新《大氣法》“新”在何處？《大氣污染防治法》出爐亮點頗多 已具“清潔空氣法”雛形

本刊記者 段雯娟

2015年8月29日，國家主席習近平簽發第31號“主席令”，正式發布經十二屆全國人大十六次會議修訂通過的《中華人民共和國大氣污染防治法》。該法將于2016年1月1日起施行。

2014年12月，當“大氣法”修訂草案提交到全國人大常委會進行審議時，社會各界對于當時的修訂草案文本提出了大量意見，爭議之聲漸起。其修訂過程，恰逢霧霾頻發并對人們日常生活造成較大困擾之時，于是在治霾方面被寄予厚望，甚至在很多場合被簡稱為“霧霾法”。

此次通過的2015年《大氣污染防治法》雖與“清潔空氣法”尚存差距，但無疑在一些方面已經超越了“治霾”理想，較2000年《大氣污染防治法》相比具有相當大的進步。

環保部副部長潘岳：環境質量是核心

9月6日，環保部副部長潘岳在官網上回應了最新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣法》）。他強調，改善環境質量是環保工作的根本目標。“新《大氣法》抓住了大氣環境質量改善這個主線，為推動大氣污染物全防全控奠定了堅實的法律基礎。下一步，環保部還將繼續吸納社會各界的建議，把大氣污染治理水平提到新的高度。”

潘岳指出，《大氣法》修改過程中，人大立法機關對“環境質量是核心”給予充分支持，從第一條到最后一條，通篇都是圍繞大氣質量改善目標這個主線展開的，其中明確提及“大氣環境質量”達36次之多，接近全部條文的1/3，這正是此法的最大亮點。《大氣法》明確提出，防治大氣污染應當以改善大氣環境質量為目標，并規定了地方政府對轄區大氣環境質量負責、環保部對省級政府實行考核、未達標城市政府應當編制限期達標規劃、上級環保部門對未完成任務的下級政府負責人實行約談和區域限批等一系列制度措施，為大氣污染防治工作全面轉向以質量改善為核心提供了法律保障。

潘岳說，立法要對執法真正夠用、管用。《大氣法》立法宗旨明確、制度主線清晰、監管措施嚴密、處罰違法有力，有諸多創新，體現了中央、國務院關于生態文明建設的新要求，順應了公眾對改善環境質量的新期待，明確了新時期大氣污染防治工作的重點，是一部符合當前環保實際需要的法律。修法過程中，很多環保專業人士認為當前污染物排放總量下降，但環境質量改善不明顯，考核質量改善比考核總量減排便于公眾監督，這完全正確。新《大氣法》已經吸納了這些意見。環境質量的改善是檢驗環保工作的唯一標準，環保部門需要在過去工作基礎上，進一步完善工作思路，改進考核方法，直接回應公眾的期待，讓環保考核工作和老百姓的感覺直接掛鉤。

潘岳表示，在經濟發展新常態下，大氣法修訂要處理好經濟發展與環境保護的關系。從長遠的角度看，制定中國特色的“清潔空氣法”是未來的發展方向，但飯要一口一口吃，路要一步一步走。在現階段立法還要考慮實際需要和現實可操作性，不能過于理想化。新《大氣法》已較好地體現了我國經濟社會發展的現狀，秉持積極穩妥、突出重點、解決現實問題的原則，合理構建了大氣污染防治的制度體系。現在公眾無不懷念“APEC藍”與“閱兵藍”，同時也無不憂慮藍天易逝，“好景難常”。良好環境質量既要各級政府勇于擔當，也要環保部門監管到位；既要企業改變生產方式，守法達標，還要公眾轉變生活方式，人人參與。同呼吸、共命運，大家一同攜手留住美麗藍天。

據介紹，新法的條款數量從2000年《大氣污染防治法》的66條增加到如今的129條，在篇章結構上增加了“大氣污染防治標準和限期達標規劃”“重點區域大氣污染聯合防治”和“重污染天氣應對”，并對“法律責任”章節做了大量的細化和補充，修改幅度相當大。就具體內容而言，修訂后的《大氣污染防治法》的進步主要體現在如下幾個方面：

源頭治理發力精準

在治理思路上，明確“堅持源頭治理，規劃先行，轉變經濟發展方式，優化產業結構和地方各級布局，調整能源結構”。這一規定呼應了2014年修訂的《環境保護法》規定的“保護優先、預防為主”原則。

在大氣污染防治方面將調整能源結構以法律的形式上升到前所未有的高度，亦表明對大氣污染的成因及其防治手段的更加深刻的理解。同時，在加緊推動“能源法”立法進程的背景下，《大氣污染防治法》明確源頭治理和調整能源結構，實際上與這一正在制定的能源基本法形成關照呼應之勢，有助于污染防治法與產業調控法在立法目標和法律機制層面形成互補和互動。

目前，機動車尾氣污染和散煤燃燒污染是我國大氣污染的重要來源。但是長期以來，由于機動車尾氣污染治理成效不明顯，煤炭消費量居高不下，致使大氣污染治理困局難解。

據了解，燃油品質直接關系到機動車尾氣排放，為在源頭解決機動車大氣污染問題，該法修改后增加規定：一是制定燃油質量標準，應當符合國家大氣污染物控制要求；二是石油煉制企業應當按照燃油質量標準生產燃油。另外，為了加強對行駛中的機動車尾氣排放監管，該法還規定，在不影響正常通行的情況下，可以通過遙感監測等技術手段對行駛的機動車的排放狀況進行監督抽測，公安機關交通管理部門予以配合。

為了控制煤炭消費總量，減少燃煤大氣污染，該法提出，國務院有關部門和地方各級人民政府應當采取措施，推廣清潔能源的生產和使用，逐步降低煤炭在一次能源消費中的比重，同時要求地方各級人民政府加強民用散煤的管理，禁止銷售不符合民用散煤質量標準的煤炭。

“劃出重點領域，對于保護大氣質量有著至關重要的作用。比如在京津冀地區，根據監測和觀察，機動車、燃煤、工業排放還是主要的，我們解決大氣污染防治問題，必須找準關鍵，找準牛鼻子，然后有針對性地去解決。因此《大氣污染防治法》的這次修改，重點解決的就是工業、交通，以及燃煤污染問題，我認為這是找準了這個問題的所在。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文曾在接受媒體采訪時表示。

在治理手段上，聯防聯控將成新常態

在“治霾”手段上，規定了重點區域大氣污染聯防聯控和重污染天氣的應對措施。目前的大氣污染呈現出大面積區域污染的態勢，各種類型的污染相互疊加，霧霾問題亦越來越困擾著很多大中城市。為此，新法設專章規定了“重點區域大氣污染聯合防治”和“重污染天氣應對”，規定除了加強對燃煤、工業、機動車船、揚塵、農業等大氣污染的綜合防治外，還對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協同控制，并對重污染天氣監測預警體系、應急管理體系、大氣環境質量預報、應急處置等問題作出了規定，以此回應“治霾”呼聲。

如今，京津冀、長三角、珠三角等區域大氣污染不再局限于單個城市內，城市之間大氣污染變化過程呈現明顯的同步性，區域性污染特征十分顯著。中國環境科學研究院副院長柴發合表示，現行《大氣污染防治法》缺乏大氣污染防治的區域協作機制，只提到城市空氣污染的防治，未涉及如何解決區域性大氣污染問題，導致行政轄區“各自為戰”，難以形成治污合力。

同在一片天空下，面對嚴重的大氣污染，任何一個人、任何一個地區都不可能獨善其身。這次新修訂的《大氣污染防治法》明確規定由國家建立重點區域大氣污染聯防聯控機制，統籌協調區域內大氣污染防治工作，對大氣污染防治工作實施統一規劃、統一標準，協同控制目標。

“經過實踐證明可行的經驗，需要有法律保證，這次修訂后的《大氣污染防治法》，就是把成功經驗上升為法律。”中國人民大學法學院環境資源法研究所主任周珂表示，意味著我國大氣污染治理模式發生改變，將由過去屬地管理向區域聯防聯控轉變，由單打獨斗向齊心協力、群策群力轉變。進而言之，區域聯防聯控機制將成為我國重點區域大氣污染防治，合力找回藍天白云的新常態。

在法律可執行性方面，有所提高

在法律制度和法律機制上，修訂后的《大氣污染防治法》針對一些重要的法律制度作出了完善。以排污許可制度為例，2014年《環境保護法》第四十五條規定，國家依照法律規定實行排污許可管理制度。這較之于1989年《環境保護法》僅明確規定在兩控區對二氧化硫發排污許可證相比，對排污許可制度的規定更加完善。修訂后的《大氣污染防治法》第十九條在此基礎上作出了進一步規定：“排放工業廢氣或者該法規定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業事業單位、集中供熱設施的燃煤熱源生產運營單位以及其他依法實行排污許可管理的單位，應當取得排污許可證。”這實際上與《環境保護法》相呼應，在大氣污染防治領域對排污許可制度進一步完善。

在立法目標上，明確“防治大氣污染，應當以改善大氣環境質量為目標”。這與2000年《大氣污染防治法》相比，理順了目標與手段之間的邏輯關系，是一個實質性的進步。同時，新法規定，環境保護主管部門對省、自治區、直轄市大氣環境質量改善目標、大氣污染防治重點任務完成情況進行考核；省級人民政府則對本行政區域內地方大氣環境質量改善目標、大氣污染防治重點任務完成情況實施考核。基于此，無論是對重點區域大氣污染聯合防治在法律層面的確認，還是新增或者修訂關于燃煤、機動車、船舶、揮發性有機污染物等污染源和污染物的內容，抑或對政府責任的強化，都順利成章。就此而言，稱該法已具備“清潔空氣法”的雛形，并不為過。

一直以來，環境污染“違法成本低，守法成本高”，導致環保法罰則虛設、執行不力。對此，中國生態經濟學會秘書長于法穩認為，主要是因為過去在治理大氣污染時，往往用行政罰款方式，結果企業交完錢，還接著排放污染。因此，罰款的經濟措施和行政的處罰措施都不能取代法律的強制措施。一旦嚴格執法，我國大氣污染也好、生態環境保護也好，相信都會提升一個很高的程度。

據全國人大常委會法工委行政法室副主任童衛東介紹，新《大氣污染防治法》規定了大量有針對性的措施，并設定了相應的處罰責任，具體的處罰行為和種類接近90種，提高了法律的操作性和針對性。

據了解，該法取消了現行法律中對造成大氣污染事故企業事業單位罰款“最高不超過50萬元”的封頂限額，同時增加了“按日計罰”的規定。另外還增加了其它罰款新規定：造成大氣污染事故的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以處上一年度從本企業事業單位取得收入50%以下的罰款。對造成一般或者較大大氣污染事故的，按照污染事故造成直接損失的1倍以上3倍以下計算罰款；對造成重大或者特大大氣污染事故的，按污染事故造成的直接損失的3倍以上5倍以下計罰。由此不難看出，對環境違法行為的處罰力度明顯加大。

業內人士告訴記者，其中取消造成大氣污染事故環保罰款50萬元上限額度，變為按倍數計罰，是重典治霾的具體體現，必將對污染企業產生極大的震懾作用。

雖然不完美，但也是一種進步

環境管理的最終目的是環境質量的改善，“一審稿”和“二審稿”（全國人大第一次審議和第二次審議的草案文本）中缺失掉的質量管理和考核的內容，在“三審”時已經增加，并且突出體現在了“總則”第四條：

國務院環境保護主管部門會同國務院有關部門，按照國務院的規定，對省、自治區、直轄市大氣環境質量改善目標、大氣污染防治重點任務完成情況進行考核。省、自治區、直轄市人民政府制定考核辦法，對本行政區域內地方大氣環境質量改善目標、大氣污染防治重點任務完成情況實施考核。考核結果應當向社會公開，等等。

一直作為專家參與人大修法討論的環保部環規院副院長兼總工王金南對記者說：“這應該不僅是環境保護部門的法律——盡管環保部門是該法律實施的重要主體——《大氣污染防治法》應該是全社會防治大氣污染的行動規則。依法治國，科學立法，首先要改革立法模式，希望正在啟動的《水污染防治法》修訂能夠見效。”

“盡管這部法律還說不上盡善盡美，但是比較之前的法律文本，已經有了很大的進步，像對燃煤、機動車、揮發性有機污染物等方面的管理都提出了新的要求。下一步，就是怎么嚴格執法去實施的問題了。”環保部污防司大氣處處長祿世澤表示，“大氣法”的修訂籌備工作早在多年前就開始了，但是進程一直比較緩慢。大氣“國十條”的出臺和實施，需要相關法律的匹配對接，因此客觀上加速了這一進程。

“質量考核不合格要堅決問責、限批，質量完成任務而總量沒有完成的情況下，不僅不應該限批，還可以容許適當增加排放。”

雖然“大氣法”要為大氣“國十條”提供法律依據，但多名參與修法討論的專家表示，比起可圈可點的大氣“國十條”，“大氣法”的修改草案卻像是走了一趟“回頭路”，曾一度思路不清、主線不明、缺乏邏輯。

比如說，大氣環境質量和大氣污染物總量減排的關系，是“根本目的”與“一種手段”的關系，卻在法律地位上出現層次不清甚至顛倒主次。修改草案中，涉及大氣污染物總量控制的內容不僅比重大而且成體系，是對地方政府和企業等等考核、監督的重點。相反，已經在大氣《國十條》中提出來的“質量考核”要求，卻從最初的“大氣法”修訂草稿中“消失”了。此外，涉及到其他各部委、地方政府權責的諸多內容，如各種標準的制定和執行等相關內容，也都呈現出博弈之后語焉不詳的景象。

塵埃落定的“大氣法”雖然留下了一些遺憾和未竟的爭議，但爭議之中也包含不少期望值。王金南認為，新修訂的《大氣污染防治法》總體上依然存在一些瑕疵，但如果能夠認真地去落實80%，全社會都能依法保護大氣環境，那么藍天白云就會常駐我們的穹頂。