扶貧，建立貧困戶個人信用檔案，支持貧困縣市統籌使用財政資金和扶貧資金，建立健全風險補償和擔保金機制。創新發展扶貧小額貸款，確保有貸款需求的貧困戶實現“10萬元以內、三年期限、無抵押、無擔保、全貼息”的貸款全覆蓋，切實解決貧困農戶缺資金、貸款難問題。

（四）把內生動力激活與外部有效幫扶統籌起來。貧困群眾既是扶貧開發的受益主體，也是扶貧開發的實施主體。解決貧困問題，固然離不開外部的項目、資金、技術的輸入推動，但最根本的還是要靠貧困群眾自力更生、艱苦奮斗。習近平總書記強調“只要有信心，黃土變成金”。精準扶貧一方面要教育培養貧困群眾堅定戰勝貧窮、改變落后面貌的信心和決心，克服“等靠要”依賴思想，依靠自己勤勞的雙手，創造幸福美好新生活。另一方面，要在駐村結對幫扶過程中，讓貧困群眾以主人翁的身份與地位參與扶貧開發規劃制定，扶貧項目建設、管理和監督的全過程，充分尊重他們的脫貧意愿和發展民主權利，充分調動他們自我脫貧致富的積極性、主動性和創造性，使貧困群眾始終在參與精準扶貧過程中唱主角、當主體，增加自信，獲得尊嚴，提升能力。

實施精準扶貧，確保如期精準脫貧，是硬指標、硬任務，必須靠地方各級黨委政府的堅強領導、科學決策和強有力指揮；必須靠銳意改革、不斷進取、堅忍不拔的創新精神；必須靠基層干部帶領群眾腳踏實地、艱苦奮斗、苦干實干。在全面推進精準扶貧精準脫貧進程中，要特別注意防止三種傾向：急于求成，弄虛作假，形成扶貧假政績，搞勞民傷財負債工程；搞新的形象工程，搞與貧困對象需求相左或不切實際的面子工程；把功夫下在貧困戶、貧困人口在報表上、數字上被脫貧、被銷號。要使納入脫貧的貧困人口，實實在在地獲得政策扶持，實實在在地解決實際困難和問題，實實在在地增加了收入、提高生活水平，實實在在地達到了精準脫貧、動態退出的各項條件。