非煤礦山安全管理保障機制探析——基于婁底市婁星區的調研

王待遂

(中共婁底市委黨校 科研處，湖南 婁底417000)

非煤礦山是指開采金屬礦石、放射性礦石以及作為石油化工原料、建筑材料、輔助原料、耐火材料及其他非金屬礦物(煤炭除外)的礦山。在安全管理方面，非煤礦山雖沒瓦斯爆炸的危險，但在其他方面與煤礦無根本區別。婁底市婁星區非煤礦山涉及的企業眾多，多半屬于私人企業，國有企業很少，且規模一般不大，而開采活動的空間廣度很大，從地表到地下，從陸地到水上，都是非煤礦山職工作業的區域。非煤礦山從業人員沒有經過系統且專業的職業訓練，半路出家的人員占90%以上①，安全防范意識和安全技術水平相對比較薄弱。盡管國家安全生產監管部門對各類非煤礦山進行了不定期的安全生產監督，對安全生產事故有所控制，但是，在市場經濟快速發展的特定時期，由于從事非煤礦山生產的人員急劇增加，而安全技術進步緩慢，我國非煤礦山安全生產形勢變得更加嚴峻，安全事故呈上升趨勢。婁星區非煤礦山的安全生產也面臨著同樣的考驗。在新的形勢下，按照經濟新常態的要求，如何對非煤礦山安全加強監管，建立和完善安全生產管理保障機制，最大限度地防止或減少非煤礦山傷亡事故的發生是造福人民，惠及千家萬戶的重要問題，意義重大。同時，抓好非煤礦山安全生產是一項重大的政治責任。我們的生產不是為生產而生產，不是資本主義非人性化的奴役化生產，而是為了實現中國夢而生產。抓好非煤礦山安全生產有利于生產的順利進行，減少不必要的經濟損失，從而提高經濟效益，也會有效保護生產人員的生命安全與健康，給家庭幸福創造條件。正是因為安全生產具有特殊的意義，作為安全生產管理部門必須對安全生產問題存在的原因、產生的規律、破壞程度以及防止方法進行研究，并將研究成果用來指導人們如何加強科學安全管理。為此，我們根據近十年來婁星區非煤礦山安全生產的統計數據和實地考察訪談，得出如下調研結果，以期給政府指導非煤礦山安全管理工作提供決策參考。

一 安全生產管理現狀

(一)婁星區安全生產管理范圍概況

婁星區行政區域地理坐標為東經111°56'-112°03'，北緯27°41'-27°47'，東與湘鄉市接壤，南與雙峰縣相連，西與漣源市毗鄰，北與寧鄉縣交界。東西橫跨23.9 千米，南北縱長14.2 千米，總面積428.24 平方千米，2011 年總人口46 萬人。全區轄5 個街道、4 個鎮、3 個鄉。

婁星區有豐富的自然資源可供開發利用，是湖南能源、原材料基地之一。境內有“十里鋼城”——漣鋼和“百里煤海”——漣邵礦務局。礦產資源以沉積礦產為主，主要有煤、鐵、錳、礬磷、大理石、白云石、石灰石、硅石、陶瓷粘土、水泥粘土等12 種。全區水資源豐富，有漣水、孫水等52條大小溪河流過，可開發的地表水、地下水資源達6.9 億立方米。

(二)安全生產現狀

隨著市場經濟的發展和城市擴容，婁星區非煤礦山企業的數量和規模一直在發生變化，呈增長趨勢。自2005 年以來，非煤礦山企業保持在20家左右。到目前為止，得到正式審批登記的非煤礦山企業有21 家，其中地上作業的企業20 家，地下作業的企業1 家。這些企業主要從事采石、采砂和采礦等業務。婁星區2005-2014 年安全生產統計數據見表1、表2。

表1 婁星區2005—2014 年安全事故發生數據

由表1 可見，在生產總量不斷增加的情況下，安全事故頻數呈下降趨勢，安全生產最佳年份達到了零事故、零傷亡、零損失的地步。數據顯示，無論是企業本身，還是安全事故監管部門都充分認識到安全生產對發展經濟、保障人民生命、健康的重要性，政府在加強安全管理，企業在強化安全生產措施。經濟損失數據表明，損失大小程度與人員傷亡數成正向相關關系，而并非完全與安全事故發生的次數多少成正比例關系。可見，安全事故中人員傷亡是企業順利生產和經濟損失的最大威脅，要使企業生產能順利進行，提高經濟效益和社會效益，關鍵之一是要防止人員傷亡事故發生。

表2 婁星區2005—2014 年安全事故發生類型

分析表2，發現非煤礦山事故23.7%以上是意外塌方造成的。采礦的地質條件是否存在塌方的危險，如果不用科學儀器進行準確探測難以被人所發現，所以，露天采礦的土石方塌陷危險往往被人所忽視，造成人員傷亡。地下采礦地質情況更加復雜，透水、塌方塌穴比較常見又相當隱蔽，不可預測，透水事故率達7.8%。機械故障或人為使用不當也會造成人身傷害事故，占26.3%，安全設施和生產工具的不完善對安全生產也是致命的。爆破破壞率高達39.4%，給人身安全帶來一定危險，對礦山附近建筑造成不同程度的破壞。造成以上不同類型事故的原因固然很多，但主要原因還是安全檢測、評估水平落后，安全防范設施和技術缺乏，部分人員安全意識不強和安全素質差。

(三)安全生產管理現狀

以盈利最大化為目的的非煤礦山企業，在市場經濟中競爭激烈。由于安全生產成本投入不能產生直接的經濟效益，因此，為了減少投入成本，企業不愿在安全方面過多投入，能省的盡力省，能不投入的盡力不投入。企業的市場經濟行為給安全生產埋下了隱患，如果沒有政府有關部門的監管，安全隱患將永遠得不到消除。婁星區安監局牢固樹立紅線意識和安全發展的理念，摸索出一套行之有效的安全管理辦法，加強對企業安全生產的管制。

首先，設置和執行安全標準。這是安全管理最常見的方法。我國安全生產標準分為兩類:一類是強制性標準，另一類是推薦性標準。其中安全生產條件、安全管理等強制性標準內容，對任何企業都一視同仁，所有企業都需無條件遵守，否則將被責令停產整改，甚至勒令關閉。2014 年，婁星區安監局按照安全標準對所轄全部企業進行了巡回檢查，對安全沒有達標的企業下令整改，復查之后才準許生產，并在當年處理了一家。而對推薦性標準的執行，以保障安全為基本前提，做出選擇性要求。

其次，對企業進行安全評估。安全生產問題，預防是關鍵。風險評估是實現這一理念的依據，只有全面了解和掌握整個系統的安全狀況，客觀、科學地衡量企業的事故風險大小，才能分清其輕重緩急，使有限的管理資源合理分配，做出“突出重點、分類指導、分級推進、整體提高”。婁星區安監局堅持一年一度安全評估制度，全面動態地掌握了所轄企業的安全風險狀況。2014 年，經過大清理、大排查安全隱患行動，共清除安全隱患260 多處，有力地保護了人民的生命財產安全。

再次，經常性開展安全監察執法。根據上級指示精神和法律程序，組織安全執法大隊，對企業執行礦山安全生產法、勞動法、安全生產許可條例等法律法規以及企業安全標準、行業技術規范等執行情況進行監察。重點對采石企業和井下作業爆破、粉塵污染防止問題進行嚴格的監察。整合管理資源，對易發生事故的各個環節，安監局直接參與監管。比如，采石實施集中統一爆破行動，由專門的爆破公司實施爆破工程，不許沒有資質的任何企業或個人擅自爆破，有效防止了采石爆破混亂局面的產生，對茶園鎮下洲采石場的不規范采礦行為予以退出生產市場的處理。到2014 年為止，共依法關閉9 家采石場，維護了采石安全生產秩序。

此外，加強安全生產的公共投入，提高預防安全生產事故發生的能力。每年投資50 萬元加固防洪工程和山體滑坡護欄工程，對易燃易爆的施工倉儲建立消防報警和防火系統，并修建防爆掩體。近5 年來，共投入160 多萬元，有效防止了兩次火災和6 起山體滑坡事故，收到了良好的社會效益。與企業合作，共投入安全生產技能培訓經費8 萬元，對安全生產管理員進行分行業、分專業的業務知識技能培訓，共培訓200 多人次，并加強對企業內部安全知識培訓的業務指導。一半以上的企業，克服經濟緊張的困難，按照安全培訓的基本要求實施了全員培訓。只有少數小規模企業，擠不出安全培訓的專項資金，沒有建立安全生產培訓系統，盡管如此，還是要求這些企業的安全管理員平時注重傳授安全知識與經驗。由于嚴要求、勤排查、多防范，2014 年全區達到非煤礦山企業零事故、零傷亡、零職業病例發生的管理效果。

二 安全生產管理的措施和存在的問題

(一)安全管理的措施

1.強化宣傳，營造安全生產良好氛圍

建立了專門的安全生產宣傳平臺，利用現代信息科學技術、宣傳欄、報紙、電視等各類媒體，加大安全生產法律法規、政策以及安全常識的宣傳，使安全法規、安全常識家喻戶曉、入腦入心;及時通報國內外安全形勢和近期安全事故案例，開展前事不忘后事之師的警示教育;認真組織企業在每一季度開展安全生產知識、安全生產經驗“比、學、趕、超”競賽活動，調動安全生產管理的積極性和創造性。

2.加強企業安全生產現場管理

強化企業開采規范，狠抓六個重點:一是嚴格按照礦山開采設計、評估報告要求推進礦山開采;二是開采方式實行分層式或臺階式開采，確保無掏空式開采行為，嚴禁上下臺階同時作業，開采不留懸石;三是實施警戒作業制度，在施工場地四周和人行通道處，設置施工標志，樹立警示牌;四是實施安全裝備檢查入場制度，在進入現場前，對所有作業人員的安全裝備是否備足備好進行檢查，合格才放行;五是實施爆破專業化，規范爆破程序，確保好防范安全措施才實施爆破;六是對機電等機械設備進行試車檢查維護制度，保障設備運行安全。

3.實施制度化管理，提高安全生產管理規范程度

各企業建立規范的用人制度，成立安全管理專職機構和應急救援組織，將安全會議制度、領導帶班制度、持證上崗制度、培訓制度、安全崗位責任制度等都匯編在安全管理制度中。并且建立企業安全管理臺賬，對證件、制度、操作規程、安全檢查、勞動防護、安全急救、安全投入等內容進行詳細記錄。

4.強化執法，提高整改效果

有制度，就要有執行，沒有執行，制度就形同虛設。婁星區安監局向來重視制度的執行效果，每次大檢查之后，對存在安全隱患和沒有安全達標的企業，提出明確的要求，責令它們限期整改，復查合格以后，才發復工許可令，對抗拒不進行整改的企業予以懲罰。標本兼治，一方面進行教育;另一方面，抓住安全治理典型，不整治到合格地步決不放手，取得了較好的執法效果。

(二)存在的問題

1.安監部門存在的問題

(1)法律法規在具體、實用和可操作方面存在不足

從我國立法技術層面上看，礦山安全生產方面的立法取得了長足的發展，但立法的著眼點僅限于那些決定市場結構和企業行為的因素，對市場和企業進行強有力的約束。這樣，表面上看，安全生產問題管得天衣無縫，但在具體的實際操作中，許多安全規范條例無法實施。我們所調查的21 家企業，企業主普遍反映如今鼓勵全民創業、萬眾創新，真正要創辦一家企業相當不容易，別的不說，就安全生產的準入條件足可堵死許多非煤礦山企業的開采。例如，礦山開采環境安全的標準要求很高，采石碎石，不許有粉塵漂浮，噪音要達標。采石工人要全副安全裝備，作業時，戴防塵過濾器、安全帽、穿防滑鞋、系安全索、戴安全手套，全場安全措施一樣都不可缺，防火防爆等裝置一應俱全，缺一不可。作為小型企業即使有按照安全管理的相關條例去做的想法，但往往也會因為資金有限而不能實現。安全執法部門按照安全生產“39 號令”的要求對企業安全生產條件進行監察，企業聞訊后紛紛自查，絕大部分沒有達到生產標準，就暫時停業以逃避監察。執法部門給他們發出整改或關閉通知，責令企業改善安全生產條件，沒有幾家企業能夠做到位。對于根本做不到位的企業，只能依法關閉。如果都被強制關閉，那么會激化政企矛盾，加劇干群沖突，引起局部社會動蕩，也會影響相關群眾的收入和正常生活，由一個安全生產問題上升到政治、經濟問題。因此，為建立和諧社會服務的安監部門面對這種情況也不會堅持去執法關閉企業，有些安全生產法律法規是不適應實際的。法律法規另一個不足之處是完美的內容與具體的操作規范不協調，內容詳盡，操作粗放。如《礦山安全監察條例》，條例明確規定監察機構、職責、程序、處罰規則等內容，但對監察的次數、時間、覆蓋率等沒有規定，容易讓安全監察部門鉆空子，專挑容易做的去做，難做的盡力避開，產生惰政，致使安全監察低效。

(2)安全生產執法力量單薄，使執法部門有權無威

有40 多萬人口的婁星區，幾十家非煤礦山企業，監管人員僅2 人，不僅要管安全生產檢查，而且還要負責對違章企業的強制執法，的確力不從心。雖然安全生產執法權力很大，包括有權責令企業停產整改，有權關閉企業，甚至有權追究安全生產事故責任人的刑事責任，企業對安全生產執法部門可謂望而生畏。但是，勢單力薄的安全生產執法大隊，就那么2 個人，無論如何難成威武的陣容，外出執法一次，還得借助兄弟股室的干部力量以壯大威信。況且安全生產的執法有別于公安司法執法，不執法則已，一執法就會觸動人民的根本利益，特別敏感，易與群眾形成對立。在執法程序上，明顯沒有公安司法執法擁有確切的法律依據，對違規企業執法時面臨無從下手的尷尬。在執法手段上，缺乏執法隊伍應有的強制設施作保障，常常讓執法虎頭蛇尾，草草收兵。

(3)安全預防投入嚴重不足，使安全生產管理軟硬條件建設落后，不能滿足實際需要

安全生產關鍵依靠預防，要讓生產順利進行，人民的生命財產安全得到有力保障，必須防患于未然。預防安全事故的發生，就要對存在安全隱患的地方或多發安全問題的環節給予適當的投入，或增設安全防護設施，或改善生產條件，提高安全防范能力。在安全管理上，要保障安全管理經費。婁星區近年來安全管理經費投入如表3。

表3 婁星區安全工作經費預算

自2008 年以來，安全管理工作經費在逐年增加，從平均180 元/人增加到480 元/人，增幅度較大，顯示政府對安全生產管理的重視程度在逐漸提高。但婁星區非煤礦山企業較多，這點工作經費對于常抓不懈的安全管理來說，仍然顯得捉襟見肘。而對安全生產現場管理的安全規劃、建設的投入，無論是公共需要還是企業本身需要，政府的投入的確很少，這些投入全部得由企業自身去完成。而企業一般沒有安全生產專項資金，除非是政府審批入市要求具備的安全條件勉強湊合，只要不妨礙生產，企業都會偷工減料避開安全保障投入，而把投資轉向生產經營。在我們調研的21 家企業中，除雙江錳礦因地下作業采掘安全要求高而每年投入產值的千分之二做安全預算外，其他企業都沒有安排安全預算。

(4)安全監督檢查、執行難以形成長效機制

安全生產監督管理局組織機構嚴密，根據職責需要，設置了行政辦公室、法制、宣教、礦山、煙花、危險化學品、行業、職業健康等多個管理部門。總體來看，安全管理全方位覆蓋，沒有留下任何管理死角。但是由于受人力、物力、財力的限制，需要經常性監督、指導和執法的安全管理工作難免打折扣，具體表現在以下幾個方面:

第一，受企業領導的忽悠，安全檢查易流于形式而不深入。安檢人員每到一家企業進行安全檢查，首先聽企業領導匯報。企業領導的匯報很有藝術性，通常報喜不報憂，把企業安全做得好的一方面盡力展示在你面前，大講特講如何重視安全生產工作和如何創新安全現場管理，甚至領著安全檢查隊伍走馬觀花地參觀企業，使你不能及時發現安全隱患，達不到檢查的最終目的。

第二，檢查人員不專業，對企業安全形勢不能做出準確的診斷。安檢人員雖然受過專業訓練，但安全檢查涉及面廣，需要懂得安全環境規則、安全生產標準、安全生產技術、安全生產者的心理活動規律、生產發展規律等方面的專業知識和技能。安檢人員事實上不可能在所有以上領域都專業。專業的局限決定了安檢人員不能對企業的生產安全狀況做出全面正確的診斷，進而提出切實可行、行之有效的安全建議，造成安全檢查基本失效。

第三，明查次數有限，沒有經常性的暗訪做后盾，安全隱患無法杜絕。檢查企業安全的通常程序是事先向各企業下達檢查通知，并告知檢查的相關內容。這樣，企業為了應付安全檢查有大量時間弄虛作假，掩蓋實際存在的問題，使明查無效。

第四，安全整改難落實，挫傷安全執法隊伍的積極性和意志。企業對安全監察部門提出的整改建議不夠重視，甚至敷衍塞責，只要沒有發生危險問題，往往以生產忙碌和資金緊缺為由，一拖再拖，有時拖到發生了安全事故還是沒有整改，明擺著的安全問題不及時整改迫使安監部門不得不重新去企業督促落實整改措施。但是，企業是自負盈虧、自主經營的經濟實體，它不安排資金落實排險措施，安監部門并沒有什么辦法。

2.企業安全管理存在的問題

企業是安全生產管理的直接責任者，安全工作扎不扎實，關鍵在于企業抓得扎不扎實。所有企業都強調安全第一，實際上，以追求經濟利益最大化為目的的企業是很難言行一致的，致使企業安全問題無法避免。企業安全管理問題在新常態下值得更深一步研究，經過對走訪企業和相關統計數據分析，企業安全管理所存在的問題主要表現在:

第一，企業安全生產責任制落實不到位。安全生產責任制是企業崗位責任制的重要組成部分，也是企業安全生產、勞動保護管理制度的核心。實踐證明，凡是建立、健全安全責任制度的企業，各級領導都重視安全生產、勞動保護工作，切實貫徹安全生產法，在認真組織安全生產的同時，積極采取措施，改善勞動條件，防止或減少工傷事故和職業病的發生。被調查的婁星區非煤礦山企業，雖然按照安全生產條例的要求，都建立了安全生產責任制，并自企業領導到各生產班組都簽訂了安全生產責任書。但是，不少企業在實際的安全生產管理中，普遍存在安全生產責任制落實不到位的問題，制度高高掛在墻上，行動悄悄偏離制度。

第二，企業安全投入不足，安全設施帶病堅持生產。很多企業喜歡在生產上增加投入，而卻吝嗇對安全的投入，認為安全投入不能帶來經濟效益，多年使用的安全裝備或設施不能按時檢修、報廢或更換，還會勉強繼續使用。新上的生產項目企業在內部審批時對安全把關不嚴，沒有合理的安全論證和安全評估，就盲目上馬了，給安全生產埋下層層隱患。

第三，企業工人素質低，安全培訓未能做到全員過關。非煤礦山企業職工，只有極個別來自原來國有礦山企業，他們在國有企業中受過嚴格的安全技術培訓，其他都是沒受過安全培訓的農民。農民工的文化水平大多較低，安全知識幾乎一概不知，安全技術近似于零，自我保護能力差。企業內部安全知識和技能培訓不系統、不深入，絕大部分職工沒有具備安全生產技術就上崗作業，違章作業屢教不改，輕視生命安全，認為如果發生工傷或死亡事故，反正至少能夠得到80 萬元以上的賠款。工作中不按規定佩戴勞動安全防護用品，作業魯莽不細心，正是他們安全意識不強的表現，難免使企業發生意外人身傷亡或引發職業病。

第四，企業安全評估和檢測水平低下，不能給生產提出準確的預警和及時進行安全整改的建議，貽誤排除安全隱患的黃金時機，從而造成不幸的安全事故。

三 非煤礦山安全管理保障機制建設

生產與事故危險對立統一，有生產就有事故危險，只要人類生產不停息，事故危險就永遠不會消失。處理好生產與事故危險兩者的關系，是安全管理的根本任務，建設好非煤礦山安全管理保障機制是實現這個根本任務的唯一途徑。

(一)完善安全生產法律法規體系建設，依法管理安全生產問題

自1949 年到2004 年為止，關于安全生產管理法律法規建設從未間斷過，涉及礦山安全生產的就有20 多項，立法數量可謂不少。立法宗旨在于消除與工作條件有聯系的安全風險。如《中華人民共和國礦山安全生產法》是我國第一部有關礦山安全生產的專門法，對礦山安全條件做出了明確的規定。在勞動者健康保護方面出臺了《中華人民共和國勞動法》《職業病防治條例》《工傷保險條例》等法律法規。看起來安全生產法律法規體系很完備，但也存在一些不足，表現在:一是某些法律法規內容不完善，不具體，給實際用法帶來很大困難［1］。如《安全生產法》作為專門法，應該凡是涉及安全生產問題的案情，都能憑此法做出妥善處理，實際上它具有綱領性，需要借助其他相關法律法規才能合理、全面地處理安全事故，才能增強可信度和權威性。二是法律法規的運行環節存在漏洞。如從安全評估到安全驗收，再到日常運轉監督，從一個運轉周期來看，每個安全監督環節無懈可擊，但從反復運行的過程來看，問題就出現了。項目安全驗收后根本不可以高枕無憂，因為生產在不斷地運行，安全事故往往發生在生產過程中。因此，法律法規所確定的監察程序，還需要增加生產單位向安全監察部門日常檢查匯報程序。三是某些法律法規系統性不強，對安全生產監察不能起到有法必依的效果。如《工傷保險條例》，一些本來密切相關的內容活生生被肢解為三個部分，分屬不同的管理部門執行，如何預防工傷由安監局宣傳教育，工傷鑒定由職業醫院和技術監督局負責，工傷賠償由勞動保障部門負責理賠。使安監部門在處理違背工傷保險條例事件時效率差。總之，安全生產法律法規體系龐雜、內部不協調、內容不完善等不足問題仍然存在，今后立法在這個方面要下功夫。根據安全生產監管的需要，不斷完善安全生產法律法規體系。

(二)建立安全預防保障機制，積極預防安全事故

“安全第一，預防為先”。預防是安全事故減少的最好辦法，凡事預則立，不預則廢。建立安全預防保障機制意義非同一般。

1.創立事故新興學科

安全事故防范必須依靠科學技術，不能幻想勇敢拼搏。安全事故的發生是偶然的，其實也是必然的，發生的類型千差萬別，但是由隱患的存在到最終的發生是有規律可尋的。所以，建立一門研究事故發生的新興學科，把一般的事故上升為一種普遍性理論，發揮理論對安全生產的指導意義，要在理論上預防安全事故。目前，在這個方面我們還沒有太多的進展，需要重視，盡快把事故新興學科建立起來。

2.充分利用現代科技成果，提高預防事故的應急能力

非煤礦山安全事故的根本原因是安全事故預防技術水平低，預防事故的應急能力差，企業生產裝備普遍落后，機械化自動化生產能力缺乏，作業方式也很原始，安全監測技術裝備空缺，不能為安全生產保駕護航。要通過技術革新、改造工藝、引進先進技術裝備，提高生產的自動化、信息化程度，避免自然人進入非安全區進行生產，代之以智能機器人生產，這是現代化生產的普遍趨勢。實踐證明，生產自動化程度每提高10%，安全可靠程度就提高60%［2］，如在采石場我們推廣了電子雷管起爆的微差控制技術，大大減少了中深度爆破的抵制效應，同時有效防止了爆破人身傷亡事故的發生，實現了零傷亡事故的安全管理佳績。

3.建立企業安全文化，強化職工的安全意識

企業文化是企業的靈魂，企業安全文化是企業安全的保護神。個人的生產安全關鍵在于自身的高度警惕和有效防范，這種自覺的安全意識是企業安全文化熏陶養成的。所以，建立企業安全文化是事故安全防范機制的重要內容。建立企業安全文化就是要在企業內普遍形成正確的安全心態;規范個人安全行為和養成良好的安全習慣;打造特有的安全文化景觀，將安全管理重心下移，把“安全第一”的方針和各項法律法規認真落到實處，筑牢安全長城，切實把企業安全工作做好;真正把安全管理工作貫穿于企業管理的全過程，以確保企業安全這個核心。樹立科學的管理理念，制定和實施安全管理制度，實現企業職工由“要我安全”向“我要安全”的觀念轉變。

4.增加投入，強化安全軟件和硬件建設

安全投入是滿足生命和效益雙重需要的重要手段。婁星區非煤礦山企業的安全投入低于總產值的0.25%，安全基礎性投入嚴重不足，容易造成嚴重的經濟損失和人身傷亡事故。據國際勞工組織統計，每例人身傷亡事故造成國民經濟總產值2.5%左右的損失，已處理過的人身傷亡事故，平均每人次要損失100 萬元以上。而增加安全投入，就可提高安全生產水平，極大地避免或減少安全事故發生，避免不必要的經濟損失，從而實際提高經濟效益。據專家推算，預防性安全投入的產出與事故整改投入的產出比是1:5 的關系［3］，因此，增加預防性安全投入，是很經濟又很人道的。增加安全投入主要是兩個方面的直接投入:一是直接用于解決物的方面的不安全因素，如改善勞動環境和條件，提高安全程度;二是加強安全管理，解決人的不安全因素。

安全生產監察部門，根據安全評估的要求和安全生產的標準，監督企業加大安全硬件投入，改善安全生產環境，完善安全生產措施，給生產者提供必要的勞保用品，建立健全安全事故應急機制和安全事故救援體系。

安全管理是一項復雜的系統工程，其中，管好人是最關鍵和最困難的。首先，增加安全培訓經費，實行多層次、全方位的全員安全知識技能培訓，提高職工的安全素質和自我安全保護能力。目前，安全教育的廣度不夠，一般只限于專職安全員，而對其他職工的安全培訓投入幾近于零，整個職工隊伍的安全素質存在大問題，必須積極改變這個不容樂觀的局面。其次，開展各種形式的安全競賽活動，給優勝單位和先進個人以物質鼓勵，將競賽中獲得的安全管理經驗廣泛推廣。再次，投入重大問題專項資金，組織安全科研隊伍，對重大的、經常性的危急問題開展深入研究，提高職工解決問題和緊急避險的能力。

(三)建立運轉協調、管理嚴密、服務周到的監管體系，整合安全管理資源

安全管理涉及到人事、環境、物質條件、資金等方方面面的問題，需要嚴密的組織系統統一協調指揮。自上而下，必須建立層次分明、權責明確、管理統一的管理服務網絡體系。

1.建立上下聯動，信息對稱的安全行政體系

安監局長是這個體系中的最高負責人，負責轄區內安全生產管理全部事物，直接指揮各處室、各專業部門履行各自職責，同時，監督各企業負責人按照安全生產法律法規以及技術規范進行生產經營。企業應成立專門的安全生產管理機構，由具有安全生產專長的人擔任安全生產廠長，生產班組也應明確負責安全的生產班組長，對日常生產安全進行檢查、監督、指揮，及時處理安全生產問題，逐級上報。

2.建立衛生監督服務中心，配備職業醫生

非煤礦山企業存在不可控的環境污染因素和意外傷害，讓從業人員在非正常環境中長期工作，給他們的身心健康造成一定的危害，患上難以治愈的職業病或帶來其它人身傷害。為了減少職業病的發生和及時搶救傷員，在企業附近建立衛生監督服務中心，可以就近服務，積極預防或治療輕度職業病，定期對有害作業的從業人員免費強制檢查，對患有輕度職業病者給予治療，對患嚴重職業病者果斷停止其作業，治愈后建議轉崗。發達國家在安全生產管理上都建立了職業醫生保健制度，我們可以學習它們的管理經驗，建立起職業病防治保健制度［4］。

3.建立健全嚴厲的安全責任追究制度

在明確領導安全責任的同時，要建立健全安全責任制度和安全事故責任追究制度，完善精細化管理，建立事故隱患檢查、登記、備案和首查負責制，嚴格追究事故前一天、一周、一月和一段時間以來所有到此檢查和涉及此項隱患整改相關人員的安全責任。落實安全責任關鍵在于實行嚴厲的安全問責制:一方面，要建立安全生產目標承諾機制，在下級部門向上級遞交年度安全生產目標保證書的基礎上，將安全生產責任目標分解到同級相關部門，年初層層簽好安全責任書，年中及時監督檢查，年末按其目標進行量化考核，一級抓一級，層層考核，哪一層出了問題哪一層擔責;另一方面，建立有效的激勵機制和約束機制，實行安全生產績效獎勵機制，做到獎罰分明。安全生產責任問責制的實質是對上級查出的安全問題要有合理的解釋和交代，對下級反映的問題，上級要有明確的答復或指示。

(四)建立健全安全事故善后處理機制，妥善處理已經發生的安全事故

一旦發生安全傷亡事故，職工、家屬與企業就人身傷害賠償往往發生不可調和的矛盾，以致影響企業正常生產，甚至波及社會秩序。為探明造成這種局面的根本原因，我們分析了大量案例，得出一個普遍性結論:沒有建立起合理的人身傷亡善后處理機制，給受害者及其家屬形成一種大鬧得大利、小鬧得小利、不鬧不得利的假象。所以，凡事故必鬧成了善后處理工作前的常態。要轉變這種不良常態，必須探索建立一套程序有規定、賠償有標準、賠款有保障的事故善后處理機制，妥善處理安全生產責任事故。

我們處理安全生產傷亡事故，現行做法有兩種:一種是參加了工傷保險的企業，職工受傷時，由工傷局指定傷殘鑒定機構進行傷殘等級鑒定，然后根據《工傷保險條例》依法由工傷局按照傷殘鑒定等級，向受傷者做出賠償，進行妥善處理。這種處理方式一般不會發生爭議。另一種是沒有參加工傷保險的企業，職工受傷或死亡時，由職工家屬與企業協商解決賠償問題，協商不成，由司法調解判決處理。這種人身傷亡賠償一般很難協商好，通常產生很大糾紛，而且歷時長，對企業生產破壞性大，就是雙方能夠勉強妥協，也常會留下意想不到的后遺癥。

我們總結工傷處理經驗，建議在現有的工傷保險基礎上，建立法定的工傷(亡)善后處理中心，具體建設途徑，可按照以下步驟操作:

第一，由人力資源社保局牽頭，籌建工傷(亡)善后處理中心。負責工傷登記、調查、審核、工傷保險繳費、工傷保險費用管理、工傷鑒定、理賠等事務。

第二，對企業提出要求，工傷(亡)善后處理中心有權審核企業入市資格，強制企業加入工傷保險［5］，否則，不準企業入市。這樣做，有利于工傷(亡)善后處理中心開展繳費工作，其繳費標準參考同等發展中國家的繳費標準，結合本地的經濟發展水平來確定。

第三，企業對工傷善后處理的義務:第一，按時足額繳納工傷保險費;第二，如實填寫工傷事故匯報表，及時向工傷(亡)善后處理中心報告;第三，收集工傷(亡)事故發生的現場影像資料、證人證言;第四，對工傷事故做出客觀的責任分析，制成文件，作為分析企業安全責任大小和是否增加工傷保險繳費的依據;第五，提供工傷事故受害人及家屬的身份材料以及工傷事故醫療發票，并加蓋有效公章;第六，將第二到第五項的相關材料列目錄裝訂作為檔案材料，送交工傷(亡)善后處理中心調查審核。

第四，工傷(亡)事故受害人或家屬的索賠程序:不再直接向企業索取，只要到企業領取工傷事故處理報告回單，帶著相關身份證件到工傷(亡)善后處理中心申報賠償。

建立工傷(亡)事故善后處理中心，對受害職工、企業、社會大有裨益。工傷事故發生后，善后處理中心對事故進行科學勘查，強化了對企業安全生產的監督，迫使企業完善安全生產措施，有效防止同類事故的再發生，同時，讓企業轉嫁了安全事故風險，減輕了工傷事故造成的經濟賠償壓力。對受害職工而言，能夠快速可靠地獲得法定的賠償，避免了為索賠帶來的不必要的周折，緩和勞企關系，有利于社會的和諧穩定和企業的持續發展。

五 結論

總之，非煤礦山安全管理保障機制的建立是個復雜的系統工程，涉及到法律法規的不斷建立完善、安全生產預防機制、安全投入環境建設裝備改善、安全生產人的全面發展以及安全事故的善后處理問題，需要各方面共同努力。只有完善非煤礦山安全管理機制，各方面協同推進安全生產管理工程建設，非煤礦山安全問題才能得到根本性解決。

注釋:

①本文關于婁底市婁星區非煤礦山的相關數據來源于婁底市婁星區安監局、婁底市婁星區財政局、婁底市婁星區2014 年度“礦山安全保障行”工作總結，下文不再標注。

［1］周學榮.生產安全的政府管制問題研究［J］.湖北大學學報，2006，33(5):364.

［2］邵星河.強化非煤礦山安全監管，提高安監科技水平［J］.市場周刊，2008(5):23-24.

［3］石玉蓮.非煤礦山安全成本核算及核算方法［D］.昆明:昆明理工大學冶金與能源工程學院，2006.

［4］劉向暉，柯娜.職業病危害及政府規制:以日韓經驗觀照中國問題［J］.社科縱橫，2010(9):27-28.

［5］鄭治.國外高危行業責任保險發展狀況［J］.湖南安全與防災，2010(2):59.