值得借鑒的那些“治霾”大招

本刊記者 段雯娟

近兩年，PM2.5這個概念在中國從陌生到熟知，給國人帶來深深的困擾。霧霾侵襲暴露出經濟發展中存在的一些問題，也再次警示政府要加快轉變傳統治理思維，多做一些有前瞻性的規劃工作，少一些被現實逼出來的倉促政策；企業要推進清潔生產，減少有污染氣體的排放；個人要盡可能綠色出行，理性消費，減少“環境負荷”。

其實，一些西方發達國家早在工業化時期就曾出現“霧霾”天氣。在英語中，“霧霾”一詞產生于上世紀50年代初，由“煙”和“霧”組合而成。長期以來，西方國家在治理“霧霾”方面采取了許多應對措施，積累了值得借鑒的經驗。我們不妨從歷史經驗出發，放眼全球，看看那些曾飽受霧霾之苦的地方是如何治理出藍天白云的。

日本：分階段治霾 中央地方攜手

40年前，日本也曾生活在不見藍天、大氣污染的狀態下。日本人遭受的大氣污染遠比中國今天更為嚴重，PM2.5持續爆表。為了治理霧霾，日本前后花費了近40年時間。日本當時的大氣污染主要是光化學煙霧污染，是汽車、工廠等污染源排入大氣的一次污染物在陽光（紫外光）作用下發生光化學反應生成二次污染物，兩次污染物的混合物所形成的煙霧污染現象。當時，東京患呼吸道疾病的群眾迅速增多，許多民眾后來組團控訴政府和企業，最終成為了推動日本政府就防治大氣污染立法的重要力量。

在這種情況下，日本政府開始重視環境問題。先是開始調集專家分析大氣污染的原因，得出結論主要是由于光化學煙霧，污染的主要來源是工廠和汽車排放的廢氣。找到根本原因后，政府開始分階段進行治理。前20年主要聚焦在對工廠的治理上，后20年致力于汽車污染治理。

在針對工廠的治理上，主要是針對工廠煙囪排放出來的氣體硫化氫等有害物質。日本政府根據工廠煙囪高度、工廠所在區域大氣污染狀況等，制定相應的排放標準。此時，如果搞一刀切，全面限制工廠氣體排放，可能會影響日本城市化進程，所以日本政府將初始化目標定為：讓區域內大氣污染狀況受到抑制，不再繼續擴大。也就是讓一個地方的大氣狀況“今年比去年好，明年比今年好”。總之，全力讓企業死守排放標準，逐步實現大氣污染徹底治理。日本政府為了讓企業都重視排放標準，于1968年推出《大氣污染防止法》，將各種工廠排放氣體標準上升到法律層面，保證處罰有法可依。各地方政府、居民等紛紛締結公害防止協定，居民可以進入工廠監督污染物質的排放情況。

同時，日本政府請專家替工廠想辦法減排：政府出錢讓科研機構研發可以裝在工廠煙囪上、能去除有害氣體的裝置，并研發可代替工廠原料中硫磺成分的物質等。這些新設備和新原料，政府均讓工廠以按揭的方式購買，并用于日常運轉中。這種做法當時在大阪率先開展，取得了良好的效果后，在日本全國推廣開來。

工廠造成的大氣污染治理取得階段性勝利后，日本政府在后20年著手治理汽車尾氣。由于經濟發展，私家車成為主流，路上的汽車越來越多，交通擁堵、汽車尾氣排放量陡增。對于民眾，政府不能像對待工廠那樣“限制排量”，也不能強制人們不開車。日本政府便請來科研機構對汽車進行改良，科研機構與汽車廠商共同改良汽車引擎，將其升級為性能良好、且排放量低的引擎。這類汽車一經推出便得到廣大民眾的擁護，很快就淘汰了耗油高、排放量大的汽車。即使到今天，日本汽車廠商還在不斷致力于清潔能源汽車的開發。電動車、油混動力車等在日本不斷推陳出新。此外，日本政府還大力修建四通八達的鐵道交通網，開車上班的人越來越少，坐電車已成為人們的主要出行方式，家庭汽車的使用也大幅降低。

日本環境省制定PM2.5標準與一場官司密不可分。633名1996年至2006年間東京大氣污染公害受害者向日本政府、東京都政府、首都高速道路公團以及豐田汽車等8家汽車公司提起訴訟。2007年8月8日，原被告雙方達成和解，要求政府就設定針對PM2.5環境標準進行討論。日本環境省2009年9月9日公布了PM2.5環境標準，規定PM2.5必須達到“年平均值在15微克/立方米以下，日平均值在35微克/立方米以下”。

日本環境省設有大氣污染物質廣域監視系統，對包括PM2.5在內的各種大氣污染物質進行監測，將相關數據匯總分析通過網站24小時發布。日本2012年2月24日首次公布了PM2.5標準設定之后日本全國的測定結果（2010年度）。該結果顯示，在日本全國46個測量局中有34個測量局的PM2.5年平均濃度超過環境省制定的標準。

東京大氣污染訴訟案推動了地方政府對PM2.5的立法。2000年12月東京都制定相關條例，規定達不到PM2.5排放標準的柴油機汽車禁止在東京都內行駛。2002年12月首都圈7都縣市首腦會議上決定加強合作，促使盡快安裝減少PM2.5排放的過濾器裝置，設置了“柴油機汽車對策推進本部”。如今，首都圈已經發展為9都縣市藍天網絡組織，定期在高速公路入口及休息區進行相關檢查。大多數的汽車企業在生產設計柴油機汽車的時候就加裝過濾器，越來越多的舊車也開始安裝過濾器。

日本在這場奪回藍天的“保衛戰”中打了一場勝仗。如今，藍天、白云、青草、碧湖……已經成為了這個國家的代名詞。

英國：靠法律治理霧霾

霧霾污染也曾經困擾倫敦，“霧都”、“陰霾”、“昏暗”等詞在19世紀的英國名著中常常出現。進入20世紀中期，英國人為摘掉“霧都”的帽子，經過了半個世紀的努力。

19世紀，英國進入工業急速發展期，倫敦工廠所產生廢氣形成極濃的灰黃色煙霧。20世紀50年代最為嚴重，“霧日”（即指視域不超過1000米的天數）一年里平均多達50天左右。1952年12月5日至10日，發生了“倫敦煙霧事件”。當時，歌劇院正在上演的《茶花女》因觀眾看不見舞臺而中止，歌劇院里的人也被迫散場，出來卻發現，大白天的伸手不見五指，水陸交通幾近癱瘓。

大霧持續到12月10日才漸漸散去。此后，英國人開始反思空氣污染造成的苦果，并催生了世界上第一部空氣污染防治法案《清潔空氣法》的出臺。法律規定在倫敦城內的電廠都必須關閉，只能在大倫敦區重建。要求工業企業建造高大的煙囪，加強疏散大氣污染物。還包括要求大規模改造城市居民的傳統爐灶，減少煤炭用量，逐步實現居民生活天然氣化；冬季采取集中供暖。

1968年以后，英國又出臺了一系列的空氣污染防控法案，這些法案針對各種廢氣排放進行了嚴格約束，并制定了明確的處罰措施，有效減少了煙塵和顆粒物。到了1975年，倫敦的霧日已由每年幾十天減少到了15天，1980年則進一步降到5天。

80年代后，交通污染取代工業污染成為倫敦空氣質量的首要威脅。為此，政府出臺了一系列措施，來抑制交通污染。包括優先發展公共交通網絡、抑制私車發展，以及減少汽車尾氣排放、整治交通擁堵等等。

1995年起，英國又制定了國家空氣質量戰略，規定各個城市都要進行空氣質量的評價與回顧，對達不到標準的地區，政府必須劃出空氣質量管理區域，并強制在規定期限內達標。歐盟要求其成員國2012年空氣不達標的天數不能超過35天，不然將面臨4.5億美元的巨額罰款。為了符合標準，早在2003年，倫敦市政府開始對進入市中心的私家車征收“擁堵費”，并將此筆收入用來改善公交系統發展。

此外，上世紀80年代，倫敦市在城市外圍建有大型環形綠地面積達4434平方公里。政府決定嘗試在街道使用一種鈣基粘合劑治理空氣污染。這種粘合劑類似膠水，可吸附空氣中的塵埃。街道清掃工已將這種新產品用于人口嘈雜、污染嚴重的城區，目前監測結果稱這些區域的微粒已經下降了14%。英國民眾也可以通過網絡查詢每日空氣質量的發布情況。

德國、意大利：對排污嚴重汽車征稅

德國一些城市采取了“環保貼”措施，即根據汽車的可吸入顆粒物排放情況，在車玻璃貼上不同顏色的“環保貼”。同時把城區分成4個不同區域，豎起標牌標明貼有何種顏色“環保貼”的車輛可以通行，違規者將被罰款40歐元。

意大利米蘭市對污染最嚴重的汽車征稅，工作日7時至19時，污染嚴重的汽車必須繳納2至10歐元稅才能進入市區。羅馬實行“綠色周日”活動，只有電動汽車等環保車才能上街行駛。

美國：重點限制機動車及電廠排污

作為最發達的國家，美國曾因工業排放、汽車尾氣等造成嚴重的大氣污染。20世紀中期，洛杉磯一帶大氣臭氧濃度很高，光化學煙霧問題突出，在1952年和1955年兩次釀成短短數日內幾百位老人死亡的慘劇。

美國采取區域環境管理框架，打破州的界限，進行統一管理。環保機構有權進行立法、執法、處罰，并通過強制執行手段和監控、技術改進等相結合的方式協調開展工作。1990年《清潔空氣法案》修正案通過，美國環保署1997年設立專門針對大氣PM2.5含量的標準，以便更好檢測過去被忽略的這類細小顆粒物。當污染較為嚴重時，美國官方網站會要求民眾控制戶外活動的強度和時間，以減少身體損害。此外，媒體還勸告民眾不要在繁忙的馬路附近鍛煉，不要在室內抽煙，減少使用蠟燭、燒木頭爐子，以控制室內污染。

美國大氣污染控制方式中，尤為值得一提的是排污權交易，在污染物排放總量控制指標確定的條件下，利用市場機制，建立合法的污染物排放權利即排污權，并允許這種權利像商品那樣買賣，以此來進行污染物的排放控制，從而達到減少排放量、保護環境的目的。

2013年1月14日，紐約州曼哈頓地區的PM2.5空氣質量指數為75，為紐約州最高值，空氣質量等級為“一般”。亞利桑那州鳳凰城、加州圣洛倫索谷等地PM2.5達到100至150的區間，空氣狀況被定義為“不適合敏感人群從事室外活動”。

美國環保署在1997年7月率先提出將PM2.5作為全國環境空氣質量標準，并在2006年對標準進行了完善——實現對全國環境空氣質量24小時監測，并在政府官網上公布當天PM2.5監控結果和次日的預報數據。民眾還可以下載手機應用，隨時查詢自己所在地的空氣總體狀況（空氣質量指數）、實時狀況、PM2.5值和臭氧監測數據等。

根據《清潔空氣法案》，美國環保署把全國環境空氣質量標準區分為“不達標”、“達標”、“無法分類”3種，PM2.5數據是其中最重要環境空氣指標之一。此外，環保署還對臭氧層、二氧化硫、二氧化氮等空氣中主要污染物進行監測，針對發電站、汽車等微小顆粒物排放源發布了規范和指導，其中包括對公共汽車和輕型卡車使用清潔能源，減少排放，對柴油發動機執行多層次的廢氣排放標準，要求發動機生產商制造符合先進排放控制標準的產品，從而使廢氣排放減少90%以上。

美國公民可以對PM2.5的標準監控程序進行監督，根據公布的全年監測統計和日常監測數據，參與所在州的環保機構舉行的公共聽證會。

巴西：政府、企業和民眾共同參與環保

作為新興經濟體之一的巴西，在20世紀六七十年代，環境也受到過嚴重的污染和破壞，其化工基地庫巴唐市由于大量重化工企業的進駐，使工廠工人和附近居民呼吸道和心腦血管疾病逐漸增多。媒體曾報道，1977年，該市安裝了1臺工業廢氣監測裝置，但僅一年半，就因負載過重而報廢。在此背景下，巴西用整章篇幅將環境保護寫入憲法，納入行政、刑事和民事范圍，嚴格執法和懲處。同時，政府、企業和民眾共同參與和協作，推行嚴格的環保官監察制和環保許可制，拒絕將經濟發展置于社會發展之上。

1985年至1994年的治理第一階段，庫巴唐市重點控制主要污染源頭企業的“三廢”排放，并在1992年獲得聯合國授予的“全球生態環境治理典范城市”稱號。1994年起，庫巴唐市將治理重心轉到恢復植被和城市重新規劃上，并啟動了針對環境事故的應急預案。在20多年時間里，當地企業共投入10億美元用于治污。如今庫巴唐工業園區內有54家從事石油化工、冶金和化肥生產的企業，每月的大氣顆粒物排放量驟減至300噸，僅為當年的1%。