新時期我國農村金融產業組織發展的邏輯

葉雯　姜濤　熊德平

摘要：我國農村金融產業組織發展落后，嚴重抑制了農村金融和農村經濟的發展。以農村金融制度變遷為條件，從微觀視角出發，將農村金融市場上的供給主體分為政策性供給主體和業務性供給主體兩大類，基于對供給主體行為的分析，試圖解釋現有農村金融產業組織形成的內在機理。在此基礎上，文章從短期和長期2個方面提出農村金融政策優化的方向和路徑。

關鍵詞：農村金融產業組織；供給主體；行為分析；內在機理

中圖分類號：F830 文獻標志碼：A

自2003年以來，隨著城鄉收入差距的進一步擴大，“三農問題”在改革開放后再次被提上議程，2004-2014年已有連續11個中央“一號文件”都提出要促進農村金融發展，支持農村經濟。為此，我國農村金融共經歷了2次大的變革，旨在解除農村金融抑制，打破農村金融市場的壟斷狀況，構建多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融服務體系，使農村金融機構更好地服務三農。然而改革的效果并不理想。我國農村金融市場仍處于高度集中與高度分散、壟斷與無序競爭并存的狀態。適合農村金融市場的農村金融產業組織并未形成，嚴重制約了我國農村金融和農村經濟的發展。那么，我國農村金融改革的結果為何會與政府預期產生嚴重偏差，現有農村金融產業組織形成內在機理究竟是什么。

朱冰等對中國農村金融產業可持續發展路徑進行了研究；何廣文分析了中國農村金融組織體系的構造及創新路徑；辛耀對研究農村金融產業組織的效率與測算方法加以闡述；杜曉山，馬九杰等，何德旭等論證了農村金融產業組織的重要性以及存在問題；王煜宇等、顧春靜、俞佳佳等人構建了我國農村金融產業組織創新的框架，提出了中國農村金融可持續發展的產業組織創新對策。此外，蒲麗娟，崔紅等，閆章秀等，董曉林等，余新平等均從不同角度對我國農村金融市場的進行了SCP分析。

現有關于農村金融產業組織問題的研究基本上還都停留在提出問題，形成假說性結論，或借鑒產業組織理論的SCP范式進行單一問題分析階段，并沒能很好地解釋現有農村金融產業組織形成的內在機理。

按黑格爾的解釋，邏輯即客觀事物發展的規律。研究農村金融產業組織發展的邏輯關鍵在于尋找農村金融產業組織發展過程中的內在規律以及正確的演進方向。產業組織是一個中觀視角上的概念，最早由馬歇爾在《經濟學原理》一書中提及。根據楊德勇的觀點，可以將產業組織界定為同一產業中各企業間的市場關系的集合，包括市場結構、市場行為以及市場績效3個方面。據此，將農村金融產業組織定義為農村金融市場上各供給主體之間的市場關系。農村金融供給主體主要可以分為兩類：政策性供給主體以及業務性供給主體。其中，政策性供給主體指的是政府，政府在不同發展階段，會根據宏觀經濟形勢以及微觀個體發展狀況，制定出相關政策來約束農村金融市場中其他參與者的行為。業務性供給主體指的是為農村經濟發展提供金融服務的農村金融機構，包括農業銀行、農業發展銀行、農信社以及新型農村金融機構等。文章研究新時期農村金融產業組織的發展，以2003年為研究起點，一是，2003年，“三農”問題被再次提出，并提上政府工作議程；二是，2003年也是我國農村金融深化改革的起點，期間最為活躍的農村金融機構屬農村信用社和新型農村金融機構。因此，將農村信用社和新型農村金融機構作為主要的義務性供給主體進行研究。

本文認為每一階段農村金融產業組織的形成均是在一定的制度背景下，各農村金融供給主體通過相互博弈而達到的一個暫時的均衡狀態。在這樣的假說前提下，文章在回顧我國近10年來農村金融制度變遷的基礎上，通過研究農村金融供給主體與政府，各農村金融供給主體之間的博弈行為，試圖對新時期農村金融產業組織的發展做出解釋。

1.新時期我國農村制度變遷的路徑分析

1.1政策目標的轉變

我國農村金融制度的變遷依托于經濟的變遷。縱觀我國30多年的發展史，如何看待農村的需求、農民的利益，如何認識農村經濟的戰略地位和價值取向直接影響甚至決定農村金融制度變遷的成本——收益比較結果，從而影響政府有關農村金融改革的方向以及農村金融的功能定位。

以1996年為界限，政府有關農村金融的政策目標有明顯轉變。在1996年之前，政府著力于發展重工業和城市建設。在這個背景下，面向農村的金融機構一直扮演著儲蓄動員機器的角色，以不斷獲取農村剩余資金來支持國民經濟的發展。以農業銀行、農村信用社以及農業發展銀行為代表的農村金融機構正是這一時期的“抽血”主力軍，成為把農村資金轉移到城市的紐帶。

而1996年之后，資金供求形勢逆轉，城市資金由短缺轉向過剩，如圖1所示。此外，城鄉差距的擴大成為國家不可忽視的隱患，同年溫鐵軍正式提出“三農”問題。尤其在2003年之后，“三農”問題被正式提到了政府工作議程，2004-2014年連續11個中央“一號文件”都提出要促進農村金融發展，支持農村經濟。政府的目標開始轉變，由一味追求國民經濟的增長轉為加快農村經濟增長，統籌城鄉發展。在這一階段，政府希望農村金融機構能切實為農村服務，支持農村經濟的發展，也因此出臺了多項支農惠農的政策，設立了多個以支農為主要目標的農村金融機構。包括2003年始，農村信用禮深化改革；2006年起，降低農村金融準入門檻，成立農村資金互助社、村鎮銀行以及貸款公司這3類新型農村金融機構；2007年初，農業銀行股份制改革，隨后建立三農縣域事業部；以及郵儲銀行的成立，并逐步糾正其農村資金抽水機的扭曲機制。

1.2我國農村金融制度的變遷：2003-2013年

1.2.1農村金融深化改革階段：2003-2006年

針對農村信用社潛虧嚴重，無法實現商業可持續；國有商業銀行收縮縣級機構和業務以及郵政儲蓄機制缺失等問題，為提高農村金融服務水平，促進農村經濟發展，2003年6月，國務院批準頒布了《深化農信社改革試點方案》（國發[2003]15號文件），決定在全國8個省（市）率先開始進行農信社改革試點。2004年8月，將試點地區進一步擴大至29個省（區、市）。2006年末，農信社改革在全國范圍內全面推開。深化農信社改革，主要在產權和管理方面有所突破：一是以法人為單位改革信用社產權制度，二是將信用社的管理交由地方政府負責。為順利推進改革試點，國家也對試點地區農信社采取了撥補保值貼補息、減免稅收、利率浮動等政策扶持，并依據改革績效給予農信社專項再貸款和發行專項中央銀行票據等資金扶持。政府“花錢買機制”使農村信用社的歷史包袱得以化解，商業可持續能力明顯增強。但農信社改革過程中過于強調合并和換牌子，最需要改革的機制卻被忽略。最終造成農村信用社一家獨大、壟斷經營，而信用社的經營環境一如既往，機制創新乏善可陳的局面。

1.2.2農村金融市場開放階段：2006-2013年

基于農村信用社“一家獨大”的壟斷局面以及我國農村金融市場的多樣化特征，2006年12月銀監會發布的《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，降低了農村地區各類銀行業機構降低準入門檻，一時掀起了以村鎮銀行為代表的新型農村金融機構的發展熱潮。然而，新型農村金融機構的發展并沒有預想的那么迅速。從銀監會統計來看，截至2013年底，全國共組建1134家新型農村金融機構，包括1071家村鎮銀行，14家貸款公司，49家資金互助社，地處中西部地區的占比達62%，直接和間接入股村鎮銀行的民間資本占比達71%，各項貸款余額中農戶貸款和小微企業貸款合計占比90%。從數量上看，雖較2007年底31家取得了迅猛發展，但對于我國32975個鄉鎮這個龐大的基數而言微不足道，平均每100個鄉鎮僅3.44家新型農村金融機構。此外，除資金互助社是設在村一級外，村鎮銀行和小額貸款公司均設在城區或郊區，不是向“村鎮”發展而是向“城鎮”發展，不足以輻射到邊緣地區的農戶。因此，我國農村金融市場開放的道路還很漫長。

2.農村金融供給主體的行為分析

2.1中央政府與地方政府的行為分析

農村金融演化過程中，政府的行為實際上是在一定的體制下，依照經濟發展目標和要求，通過層層“命令——服從”和“委托——代理”的權力行使方式加以實施。這種分層治理結構的存在，使政府行為的有效程度不僅取決于中央政府的行為目標，而且取決于中央政府和地方政府目標函數的協調性。然而，地方政府與中央政府往往存在信息不對稱、委托人能力有限以及代理人行為復雜等問題，最終由于目標函數的不一致，產生利益沖突，影響政策的施行效果。

20世紀90年代之前，中央政府與地方政府的目標幾乎一致，均為實現國民經濟的快速發展，重點發展重工業和大中型城市。再加上強有力的中央財政部署，龐大而均齊的銀行科層組織結構，當時的農村金融體系安排完全掌握在中央政府手中，中央政府與地方政府之間不存在絕對意義上的利益沖突。但隨著中央政府的中央財政能力逐漸下降，地方政府在投融資體制改革后，強化了橫向分割式的金融控制。地方政府對金融的實際掌握權使得各級政府之間的利益沖突存在可能。

農村金融是現代農村經濟的核心。在農村金融供求矛盾突出、農村經濟發展遲緩、以及城鄉差距不斷擴大的宏觀背景之下，中央政府的首要目標為支持“三農”，發展農村經濟，縮小城鄉差距，以實現我國經濟持續穩定發展。然而地方政府的關注點首先在于本地經濟的增長，地方上公務員考核一般與其政績密切相關。縱觀21世紀以來各地區經濟發展現狀，地方建設基本處于這樣一個連鎖反應：金融機構競爭——金融資產競爭——投資競爭——經濟增長競爭——地方政績競爭——地方官員升遷。在這樣的利益驅使下，農村資金不斷遠離農業，投入到投資回報更高的產業中去。

2.2農信社的行為分析

我國農村金融主要面對的是分散的小農和農村中、小企業，不僅金融交易規模小、次數頻繁，缺少擔保或抵押，難以獲得建立信用所必須的信息，而且要求金融服務簡便、靈活、及時，加上農村經濟尤其是農業收入的不確定性、投資的長期性、低收益性和生產的分散性以及自然風險與市場風險并存等特征，使得農村金融的交易成本、資金使用成本和交易風險高，而收益又比較低。因此，農村金融在商業上不具有可持續性。21世紀初，我國農村金融的眾多問題開始暴露出來：農村信用社和農業銀行虧損嚴重、不良資產比例高；郵儲銀行支農功能發揮不到位；農業保險萎縮；農村金融監管不力等。

針對這些問題，2003年國務院批準頒布了《深化農信社改革試點方案》，政府花錢買機制，通過多項資金支持、政策優惠和指導，旨在改革農村信用社管理體制和產權制度，催生新型農村金融機構。在這一階段，農信社的歷史包袱得以化解，資本充足率提高，不良資產比例下降；很多省份成立了省聯社，公司治理和風險監控能力在一定程度上得到提高，商業可持續能力顯著增強。這次改革雖然在一定程度上幫助農信社逐漸走上一條商業化發展道路，然而并沒有給農村的發展帶來質的變化，反而在農村金融市場上形成了農信社“一家獨大”的壟斷地位，農信社在實際操作中，出現了商業化過度的傾向，完全偏離了合作互助的本質。這雖符合農信社理性人的假設，然而顯然與政府的初衷相悖。

農村信用社作為農村金融市場的參與主體之一，完全符合“經濟人”假設，總是追求自身利益的最大化。為了實現自身的可持續發展，改制后的農信社打著“支農”的幌子，事實上繼續擔當著農村金融市場的“抽水機”，非但沒能起到支農的作用，反而加大了農村金融市場的供求矛盾。

2.3新型農村金融機構的行為分析

農村金融市場的壟斷導致資源配置的低效率，迫使政府出臺新政策。2006年12月銀監會出臺《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，拉開了新型農村金融機構發展的序幕。然而在銀監會頒布的制度框架中，雖然在注冊資本方面對村鎮銀行的準入門檻比較低（如在縣（市）設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于300萬元人民幣；在鄉（鎮）設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于100萬元人民幣），然而一些隱性的非資本性門檻（如：發起機構必須是銀行業金融機構，且資本充足率達到8%以上）卻在無形中加大了新型農村金融機構的進入要求，導致新型農村金融機構建設緩慢，難以切實起到加大農村金融市場的競爭力度，盤活農村金融市場，支持“三農”的作用。而建立起來的新型農村機構，大部分是大型商業銀行或外資銀行出于規避政策，假借村鎮銀行等形式，以實現機構布局的擴張而設立。基于此意圖，這些農村金融機構的行為與政府服務“三農”的政策初衷背道而馳。主要體現在以下3個方面：首先，厭農、棄農的非農化傾向明顯，致力于與當地農信社、農行爭搶優質客戶資源，完全忽視了亟需資金支持的農戶。其次，存在嚴重的區域偏好性，傾向于在發達的縣城設立分支機構，最終導致村鎮銀行不“村鎮”。再者求大求全，最后演變成趨同、同質化經營。

而真正的“草根”金融機構由于本身存在資金少、信譽弱、網點少、風險高等瓶頸，為尋求自身的生存與發展，最終也只能偏離高風險、低回報的農村市場，服務“非農”以維持機構日常經營，、

3.農村金融產業組織形成的內在機理分析

3.1

政府與農村金融機構之間的相互博弈

當前我國農村金融供求矛盾依然突。雖然政府為了滿足農村金融需求，加大了金融機構服務農村的政策支持與激勵，培育起各類農村金融機構，然而農村資金短缺現象依舊嚴重，農村經濟的發展仍亟需金融支持。在金融支農方面，政府是一個慈善的政府，希望通過各種優惠或者補貼來激勵農村金融機構，增加農村的金融供給。然而，農村金融機構卻是一個理性的經濟人，最終目標是追求自身利益最大化，實現商業可持續。因此，如何使金融機構在經濟效益和社會效益之間找到平衡點是實現支農目標的關鍵。在農村經濟相對落后的今天，有效解決農村融資難問題在于政府激勵的同時進行合理監管來保證激勵效果。

在具體支農過程中，必須將金融機構的行為納人農村金融制度創新之中，將整個支農體系看成一個動態選擇過程，具體由支農激勵階段和監管階段兩部分組成。政府與農村金融機構需通過反復的博弈學習調整自己的策略。博弈過程，如圖2所示。

政府的寬松監管，勢必會誘使農村金融機構鉆制度的空子，出于逐利本性，在享受支農優惠政策后采取不合規經營策略，將資金投入高產出低風險的領域，以實現自身利益最大化。從而導致政府的支農目標無法實現，影響政府支農激勵的積極性。而嚴格的監管制度，將促使農村金融機構采取合規經營策略，切實服務“三農”，從而促進農村經濟的發展，實現良性循環。

3.2農村金融業務性供給主體之間的博弈

降低金融準入門檻旨在緩解我國農村金融供給不足，金融機構網點覆蓋率低等困境。根據銀監會計劃，2009-2011年間要發展1294家新型農村金融機構，但計劃結束時，全國共組建了782家新型農村金融機構，僅實現目標的六成。而且，新型農村金融機構的發展并未使農村金融發生質或量的變化，農村資金依舊短缺。這一方面與較高的非資本性準入門檻有關，另一方面與我國農村金融市場的金融排異和金融排斥現象密切相關。

首先，來自原有組織體系的排異。通過30多年的農村金融改革，我國農村已形成了政策性（農業發展銀行）、商業性（農業銀行和郵儲銀行）和合作性金融（農村信用社）分工協作的金融體系。雖然這三大供給主體存在自身發展不足以及支農積極性不高等問題，但長期以來的國家信用擔保以及相關政策支持使新型農村金融機構望塵莫及。此外，作為新的農村金融市場主體，新型農村機構的進入勢必會瓜分現有利益集團（農業發展銀行、農業銀行、郵儲銀行以及農村信用社）的既得利益。因此，在位者（現有農村金融機構）會在質或量上采取一定的措施以抵制新型農村金融機構的進入，如圖3所示。在完全信息條件下，圖3可以反應該進入博弈過程：具體的博弈均衡由雙方的支付效用決定。一般情況下，若在位者采取抵制措施，進入者的效用會減少，當效用低于采取不進入策略時，進入者就會放棄進入策略。

其次，來自新型農村金融機構系統內部的排異，目前，我國共有村鎮銀行、貸款公司以及資金互助社3種新型農村金融機構的組織形式。截至2013年底，全國共組建1134家新型農村金融機構，其中村鎮銀行數量就有1071家，而貸款公司僅為14家，農村資金互助社為49家。由此可見，新型農村金融機構在發展過程中，組織結構極不合理，村鎮銀行一枝獨秀，而農村資金互助社和貸款公司被“邊緣化”和“山寨化”。

此外，在農村金融市場中還存在金融排斥現象。大型正規農村金融機構致力于發展資信良好、較為富裕的農戶，而將資信不佳、缺乏抵押擔保物的農戶拒之門外，新型農村金融機構在規模、公眾認知度以及創新能力等方面均不能與農信社等正規農村金融機構相比，因此，進人農村金融市場的這部分新型農村金融機構或是選擇繼續“支農”，在剩余的低資信，無擔保人群中放貸，最終因機構本身無法持續而退出市場，或是走上商業化道路，背棄“支農”使命，服務“非農”，成為農村剩余資金的又一抽取渠道。

4.結論與展望

通過對10年農村金融改革的回顧，試圖說明農村金融市場參與主體的多元性，政策目標的多變性，供給主體行為的復雜性，從而對我國現階段農村金融產業組織的形成做出解釋。事實上，可以將整個農村金融體系看作生物學中的生態系統，整個農村金融產業組織的發展就如同生態系統的演進。原有的正規農村金融機構、新型農村金融機構以及隱性存在的一些民間金融為該生態系統中的種群，共同組成一個群落，政府的宏觀政策、農村金融所依托的經濟環境以及法律法規類似于生態系統中的無機環境，如圖4所示。

首先，政府在農村經濟發展落后，城鄉差距逐漸擴大的現實背景下，將解決“三農”問題，發展“三農”經濟納入政策目標之中，掀起金融支農的熱潮，由此而來的農信社的深化改革，新型農村金融機構的設立與發展農行三農事業部的設立以及郵儲銀行的成立正是為響應政策呼吁而進行的一系列作為。其次，農村金融義務性供給主體作為獨立個體，完全符合理性人假設，基于自身的效用函數，與政府的互動是一個動態博弈過程，制度的缺失以及監管的寬松導致博弈均衡的路徑產生偏差，最終結果與政府設想的“支農”目標相悖，未能真正起到支持農村的作用。再次，以農信社為代表的原有正規農村金融機構在農村金融市場的地位暫時不可動搖，新型農村金融機構金融進入農村金融市場不僅要越過各種門檻，還需與其相博弈。即使進入后，也不免受到農信社等的抵制與打壓，在農村金融市場中發展緩慢。

一個合理的農村金融產業組織是根植于健康的農村經濟機制之上的，若中國無法建立起一個有利可圖的農村經濟，那么，資金離農是必然的。當前小農經濟依然延續、小農依然分散經營、農業經營利潤率遠低于二三產業，單純靠農村金融機構自身去解決融資問題，是無解的。因此，在短期內，政府必須介入農村金融發展，優先發展政策性金融，加大對農村金融的支持力度。在此過程中，政府需優化自身治理結構，加強中央政府與地方政府之間目標函數的協調，提高委托——代理效率，減少交易成本。同時，適當的監管與約束是政策實施有效性的保障。從長期看，應當著力于加快“新型農業經營體系”的構建，提高農業的組織化、規模化、社會化程度，提升農業的利潤和農戶的收入水平，為農村金融的發展注入源源不斷的血液。此外，建立存款保險制度，完善金融機構市場化的退出機制；健全信用體系，降低農村借貸的風險水平；發展普惠金融，逐步遠離“金融排斥”和“金融排異”，也是構建多層次、多樣化、適度競爭的農村金融市場體系不可或缺的組成部分。