全面深化土地制度改革，實現“三化”協調發展

關付新

走“兩不犧牲，三化協調”發展道路的中原經濟區建設，走新型農業現代化道路的國家糧食核心區建設，使人多地少資源稟賦條件下的河南經濟社會發展，倍受嚴格土地資源約束，面對嚴峻發展難題挑戰。既保農業和糧食，又保穩定和發展，土地成為矛盾的焦點、問題的難點和破題的切入點。

一、全面深化土地制度改革，釋放紅利

（一）深化土地制度改革的政策

2011年6月，《國土資源部 財政部 農業部關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》，要求加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記發證工作，力爭到2012年年底把全國范圍內的農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的集體經濟組織，做到農村集體土地確權登記發證全覆蓋。2012年12月，《中共中央 國務院關于加快發展現代農業，進一步增強農村發展活力的若干意見》（2013年中央一號文件），提出改革農村集體產權制度，有效保障農民財產權利。要用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作。加快推進征地制度改革，依法征收農民集體所有土地，要提高農民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，在我國工業化、信息化、城鎮化和農業現代化進程中，農村勞動力大量轉移，農業物質技術裝備水平不斷提高，農戶承包土地的經營權流轉明顯加快，發展適度規模經營是發展現代農業的必由之路。規模化經營利于優化土地資源配置和提高勞動生產率，利于保障糧食安全和主要農產品供給，利于促進農業技術推廣應用和農業增效、農民增收。2014年12月，國務院辦公廳印發了《國務院辦公廳關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》，隨著我國農村勞動力持續轉移和農村改革不斷深化，農戶承包土地經營權、林權等各類農村產權流轉交易需求明顯增長，建立多種形式的農村產權流轉交易市場和服務平臺，為農村產權流轉交易提供有效服務，引導和規范農村產權流轉交易市場健康發展，穩定農村改革發展大局，保障農民和農村集體經濟組織的財產權益，提高農村要素資源配置和利用效率，加快推進農業現代化。2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，完善土地征收制度，建立農村集體經營性建設用地入市制度，改革完善農村宅基地制度，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。

（二）土地制度深化改革的主線

深化土地制度改革，堅持“三底線”，即土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損，堅持“三個權”的改革基本方針，即明晰所有權，穩定承包權，放活經營權。保護好農民“三塊地”（農戶的承包地、農民的宅基地和集體建設用地）的合法權益，在試點基礎上有序推進。通過深化改革，形成產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度，是建設城鄉統一的土地市場的前提，是促進農村經濟社會發展、實現城鄉統籌的動力源泉。土地制度深化改革的主線是確權賦能，放活增收，保地護權。

確權賦能。通過農村集體土地確權登記發證和農村土地承包經營權確權登記頒證，有效解決農村集體土地權屬糾紛，化解農村社會矛盾，依法確認農民土地權利，強化農民特別是全社會的土地物權意識，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護，依法確認和保障農民的土地物權，保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權。建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，激發農業農村發展活力。針對農村集體經營性建設用地權能不完整，不能同等入市、同權同價和交易規則亟待健全等問題，完善農村集體經營性建設用地產權制度，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能；明確農村集體經營性建設用地入市范圍和途徑；建立健全市場交易規則和服務監管制度；建立土地承包經營權和農民住房財產權抵押制度。

放活增收。放活農民承包土地經營權，改革和完善農村宅基地制度，加強管理，依法保障農戶宅基地使用權，探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地。依法推進農村土地綜合整治，嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點和集體經營性建設用地流轉。土地要素通過市場機制在主體間、城鄉間、產業間優化配置，提高土地利用效率和價值，增加農民財產性收入。

保地護權。一是保護耕地，確保國家糧食安全的耕地紅線不能破。確認農民集體、農民與土地長期穩定的產權關系，將農民與土地物權緊密聯系起來，激發農民保護耕地、節約集約用地的積極性，有利于落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度、提高土地管理和利用水平。二是保護農民土地權益，在城鎮化、工業化和農業現代化推進過程中，切實維護農民土地權益。完善征地補償辦法，合理確定補償標準，嚴格征地程序，約束征地行為，健全對被征地的農民合理、規范、多元保障機制。

二、破解難題，實現“三化”協調發展

工業化、城鎮化對建設用地需求增加，確保糧食安全的農業現代化要求保護農業用地，“三化”的沖突點和矛盾點是土地，協調發展的難點是土地。農業大省和糧食大省的農業用地“緊”；人多地少，土地墾殖率高，后備資源不足，土地“缺”；推進工業化、城鎮化和農業現代化土地需求“急”，農村人口大省的農村建設用地“多”。河南省實現“三化”協調發展，需要通過全面深化土地制度改革破解發展難題，用“多”的農村建設用地，解決“三化”中土地“緊、缺、急”問題，挖掘土地潛力，激勵要素活力，形成發展動力。

（一）以深化土地改革打破“三化”發展的土地約束

在當前背景條件下，農業問題是農業現代化如何確保糧食安全，農村問題是新農村建設如何滿足農民生產和生活需要，農民問題是提高收入水平和優化收入結構，“三農”問題簡而言之為糧、房和錢的問題。破題思路就是要用好“三塊地”（承包地、宅基地和農村經營性建設用地）解決“三農”問題，打破“三化”中的土地瓶頸。

用承包地解決農業問題，確保國家糧食安全。用好承包地，就是要放活農民承包經營權，在承包經營權確權登記頒證基礎上，規范并擴大土地流轉，培育家庭農場，擴大農業經營規模，進行現代化糧食生產，有效解決經營規模小、生產成本高、種糧收益低等問題，保護農民糧食生產積極性。

用宅基地解決農村問題，保證農民建房需求。“空心村”問題由來已久，新住宅需求難以滿足，歷史原因導致宅基地閑置和超標準占用。農家院大房多，村內道路、照明、供水、排水、供電、網線和環衛等設施和服務缺乏。規劃缺失、無規亂建、人口轉移、收入分化和管理不到位，使農村建設新問題層出不窮。現階段正處于農村經濟社會現代化和農村治理方式轉變的轉型期，正值農民住房由磚瓦房變樓房的更新換代高發期，抓住機遇，解決利用粗放、退出不暢等問題，探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地，釋放農村建設用地，支持工業化和城鎮化，同時，讓農民均等化享受公共服務。

用集體經營性建設用地解決農民收入問題，保障農民資產性收入增長。工業化和城鎮化發展，既為農村勞動力轉移提供了機會，也為農村土地要素升值提供了市場。地隨人走，農村人口減少，農村土地要減少，不能減少農業用地，特別保護耕地，只有減少建設用地。所以要用農村經營性建設用地增加農民資產性收入，改善農村基礎設施條件和公共服務。

（二）以市場機制破解“三化”協調發展難題

讓市場機制在資源配置中發揮決定性作用，確權為土地市場化流轉提供了條件。河南全面深化土地制度改革，破解“三化”協調發展難題的方法，是用市場機制解決人口、土地和產業的城鄉合理布局和比例關系問題，完成人地分離，人隨業定，地隨人走，業地結合的過程。

人地分離。通過承包經營權的確權和流轉及宅基地有償退出，農村轉移人口以市場交易方式，實現既得的土地承包權益和宅基地使用權益，離開農村和土地，用承包地支持規模化現代農業發展，用勞動和退出的建設用地支持了工業化和城鎮化發展。

人隨業定。農村人口轉移的前提和條件是非農產業的發展，需要工業化和城鎮化提供條件和空間，也只有工業化和城鎮化發展，才能讓農民轉變為產業工人，農民才能變為市民。從事現代農業的農民不再是過去務農打工“兩棲”兼業農民，而是轉變為新型職業化的專業農民。

地隨人走。通過城鄉土地要素市場一體化，農村經營性建設用地入市，解決農村人口發生城鄉轉移和產業轉移后的人地結合問題，讓農村經營性建設用與農村人口同步轉移，農村土地要素得到市場回報而升值，工業化和城鎮化在吸納農村轉移勞動力的同時，滿足建設用地需求。

地業結合。工業化和城鎮化集約利用土地，提高土地產出效率，優化經濟結構。工業化和城鎮化發展，實現產業集聚和要素集聚，為農村建設用地入市開拓高效利用途徑和升值市場空間的同時，農村建設用地整治和挖潛，除供給工業和城市之外，還會通過復墾增加農業用地面積，擴大農業土地規模，利于現代農業發展。

三、克服困難，推進河南省土地制度改革

在人多地少省情和“三化”協調發展目標下，河南省深化土地制度改革，破解發展難題，矛盾和問題突出，困難和挑戰的難度高，但是也更需要，更重要，更迫切。河南省經濟社會選擇的“三化”協調發展道路，對深化土地制度改革提出要求，農民和土地分得開，農村土地流得動，農民土地權益要維護。農民依法擁有的土地產權有權利交易，有條件交易，有意愿交易，即有權利、有平臺、有利益。

妥善處理好農村土地遺留問題，確權到戶，讓人地分得開。人民公社體制下“三級所有，隊為基礎”集體土地產權不清后遺癥，以及推行第二輪土地承包工作中存在的問題，導致農村土地產權關系和農民土地權益問題較多，既成為深化土地改革的難點，又是徹底解決問題的時機，此舉工作到位，依法合情合理解決遺留問題，確權到戶。產權明晰后，讓農民的產權可交易，可兌現，可退出，通過市場機制實現農民的土地權益。承包經營權的流轉實現規模化經營，針對出現的非農化和非糧化影響糧食生產問題，政府應通過劃定糧區糧田，嚴格管制用途，對地補貼，確保經營規模擴大，種糧面積不減少。

政府和市場分清職責，建立平臺，讓市場機制發揮作用，讓土地流得動。適應經濟社會發展新需求和解決現實問題的需要，政府制定和完善土地政策，讓農民作為權利主體和市場主體，參與農村發展決策和要素市場交易。建設交易和服務平臺，劃定交易主體和客體，做到活而不亂，動而有序。農村產權流轉交易市場是為各類農村產權依法流轉交易提供服務的平臺，保障農民對集體資產的占有、收益、有償退出、抵押、擔保、繼承等六項權能。現階段通過市場流轉交易的農村產權包括承包到戶的和農村集體統一經營管理的資源性資產、經營性資產等，以農戶承包土地經營權、集體林地經營權為主，不涉及農村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權，具有明顯的資產使用權租賃市場的特征。農村產權流轉交易市場既要發揮信息傳遞、價格發現、交易中介的基本功能，又要注意發揮貼近“三農”，為農戶、農民合作社、農村集體經濟組織等主體流轉交易產權提供便利和制度保障的特殊功能。適應交易主體、目的和方式多樣化的需求，不斷拓展服務功能，逐步發展成集信息發布、產權交易、法律咨詢、資產評估、抵押融資等為一體的為農服務綜合平臺。

完善土地利益分配和保障機制，維護農民土地權益。農民是“三化”協調發展的有生力量，維護農民土地利益是社會和諧和穩定的基礎。維護農民土地權益主要是三個方面利益，一是承包經營權的流轉，做到依法、有償、自愿，不能強迫；二是宅基地的調整或退出，按照政策和市場價格，對退出的建設用地用于農業或進入建設用地市場，給予合理補償；三是征收土地，要制定更為公平的補償標準，給農民經濟補償和社會福利保障。