城鄉統籌發展中農地資本化與社會保障體系構建

杜明義

摘要：農地資本化有利于推進城鄉統籌發展，由于土地保障功能本身的不足，加上農地資本化會弱化土地保障功效，其本身也存在市場風險，必然影響農民生存和發展，從而制約了農地資本化的推進。社會保障可增強農地資本化下農民土地的生活保障功能，防范、緩解、化解農地資本化中的風險，為此應構建起城鄉統一的社會保障體系，使農民“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”，解決好農地資本化推進中農民的后顧之憂，推進農地資本化發展，促進城鄉統籌和諧發展。

關鍵詞：城鄉統籌發展；農地資本化；土地保障；社會保障；體系構建

中圖分類號： F323.89；F321.1 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2015）10-0516-04

對于土地資本化問題，馬克思認為：“土地的購買價格，是按年收益若干倍來計算的，這不過是地租資本化的另一種表現”[1]。馬歇爾認為：“農業土地的價值一般表現為當前貨幣地租的若干倍，或等于若干年地租的收入”[2]。費雪在其《資本的性質與收益》一書中認為，土地等資本價值只不過是由其產生的未來收益流量的現在值。這些思想實際指出了土地所有權資本化收益是若干年土地潛在地租收益的貼現，而土地使用權資本化收益就是使用權有效期內潛在地租收益的貼現。農地產權交易為產權所有者帶來貼現收益，為投資者帶來預期收益。目前，我國在堅持農地集體所有、嚴格土地用途原則上，推進農地流轉、征收等制度，讓農民獲得一定產權轉移的收益，這些實際都是農地產權資本化的方式。通過農地流轉下的使用權資本化推進，為農業產業化經營提供規模用地，并促進城鄉發展資源相互流動，促進農業增效、農民增收、農村發展；通過農地征收等農地所有權和使用權資本化，為城鎮化、工業化建設提供用地，從而促進城鄉統籌發展。但是，農地資本化在一定程度上會弱化土地的傳統保障功能，同時農地資本化中還存在一些市場風險，為此應構建起完善的社會保障體系。中共十八大報告中就指出，要“全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”，只有建成城鄉統一的社會保障體系，才能防范、緩解、化解農地資本化風險，促進城鄉統籌和諧發展。

1 土地保障功能及其在城鄉統籌發展中農地資本化下的弊端1.1 土地的保障功能

土地是農民的命根子，土地在傳統社會中對農民既是生產要素，更承擔了農民傳統的生活、就業和養老等保障的功能。我國農民數量巨大，實行土地承包制度后，在國家財力有限的情況下，國家沒有在農村構建起系統的社會保障制度，仍然利用土地的傳統保障功能維持農村的基本保障。

（1）土地承擔了生活保障功能。在中國古代，農民不管擁有自己的土地還是租種地主的土地，通過耕作農地可以獲得一定收入，從而形成基本的生活保障，維持自己的生存。我國實行土地承包制度后，土地依然承擔著生活保障功能。中共十五屆三中全會決議指出：“土地是農業最基本的生產要素，又是農民最基本的生活保障”。實行土地承包制度后，農民獲得了承包經營權，“交夠國家的，留足集體的，剩下就是自己的”，農民擁有一定的剩余索取權，從而激發了農民的生產積極性。增大產出量，加大“剩下就是自己的”份量，很快解決了農民溫飽問題。土地承包后農民不僅可以在承包地勞作，空余時間還可從事非農職業以增加收入，但是，土地的收入總體上仍是農民主要或重要的生活保障。

（2）土地承擔了就業保障功能。中國古代傳統主體職業就是農業生產，農民獲得土地或租種土地從事農業生產實際上都是耕作土地的職業。盡管傳統農民也有兼業，但都是依附土地生產，維持農民基本生活需要的副業。實行土地承包制度后，農民擁有了較穩定的使用權和收益權，產生了較高的生產熱情，農民將耕作農地視為穩定的職業。隨著工業化和城鎮化推進，耕作土地與從事非農產業的比較利益出現，于是許多農民涌入城鎮成為農民工，耕作農地的工作交給了家中部分成員；但進入城鎮的農民工并沒有放棄農地的意愿，因為進入城鎮很難享受城鎮居民的社會保障，一旦非農就業不穩定，還是要回到農村耕作農地。由于農地成為了終極保障，也激發了一些農民敢于從事一些高風險、高收入的工作。可見，耕作農地成為農民就業的基本形式，也成為農民從事非農就業的基本失業保障，對穩定農民工有序輸出退返起了蓄水池作用，對城鄉社會穩定有一定的作用。

（3）土地承擔了養老保障功能。中國古代土地無疑成為農民的養老保障，解放后農村存在少數孤寡老人等五保戶群體，曾經都使用集體土地收入來養老。對眾多傳統農民家庭的老人來說，主要實行家庭養老，而家庭養老的資金也來源于土地收入。農村通過農地耕作增加收入、增加積蓄，已經成為農民年老生活、看病、送終等需要。土地承包后，年老的農民不能耕作農地了，可以讓家人代為耕作或租讓給別人獲得一定收入成為養老資金。同時，農民家庭土地可以繼承，家人共同繼承，共同分享耕地，獲得收益就共同養老；家庭成員如要分家，面臨一般家庭子女誰承擔老人的養老問題，誰就可以繼承老人的承包地經營權，土地的繼承成為農民老人養老的資本。

1.2 土地保障在城鄉統籌發展中農地資本化下的弊端

推進農地資本化，促進城鄉統籌發展需要強力、完善的保障，但是傳統土地保障功能存在弊端，從而影響資本化的推進。

（1）保障量有限。根據國土資源部的調查，我國耕地面積持續減少，2009年，我國人均耕地面積為0.101 3 hm2，明顯低于世界人均耕地面積0.225 3 hm2的水平。全國第2次農業普查結果顯示，我國平均每戶農戶經營耕地面積為0.606 7 hm2，每位農民經營耕地面積僅0.346 7 hm2。人均耕地面積小，家庭小塊耕作，農民收入有限，無法保障農民在大病和災害年有足夠的保障，也無法有更多的資金擴大生產和進行非農產業發展，從而使農民處于“溫飽陷阱”中。通過農地資本化流轉進行規模經營，發展現代農業可增加收入，但農地資本化存在風險，農民對傳統土地保障的依戀與依賴性使得土地流轉率還不高。根據農業部數據可知，至2011年年底，全國實行家庭承包經營的耕地面積達0.851 3億 hm2，耕地流轉總面積達到0.152 0 億hm2，僅占家庭承包經營耕地面積的17.8%[3]。農地收入有限，對農民的保障就有限。endprint

（2）保障不穩定。農民的土地承擔了保障功能，那么就要有土地才能起到保障作用，于是農村土地會隨著人口的變化呈現“三年一小調，五年一大調”的趨勢。這樣一來，盡管無地的農民獲得了土地承包權，有了土地保障，但又造成農地產權不穩定，影響了農民對土地長期投資的意愿，進而影響土地產出。許多地方實施了“增人不增地，減人不減地”策略來保障農地產權的穩定性，但增加的人口沒有土地，也就失去了農地保障。同時，農民進入城鎮打工后，土地留給家中老人、婦女和兒童耕作，這些人缺乏較好的勞動力和現代生產技術，不能保障有效土地產出率，從而影響土地收入，實際上影響了土地穩定的保障功能。

（3）保障依賴性強。城鄉統籌發展中農地資本化流轉形成規模經營，必然要提高生產效率，從而形成剩余勞動力向城鎮轉移。國家法律規定，農民落戶城鎮的可在承包期保留土地承包權，落戶設區的城市就要將承包地交回集體，這意味著進城落戶后，農民將失去或逐步失去土地保障，獲得社會保障，但是由于千百年來形成的土地保障依賴情結，許多農民即使愿意長期在城鎮或城市打工，也不愿落戶城鎮或城市，而是將土地作為自己的終極保障。推進農地資本化征收后，農民會徹底失去土地保障，農民缺乏進入城鎮后在生活、就業、養老等方面良好的保障預期，加上當前農地征收補償偏低，農民不愿意土地被征收，引發了較多土地沖突，從而影響了城鎮化、工業化發展。農民土地保障依賴和依戀性一定程度上影響剩余勞動力有效轉移和城鎮化發展。到2012年，我國城鎮化率已達到52.6%，但戶籍人口城鎮化率僅為35%，已進入城鎮的2億多農民工和其他常住人口未享受城鎮居民保障待遇，身份依然是農民[4]。

（4）保障功效趨于弱化。隨著城鄉統籌發展，土地收入在總收入中所占比重不斷下降。如1990年，農民人均純收入686元，農業收入為344元，農業收入占純收入比重約為50%；到2011年，農民人均純收入6 977元，農業收入1 896元，農業收入占純收入比重下降為約27%。在這21年時間中，純收入逐步增加了9倍多，但農業收入占比下降近50%。推進農地資本化流轉和征收后，農民會在一定程度上失去土地控制或失去土地，土地保障功效弱化、不穩定或干脆失去。可見，虛弱的土地保障功能影響農地資本化推進，而農地資本化推進又會弱化土地保障功能。因此應構建起完善的社會保障體系代替土地保障，從而有效推進農地資本化。

2 社會保障作用及其在城鄉統籌發展中農地資本化下的保障功效2.1 社會保障及其作用

社會保障一詞最早出自美國于1935年頒布的《社會保障法》，它標志著現代社會保障制度的形成。美國1999年出版的《社會工作詞典》中將社會保障定義為：“一個社會對那些遇到了已經由法律作出定義的困難的公民，如年老、生病、年幼或失業的人提供的收入補助”。《新大不列顛百科全書》對社會保障的定義是：“社會保障是對病殘、失業、作物失收、喪偶、妊娠、撫養子女或退休的人提供現金待遇”。鄭功成認為“社會保障是國家依法強制建立的、具有經濟福利性的國民生活保障和社會穩定系統。在中國，社會保障應該是各種社會保險、社會救助、社會福利、軍人保障、醫療保健、福利服務以及各種政府或企業補助、社會互助保障等社會措施的總稱”[5]。可見，社會保障能積極動員社會各種資源，保證無收入、低收入和遭受各種意外災害的公民生存，保障勞動者在年老、失業、患病、工傷、生育時的基本生活不受影響。國家通過立法等制度將社會保障建立健全起來就形成了社會保障制度；社會保障各個有機構成部分相互聯系、相輔相成，共同實現社會保障的目的，從而構成了社會保障體系。社會保障體系是市場經濟發展的重要支柱，對城鄉統籌發展具有推進和穩定作用。

2.2 社會保障在城鄉統籌發展中農地資本化下的保障功效

城鄉統籌發展中農地資本化是社會主義農村市場經濟推進中必然的趨勢，土地保障弊端不利于農地資本化發展，同時農地資本化運作本身具有一定的市場風險，這些會影響農民推進農地資本化的積極性和創造性。社會保障體系構建可增強農地資本化下農民土地的保障功效，防范、緩解、化解資本化推進中的風險，促進農民敢于、善于推進農地資本化。

（1）社會保障下農地資本化可增強農民生活保障收益。社會保障的構建能使農民敢于在市場經濟中將土地作為生產資本進行經營，充分釋放土地生產要素功效，增加農民收入，形成良好的生活等保障。土地家庭承包經營實際上是傳統小塊土地經營的小農經濟，農民收入有限，農地撂荒嚴重，通過農地資本化運作，可形成規模經濟發展現代農業，增加農民收入。通過資本化流轉，如轉包、互換發展家庭農場經營，擴大經營規模；發展土地股份合作，農民按股分紅，形成特色農業規模經營；通過土地信托、土地銀行、土地證券化、地票制度等方式進行農地規模經營，發展農地金融，進行現代農業開發等；也可以將農村“四荒”、魚塘、茶園、林地、牧場等若干年使用權進行公開拍賣，進行農村多產業規模經濟發展。中共十八大指出，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。因此，應采取靈活方式促進建設用地資本化經營開發，促進農村經濟全面發展，綜合增加農民土地收益。同時，在土地征收中，公共利益下農地的所有權等資本化征收應提高征地價格；非公共利益下農地使用權等可以資本化征購方式進行，實行與國有土地同價同權，提高農民土地收益。農民進入城鎮后應逐步推進承包地退出補償機制，保障好農民土地權益，又能更好地推進二元結構轉變。為此，應在“誰受益，誰補償”原則下，讓受益農民、集體經濟組織、地方政府和中央政府共同承擔農地退出補償費用。計費最好以農民平均壽命周期為參考，可以以大約2個承包期為限進行補償。同時，農民可將承包地面積、位置、轉讓價格在集體經濟組織登記備案后，將承包經營權轉賣給愿意承包經營者經營，購買者以后也可繼續出售。通過農地資本化退出補償，讓農民獲得足夠資金進入城鎮發展，全面增強農民生活保障能力。endprint

（2）社會保障可化解農地資本化中的失業風險。在城鄉統籌發展中，農地資本化流轉規模經營后會提高生產效率，使部分農民失去耕作農地的職業，存在失業的危險；土地征收后農民會成為失地農民。據統計，2005年全國失地農民總數超過4 000萬人，且以每年200萬人的速度遞增；每征 0.067 hm2 地就有1.4人失地，到2030年，失地農民將達到1.1億人[6]。有關調查顯示，46%的失地農民失地后生活水平下降，部分失地農民成為“種田無地、就業無崗、保障無份、創業無錢”的群體，由此引發諸多社會矛盾。社會保障體系構建，可幫助土地流轉、征收后的農民獲得就業機會。

（3）社會保障可解決農地資本化中農民無居和養老難等風險。在農地流轉中，為了實現規模經營，一些農民的宅基地也會存在流轉問題，同時在一些合村并地的土地整理流轉中，沒有落實農民居住問題，存在安居風險；農地征收后，很多農民的房屋和宅基地常被一起征收，農民存在無居住風險。同時，農地資本化流轉后，許多農民進入城鎮，讓更多老人、兒童在農村成為空巢老人、留守兒童；土地征收后農民養老、看病和子女教育也成為問題，構建社會保障體系可幫助解決。

3 社會保障體系構建有效保障了城鄉統籌發展中農地資本化推進 建立城鄉統一的社會保障體系，努力使農民“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”，可解決農地資本化推進中農民的后顧之憂，成為城鄉統籌和諧發展的“安全網”和“穩定器”。

3.1 逐步構建城鄉統一的就業制度，實現勞有所得

就業是國民獲得收入以維持生存的主體保障。城鄉二元結構下，農民只有通過土地耕作獲得收入以維持生活來源。推進農地資本化運作后，實現土地規模化經營可增加農民收入，同時農民可從事非農產業獲得收入。目前，在土地流轉中很多管理、技術等領域農民自己沒有能力主導，更多農民只能充當規模經營中的農業工人獲得勞動收入；農民轉移到城鎮后，農民也主要從事低端的體力型、服務型勞動，收入偏低。土地征收后，農民失去農地耕作就業方式，一些地方對征收農地的農民進行異地安置，通過置換等方式為農民提供一定的土地進行耕作就業，或提供其他方式就業，但更多的農民被迫進入城鎮尋找就業機會。為此，應通過培訓讓農民獲得農村現代農業與非農產業的技術和管理技能，讓農民更多地參與、主導農地現代經營，獲得更多收入；在城鎮實行統一的招工、招干等就業制度；對轉移農民進行失業登記管理，推進農民工就業信息全國聯網，提供免費的就業信息和政策咨詢；同時對農民工提供政府補貼職業技能培訓服務，加大創業扶持力度；進入城鎮的農民缺乏發展資金，應實行優惠政策解決好就業資金，讓他們有渠道、有能力就業，獲得足夠的生存和發展保障。

3.2 逐步構建城鄉統一居住制度，實現住有所居

在土地流轉中，尤其是土地整理的合村并地中，如在成都、重慶等地實施的地票制度下的土地規劃中，許多農民的宅基地和住房一并統一規劃了，失去了原居住地。很多地方實施了統一的住房居住制度，尤其是在成都、重慶等地推進了“產業向園區集中，土地向大戶集中，農民向城鎮集中”后，農民也獲得了較好的居住保障，這種制度還需要不斷完善。土地被征收后，農民失去了宅基地和住房，一些地方對土地被征收的農民沒有建安置房進行異地安置，而進入城鎮的農民也需要一定的居住地。國家提出，到2020年，要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮、約1億人口的城鎮棚區和城中村改造、約1億人口在中西部地區的城鎮化，推動新型城鎮化與農業現代化相輔相成。為此，應逐步取消城鄉區別的戶籍制度，構建城鄉統一的居住制度，把進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系。《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》強調全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制。有合法穩定住所（含租賃），同時按照國家規定參加城鎮社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。應針對進入城鎮的農民細化居住制度，讓進入城鎮的農民也能購買商品房、獲得經濟適用房、廉租房等居住待遇。要保障進入城鎮和城市的農民的土地權益，增強農民進入城鎮落戶的意愿。戶籍制度改革的意見強調：現階段，要切實保障農業轉移人口“土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權”。但要推進城鎮化，應逐步實施承包地退出補償機制，讓轉移農民獲得足夠收益進入城鎮居住、就業，從而利于推進城鄉統籌發展。

3.3 逐步構建城鄉統一教育制度，實現學有所教

城鄉二元教育體系下，大量優質的教育資源流向城鎮，在城鄉統籌發展下，要讓更多的剩余勞動力向城鎮轉移，除對農民進行農業與非農產業技能教育培訓外，尤為重要的是要對農民子女形成城鄉統一的教育制度。統一教育規劃布局，統籌教師資源配置，統一城鄉教師工資待遇，并統一學校建設標準，禁收“擇校費”，推進城鄉教育一體化，推動義務教育均衡發展[7]，從而全面提高農村農民子女的人力資本水平，為城鄉統籌發展中資本化推進培養有用人才；同時，對轉移到城鎮的農民，要推進普惠性幼兒園為主，解決隨遷子女入園問題，推動以公辦學校為主接收隨遷子女接受義務教育；完善職業教育體系，落實隨遷子女就地接受免費中等職業教育政策；推進隨遷子女在流入地參加升學考試。從而讓農民工子女享受與城鎮子女同等教育機會，獲得足夠的人力資本，能立足城鎮，實現生存與發展，促進農村剩余勞動力又好又快轉移。

3.4 逐步構建城鄉統一的養老制度，實現老有所養

目前，我國農村逐步實施了新型農村社會養老保險制度，該制度以保障農村居民年老時的基本生活為目的，建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資模式，養老待遇由社會統籌與個人賬戶相結合，與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，是由政府組織實施的一項社會養老保險制度。目前，全國進城務工農民數量已達2.69億人，約占總人口的1/5，因養老保險制度流動性差，他們參保積極性不高。國家改革目標是要實現“全覆蓋”，讓全體人民進入養老“安全網”，使全國參加養老保險總人數從2013年的8.2億人增加到2020年的10.5億人，覆蓋率達95%以上[8]。2014年《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》出臺，指出要在2020年前，全面建成公平、統一、規范的城鄉居民養老保險制度，實現新農保、城居保的統一。如北京市城鄉居民養老保險制度就將實現“七個統一”，統一實行個人賬戶與基礎養老金相結合，統一繳費標準、養老保險待遇、基礎養老金標準等；在城鄉居民養老保險和城鎮職工養老保險均有繳費的人員，可以實現相互間的轉移和接續等[9]。推進有效模式，構建起城鄉統一的養老制度，讓農民實現老有所養。endprint

3.5 逐步構建城鄉統一的醫療制度，實現病有所醫

城鄉二元結構下農民的醫療靠土地保障，一旦農民有大病等就無法保障，導致許多農民因病致貧，目前我國農村逐步實施了新型農村合作醫療制度起到一定保障。當前，我國有城鎮職工醫保、居民醫保、新農合3項醫療保險制度，基本確立了覆蓋城鄉的醫療保障體系，但3項醫療保障制度參保人群不同，在籌資方式和水平、運作方式、報銷比例等方面各異。許多農民工在農村已加入新型農村合作醫療，進城后與用人單位建立勞動關系后，又參加了城鎮職工醫療保險，目前2種醫療保險關系不能接續，造成農民工雙重參合（保）。同時，異地就醫問題突出，如異地轉診，異地安置，異地工作、就醫等，異地就醫審批手續繁瑣，費用需要個人墊付，報銷周期長，參合（保）地和就醫地待遇差別大等問題亟待解決。為此，應讓轉移農民獲得轉移地社區衛生和計劃生育服務體系，獲得基本醫療衛生服務，積極推進城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療制度逐步并軌，完善并落實醫療保險關系轉移接續辦法和異地就醫結算辦法，構建起城鄉統一的居民醫療保險制度，加快實施統一的城鄉醫療救助制度等。

此外，還應完善生育、傷殘等保險和社會救濟、社會福利、優撫安置等社會保障制度，簡化運行機制，形成城鄉統一的社會保障體系，讓農民真正獲得保障利益，有效防范、緩解、化解農地資本化風險，和諧推進城鄉統籌發展。

參考文獻：

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