海南省農產品質量安全管理長效機制的思考

秦春秀，劉文波，章程輝

(1.海南大學，海南 ?？?70228;2.海南省熱帶生物資源可持續利用重點實驗室/海南大學環境與植物保護學院，海南?？?70228)

1 引言

農產品質量安全管理是保護人民群眾生命健康的重要手段，關系到國家的市場秩序及社會和諧［1］，也影響我國農業產業的國際聲譽及對外貿易。近年來，海南農產品風波不斷，一系列農產品質量安全事件，以及因為誤解或虛假信息導致的農產品質量安全事件，不僅給廣大消費者健康帶來威脅，給在該省耕耘的企業及種植戶帶來巨大的經濟損失，同時也給海南國際旅游島發展也帶來不利的影響。受體制、機制、歷史、觀念等因素的影響，目前海南省及全國農產品質量安全仍然采用分段管理模式［2］，即在現行體制下，農產品質量安全管理的權限分屬農業、質檢、工商、衛生、食品藥品監督管理，每一個部門都是相應環節的監管主體，導致職責交叉現象［3］，這不利于農產品質量安全法律法規的有效實施。

2 海南農產品質量安全管理現狀

進入21世紀以來，國家連續頒布了8個中央一號文件，都對農產品質量安全工作提出了要求。海南省政府在國家政策的指導下，在管理體制、質量安全標準制定、檢測檢驗、追溯系統建立等方面做了大量的工作，投入了一定的資金，也取得了一些成效。然而，由于管理體制的不完善，政出多門、多頭管理、職責不清、管理重疊和管理缺位等現象依然突出，使農產品質量安全問題“管不了、管不嚴、管不住”，對偽劣有害農產品打擊成了“打不著、打不痛、打不死”;法律法規的配套性差，可操作性不強;農產品安全標準制定的技術標準門檻低，農藥殘留及重金屬超標等檢測手段和檢測技術落后［4］;認證技術及設備較落后;管理體制不完善，在農業投入品管理、農產品包裝標識與市場準入制度等方面管理力度弱。沒有嚴格的農業投入品管理制度，缺乏嚴格的市場準入制度［5］。農產品生產、加工、銷售環節仍然存在安全隱患等問題，海南省質量安全問題仍不太樂觀。

因此，農產品質量安全問題形勢嚴峻，在現有的經濟發展水平，消費觀念和管理體制下，尋找適當可行的途徑，建立海南省農產品質量安全管理長效機制，加強對農產品安全問題的控制與管理己經刻不容緩。

3 海南省農產品質量安全管理長效機制的思考

3.1 建立農產品安全統一協調管理機構

結合該省存在的政出多門、多頭管理、職責不清等情況，在借鑒國外先進經驗的基礎上，政府需要在資源的整合、責任的劃分、監管信息的共享、相關科技資源平臺的建立、政府監管部門和機構等方面進行改革，建立符合我國國情和海南省實情的統一有效嚴格的農產品安全監管責任制和責任追究制監管體制，設立農產品安全統一協調管理機構，加強部門間的配合和協調，統一負責與農產品安全有關的工作。

3.2 加強立法和執法

由于海南特殊的地理條件，病蟲害一年四季都有發生，而且昆蟲沒有滯育期，昆蟲世代重疊，為害加重，導致農藥施藥次數增多，可能造成農藥殘留超標。要根據各個地方的地理條件，借鑒和吸取國外相關發展的經驗和教訓，在我國農產品安全立法和農產品標準的修正和完善之上，對現有涉及農產品的法律法規進行清理、完善與整合，建立農產品質量安全監管關鍵要素的法律制度，同時加強執法力度和懲罰標準，做到各個環節有法可依。對于農產品安全標準方面，應明確唯一的責任部門，在保證制定透明度的基礎上，以全局的觀點完善農產品質量標準的整理、統一和完善;對問題責任主體的懲罰機制、對監管瀆職的依法懲處制度，以及社會大眾舉報監督的獎勵制度等［6］。

3.3 建立農民專業合作社

海南由于地域特點決定了農業生產分散、規模小、經濟實力弱，市場信息化程度較低，不利于控制農產品的質量。同時由于缺少資金和技術指導，農民對農產品質量安全的重要性和技術標準等認識不足，質量安全意識和自律管理意識差。因此，建立一個能夠有效管理和控制生產主體的組織載體，就成為問題的關鍵。

農民專業合作社是能實現單個農戶所無法實現的集體功能，由同類農產品生產者依據一定的原則組成的，對本組織成員的生產經營行為具有較強協調和約束作用的經濟組織。由于合作社成員間利益聯結緊密，生產區域相對有限，便于對成員的生產經營行為進行有效的控制和監督。作為市場經濟環境下的經濟組織，競爭優勢是農業合作社具有生命力的必要條件，在中國的產生與發展順應了市場經濟的發展趨勢，也符合中國現代農業發展的需要，它不僅能節約農產品從產出到消費過程的中間交易成本，而且能把由交易成本節約而形成的經濟剩余保留在農業內部，從而增強農業自身的積累和發展能力［7］。雖然也面臨著國際、國內同行業的競爭壓力，但在保障農產品質量安全方面可以發揮突出的作用。

3.4 加強生產者生產技能和質量安全生產意識的培訓

大量的農產品質量安全問題都與農業生產過程中農戶的安全生產意識和安全生產技能密切相關。海南省農戶生產規模小，一家一戶或者小的承包商分散生產模式，導致生產過程難以監控，只能對生產出來的產品進行檢測。但是抽檢方式無法覆蓋所有農產品，因此仍有不安全的農產品流入市場。因而，要采用創辦論壇、報紙、小冊子、雜志、書籍、廣播、現場示范等多種形式的宣傳手段，對生產者進行法制法規、生產操作技能等方面的培訓。以強化安全生產意識為理念，以提高安全操作技能為手段的基礎性工作，對違規使用高毒農藥及農藥殘留超標、超量的使用無機化肥導致重金屬超標等危害人體及生態環境進行宣傳，使生產者規范使用農藥及化肥，對保障農產品質量安全發揮基礎性作用。

3.5 建立農產品質量安全追溯制度

增強農產品質量安全信息的透明度，追溯制度的建立主要以扶持大型龍頭企業、農民專業合作社為重點。農產品(包括食品、飼料等)進入市場各個階段(從生產到流通的全過程)可以建立“農產品可追溯系統”追蹤農產品，有助于質量控制和在必要時召回產品。農產品可追溯管理或其系統的建立，可以在數據收集包涵(整個生產鏈的全過程)、原材料的產地信息、產品的加工過程、終端用戶各個環節的信息。實施農產品追溯管理，能夠為消費者提供準確而詳細農產品信息。在實踐中，“可追溯性”指的是對農產品供應體系中產品構成與流向的信息與文件記錄系統。目前在信息不對稱條件下，經濟主體的逆向選擇和道德風險是一種普遍存在的經濟現象［8］，要解決農產品質量安全問題，關鍵是消除信息的不對稱。在扶持和鼓勵大型龍頭企業、農民專業合作社為重點的農產品質量安全追溯制度。還要建立化肥、農藥、農膜等生產資料使用責任追溯制度，并實行“三定、三記錄、兩監管”和“三統一制度”等措施［9］?！叭ā奔粗付ɑ?、農藥、農膜等使用品種、購買地點、使用時間，以杜絕高毒、生產資料亂用、濫用(2006國務院關于完善化肥、農藥、農膜專營辦法的通知);“三記錄”是指由生產者在員工的《農資購貨卡》上填寫購貨記錄，種植戶對田間使用的化肥、農藥、農膜等生產資料品種和數量如實記錄，企業內部或合作社對化肥、農藥、農膜等生產資料的使用要有檔案保存記錄;“兩監管”是指企業或合作社自備專職質保員，其目的是為了了解和指導農業生產、病蟲害防治，監督和管理化肥、農藥、農膜等生產資料的正確使用，同時，加強對作業區內的種植戶實行捆綁式管理，要求員工之間互相監督，互相制約［10］。

3.6 建立農產品產前、產中、產后等關鍵環節監督管理體系

劃分全省農產品產地環境質量的等級，確定等級區域的生產標準體系，建立產地環境質量等級與安全準出制度。其次，根據海南省的實際，制定海南省農產品質量技術規程，讓從業者按技術規程來進行生產。第三，完善省環境質量與農產品質量監督檢驗體系，強化農產品的產地環境、生產過程及后期處理等關鍵環節的監管，從生產、加工、流通、銷售和消費等多個環節，統一各個監管部門標準體系，完善從源頭治理到最終消費的農產品監控體系，實現從“農田到餐桌”的全過程管理［11］。

3.7 統一省農產品市場準入和準出制

主要是建立大型的倉儲物流配送中心，調動龍頭企業和合作社的聯動積極性，政府扶持大型龍頭企業，在大型倉儲物流中心建立農產品分揀系統，經過分揀的農產品，進行檢驗，把藥害殘留、重金屬超標等檢驗整合到一個環節中。經過認證的農產品可憑大型倉儲中心的認證證書，進入農貿市場或者超市銷售，其他(村鎮農戶)無證農產品，需經過政府指定的檢驗單位檢測后證明合格的，發給認證證書進入市場交易，對那些無法提供的，須由農貿市場檢驗中心檢驗合格后發“準入證書”方可允許入市銷售。各個銷售網絡終端要張貼懸掛相關簽發的準入證書，可以盡快追查到檢驗單位。在進入市場銷售的最后一個環節把好關，使“毒西瓜”、“毒豇豆”事件可能不會發生。

4 結語

結合海南省農產品質量安全管理體系建設中存在的主要問題以及原因分析，借鑒國內外的先進經驗，筆者認為推進農產品質量安全管理長效機制體系建設，必須符合我國國情，使制度和管理規定與監管相匹配。政府加大資金投入，以國家認可的“三品一標”或具有質量追溯的農產品提供給消費者［6］，發揮引導示范作用。政府必須從全局和戰略的高度出發進行系統規劃，健全配套監管制度，各部門要協調統一，確定唯一職責部門，其他部門在該體系建設上安排部署;必須建立全國統一的農產品質量安全追溯信息公開制度，各級分管部門失職應負有連帶責任;建立農產品質量安全監管關鍵要素的法律制度，法律制度應當成為監管的核心，做到有法可依，違法必究。農產品質量安全管理機制是一個長期且重要的任務，盡管現在農產品質量安全已經得到了一定重視，監管部門的職權沖突得不到解決，我國的農產品質量安全監管還有一段較長的路要走，需要政府各部門協調與系統化［1］。

［1］李長健，羅 潔，梁 菊.關于完善我國農產品質量安全監管體系的思考［J］.西華大學學報:哲學社會科學版，2009，28(5):114～118.

［2］李淑文，趙曉英.借鑒國外先進模式完善我國農產品質量安全政府監管體系［J］.湖南農業科學，2010(15):86～89.

［3］賈樹妍.河北省農產品質量安全體系研究［D］.鄭州:河南農業大學，2011.

［4］胡蘭英.農產品質量安全檢驗檢測體系建設探討［J］.高教研究，2004(4):28～33.

［5］祁勝媚.農產品質量安全管理體系建設的研究－以揚州市為例［D］.揚州:揚州大學，2011.

［6］費 威.供應鏈生產、流通和消費利益博弈及其農產品質量安全［J］.改革，2013(10).

［7］杜吟棠.論農業中的現代企業制度［J］.管理世界，1998(5).

［8］彭泰中，廖文梅.信息不對稱理論下的農產品市場風險研究－從農民承擔的風險視角分析［J］.農機化研究，2007(5):8～11.

［9］高鎖平，裴紅羅.農民專業合作社:控制農產品質量安全的有效載體——以浙江臨海市上盤西蘭花合作社為例［J］.農村經濟，2011(1).

［10］呂志軒.農產品供應鏈與農戶一體化組織引導:浙江個案［J］.改革，2008(3):53 ～57.

［11］章力建，胡育驕.關于農產品質量安全的若干思考［J］.農業經濟問題，2011(5).