基于財(cái)稅政策的我國中心城區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展研究——以西安市蓮湖區(qū)為例

周阿利

(西安市委黨校，陜西西安710054)

1 引言

中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)使得轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展未來一段時(shí)期的主線，是關(guān)系我國發(fā)展全局的戰(zhàn)略抉擇，也是全面深化改革指導(dǎo)思想的實(shí)際舉措。近年來，我國出臺的土地政策更加嚴(yán)格，城市更新主要靠經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與城市產(chǎn)業(yè)重構(gòu)來推進(jìn)。西安作為國家絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶起點(diǎn)城市，未來打造改革開放新高地，中心城區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展是至關(guān)重要的。因此，財(cái)稅政策對西安中心城區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展也起到關(guān)鍵性的作用。

2 財(cái)稅政策支持區(qū)縣轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)狀分析

近年來，西安市貫徹中省穩(wěn)增長的一系列應(yīng)對措施，認(rèn)真落實(shí)扶持企業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，積極為符合條件的企業(yè)申報(bào)各項(xiàng)稅費(fèi)減免和補(bǔ)助資金，采取了一系列穩(wěn)增長的財(cái)稅措施。

2.1 財(cái)稅支持區(qū)縣發(fā)展的分析

制定了支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅政策，大幅度增加對區(qū)縣工業(yè)園區(qū)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、新農(nóng)村重點(diǎn)村、農(nóng)村社會事業(yè)以及城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，西安市財(cái)政用于支持區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的投入總額達(dá)到60.23億元，較2014年增長40%，郊區(qū)7個區(qū)縣按財(cái)政供養(yǎng)人員計(jì)算人均財(cái)力已達(dá)到7.5萬元，較2014年增長19%。

2.2 財(cái)稅支持企業(yè)發(fā)展的分析

2014年，西安市共組織實(shí)施省、市技術(shù)創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目836項(xiàng)，總投資31億元，為504戶企業(yè)落實(shí)了技術(shù)開發(fā)稅收優(yōu)惠政策，減免所得稅約6.1億元。7個項(xiàng)目進(jìn)入國家工信部“百項(xiàng)重點(diǎn)技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目計(jì)劃”，12個項(xiàng)目納入國家工信部和省工信廳重大科技成果產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目計(jì)劃，市級以上企業(yè)技術(shù)中心新產(chǎn)品產(chǎn)值率保持在23%以上，一戶企業(yè)成為國家級技術(shù)創(chuàng)新示范企業(yè)。

2.3 財(cái)稅支持城市建設(shè)的分析

市本級用于支持二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金共計(jì)25.47億元，較2014年增長64.3%。綜合運(yùn)用股權(quán)投入、獎勵補(bǔ)助、貸款貼息、融資引導(dǎo)等方式，拉動各級各類企業(yè)投入和銀行貸款551億元。市財(cái)政城建資金投入48.05億元，有力地支持了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、緩堵保暢工程和生態(tài)環(huán)境改善項(xiàng)目。

2.4 財(cái)政體制改革的分析

調(diào)整了市與城六區(qū)、開發(fā)區(qū)土地增值稅分配體制。調(diào)整了市與相關(guān)區(qū)縣土地出讓收入管理體制。市級部門預(yù)算公開范圍擴(kuò)大到45個部門和單位，在2個區(qū)縣啟動了部門預(yù)算公開試點(diǎn)。全面啟動了預(yù)算績效管理改革，初步建立了“用錢必問效、問效必問責(zé)、問責(zé)效為先”的預(yù)算績效管理制度體系框架。

3 財(cái)稅政策支持中心城區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展存在的問題

3.1 政策影響市級總體收入

國家多次重申房地產(chǎn)市場調(diào)控政策不會放松，結(jié)構(gòu)性減稅政策要加大實(shí)施力度，部分重點(diǎn)稅源企業(yè)經(jīng)營依然困難，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益不佳，企業(yè)所得稅下降。按照財(cái)政部和省政府的要求，西安市將編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，將國有資本經(jīng)營收入從一般預(yù)算收入中拉出來，單獨(dú)編制預(yù)算，這將相應(yīng)減少一般預(yù)算收入，對區(qū)縣的扶持力度將有所減弱。

3.2 財(cái)源穩(wěn)定增長難度加大

近年來，地區(qū)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入持續(xù)保持兩位數(shù)增長。從財(cái)政收入與GDP的關(guān)聯(lián)度看，2010～2013年GDP年均增長13.4%，而財(cái)政收入年均增長23.6%，財(cái)政收入年平均增速高于GDP年平均增速為9.8%，持續(xù)穩(wěn)定增長的難度加大。

3.3 重大項(xiàng)目影響投入矛盾

隨著黨的十八屆三中全會的召開以及絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)、省市共建大西安等戰(zhàn)略的推進(jìn)，支持工業(yè)、服務(wù)業(yè)以及統(tǒng)籌科技資源改革、三個副中心城市、渭北工業(yè)區(qū)、縣城和小城鎮(zhèn)等區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加大對重點(diǎn)工程的投入，保障各項(xiàng)惠民實(shí)事和民生領(lǐng)域政策性增支，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及歸還地方政府債券本息、農(nóng)村二級公路網(wǎng)貸款本息、地鐵貸款本息等都將新增大量支出，對中心城區(qū)的財(cái)政收支矛盾較為突出。

3.4 重點(diǎn)稅源企業(yè)增長乏力

實(shí)施“退二進(jìn)三”，是促進(jìn)中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的一條有效途徑，對于提高土地利用率、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、提升城市形象具有重要意義。但在逐步推進(jìn)“退二進(jìn)三”的過程中，部分大企業(yè)相續(xù)停產(chǎn)、注銷或轉(zhuǎn)走，中心城區(qū)不得不承受期間財(cái)稅、搬遷、維穩(wěn)等帶來的陣痛，一定程度上制約了中心城區(qū)的快速轉(zhuǎn)型。

3.5 現(xiàn)行的財(cái)政體制對地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源的激勵作用有待加強(qiáng)

目前，市區(qū)共享收入比例市上為70%，區(qū)上為30%，同時(shí)市上還將部分事權(quán)下移，市與區(qū)縣兩級政府事權(quán)、財(cái)權(quán)不匹配的情況依然存在，區(qū)縣一級財(cái)政收支壓力大。

4 西安市中心城區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的財(cái)稅政策建議

4.1 深化財(cái)政改革，激發(fā)體制機(jī)制活力

(1)重點(diǎn)完善預(yù)算管理制度。擴(kuò)大一般性預(yù)算支出的比例，提高政府應(yīng)用財(cái)政資金的靈活性和自主性。實(shí)施財(cái)政管理績效綜合評價(jià)，不斷擴(kuò)大評價(jià)范圍、豐富評價(jià)內(nèi)容、完善評價(jià)方案，逐步實(shí)現(xiàn)每項(xiàng)財(cái)政管理工作績效目標(biāo)明確、考核指標(biāo)明確、結(jié)果應(yīng)用明確、問責(zé)主體明確，以點(diǎn)帶面，帶動財(cái)政管理工作整體推進(jìn)。推進(jìn)預(yù)算的透明性，可以預(yù)決算之處細(xì)化到功能分類和經(jīng)濟(jì)分類的科目。

(2)推進(jìn)財(cái)政精細(xì)化、科學(xué)化管理。按照財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理要求，會同各行業(yè)主管部門，不斷完善財(cái)政支持行業(yè)發(fā)展政策及制度建設(shè)，修改完善專項(xiàng)資金管理辦法。加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)管，繼續(xù)實(shí)施績效評價(jià)、跟蹤管理和財(cái)政監(jiān)督檢查制度，在強(qiáng)調(diào)事后檢查的同時(shí)，注重事前的審查預(yù)防和事中監(jiān)理指導(dǎo)，切實(shí)將財(cái)政監(jiān)管關(guān)口前移，保證財(cái)政資金安全有效。

4.2 提高自主創(chuàng)新能力的稅收政策

(1)推進(jìn)營改增稅收政策。“營改增”是配合生產(chǎn)型社會向生活型社會轉(zhuǎn)化而推進(jìn)的，稅收優(yōu)惠政策應(yīng)該由偏重產(chǎn)業(yè)鏈的下游向上游轉(zhuǎn)移，也就是生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)向研究開發(fā)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，確立企業(yè)的研發(fā)活動為稅收激勵的重點(diǎn)。

(2)加大科技創(chuàng)新項(xiàng)目的稅收支持力度。通過建立企業(yè)技術(shù)開發(fā)準(zhǔn)備金制度，對技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目貸款，特別是對中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目貸款給予一定稅收優(yōu)惠。同時(shí)對科技創(chuàng)新項(xiàng)目收益再投資于科技創(chuàng)新項(xiàng)目給予免稅或退稅優(yōu)惠。

(3)加大對科技人員的稅收優(yōu)惠力度。對高科技人員在技術(shù)成果或技術(shù)服務(wù)方面的收入，可比照稿酬所得，按應(yīng)稅所得額的30%計(jì)征所得稅;對從事科研開發(fā)的人員以技術(shù)入股而獲得的股權(quán)收益，實(shí)行定期免征個人所得稅政策;對科技人員從事研究開發(fā)取得特殊成績獲得的各類獎勵、津貼，免征個人所得稅;可提高高科技人才個人所得稅的免征額。

4.3 支持和鼓勵節(jié)能的稅收政策

4.3.1 完善節(jié)能投資的稅收政策

(1)增值稅。一方面對節(jié)能生產(chǎn)設(shè)備和使用設(shè)備實(shí)行消費(fèi)型增值稅的政策，另一方面市對最終生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品的企業(yè)實(shí)行一定期限的增值稅實(shí)行免征、減征或即征即退政策。

(2)所得稅。引導(dǎo)社會投資方向，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的政策工具重要是所得稅，在促進(jìn)節(jié)能投資方面，所得稅可以從政策上給予傾斜。

(3)開征環(huán)境保護(hù)稅，把一些超過國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的高能耗產(chǎn)品納入計(jì)征范圍，來引導(dǎo)社會投資轉(zhuǎn)移到節(jié)能型產(chǎn)品的生產(chǎn)部門。

4.3.2 引導(dǎo)節(jié)能消費(fèi)的稅收政策

對節(jié)能消費(fèi)的稅收調(diào)節(jié)作用主要是主要通過消費(fèi)品的價(jià)格體現(xiàn)，從以下幾方面去突破:一是調(diào)整現(xiàn)行的消費(fèi)稅政策。將目前尚未納入消費(fèi)稅征收范圍的不符合國家節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的高耗能產(chǎn)品和資源消耗品要納入消費(fèi)稅征收范圍，對符合國家節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的節(jié)能產(chǎn)品應(yīng)該按照一定比例減征消費(fèi)稅。二是調(diào)整車船使用稅、車輛購置稅政策。對車船使用稅實(shí)行差別征收的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同能耗水平的車船采用不同的征稅額度;對以清潔能源為動力，符合節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的車輛，可以適當(dāng)?shù)慕o予車輛購置稅的減征優(yōu)惠政策。三是開征燃油稅。對不同能耗的燃?xì)饣蛉加停?guī)定不同的稅額予以征收。

4.4 促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的稅收政策

西安應(yīng)降低稅負(fù)，吸引全國生產(chǎn)要素參與西部建設(shè)和絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)。一是實(shí)行積極有效的中央稅的減免政策。二是實(shí)行吸引投資的稅收政策。外來投資者以來源于中西部的稅后所得再投資于中西部地區(qū)的，實(shí)行全額退稅的鼓勵政策;對投資于本地區(qū)的企業(yè)，適當(dāng)提高折舊率或折舊額。三是對吸引人才的專門補(bǔ)貼可以實(shí)行個人所得稅免稅優(yōu)惠。

4.5 調(diào)節(jié)收入差距和收入水平的財(cái)稅政策

(1)改革分類的個人所得稅制。個人所得稅是利用稅收杠桿，減輕中低收入階層的稅收負(fù)擔(dān)，調(diào)節(jié)高收入階層的收入水平。可以改革現(xiàn)行的分類所得稅制，實(shí)行二元所得稅制或者按照“先分類預(yù)提、后綜合計(jì)稅”的稅制模式征稅，例如對勞動所得實(shí)行累進(jìn)稅率，綜合課征，在綜合計(jì)算全年所得、實(shí)行累進(jìn)稅率征稅時(shí)，應(yīng)綜合考慮居民的家庭人口總數(shù)和衣食住行、醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)等必要生活費(fèi)用的扣除，同時(shí)設(shè)置一套稅率級次少、累進(jìn)性強(qiáng)的稅率體系。對資本所得實(shí)行比例稅率，分類課征。

(2)進(jìn)一步落實(shí)減免稅費(fèi)。積極支持自主創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)，大力支持能廣泛吸納就業(yè)人口的中小企業(yè)、社區(qū)服務(wù)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

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