競爭中立條款與國企改革

美歐主導的大型區域貿易協定（包括TPP和TTIP）試圖通過競爭中立規則削弱擁有大量國有經濟國家（特別是中國）的國際競爭力，主導國際經貿規則治理。對此，中國目前不論是國際層面還是國內層面都還沒有形成有針對性的應對規則。中國的國企改革一直是圍繞著國有資產的資本化和市場化進行的，這符合競爭中立的基本要求。但是，中國競爭中立理念的普及和競爭中立體系的建立，還有待于進一步的國企改革。當前最緊要的應是實現國企“分類管理”，將國有企業準確劃分為非競爭性國企和競爭性國企，并明確只有后者適用“競爭中立”。此外，中國還可以借助于國內自貿區的“試驗”探索國有企業的競爭中立。在國際層面，在參與自貿協定談判時，中國可以提出符合自身需求的競爭中立主張。

競爭中立條款及其沖擊

基于對公開、公平和競爭性國際市場的共同信念，美國和歐盟在競爭中立問題上的立場基本一致。雙方都試圖通過它們主導的“跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定”（TPP）和“跨大西洋貿易與投資伙伴協議”（TTIP）談判，引領國有企業的全球競爭規則，成為其他國家效仿的標桿。一旦這兩大協議達成，對于中國這樣擁有大量國有企業的國家而言將是重大沖擊，因為這將極大地削弱國有企業參與全球競爭的能力，削弱發展中國家的國際競爭力。

TPP中的競爭中立談判基本上以《美-韓自貿協定》和《美-新自貿協定》為“出發點”。其中最主要的條款體現在三個方面：（1）每一締約方應確保其設立或維持的任何國有企業在行使被授權的政府權力或者在出售商品或服務時提供非歧視待遇。其中，國有企業很可能被定義為“政府擁有過半數的表決權”。（2）每一締約方應確保任何指定的私人壟斷或政府壟斷完全基于商業考慮開展行為，不得歧視，不得利用壟斷地位實施反競爭行為。（3）應一方的請求，任何締約方應給另一方提供以下信息：競爭執法信息、免除和豁免競爭法的情形、任何政府層級的國有企業和指定壟斷情況。并且，每一締約方應確保所有認定違反競爭法的最終行政決定以書面形式列明決定據以作出的事實依據、推理和法律分析。根據披露的最新版本，TPP還為廢除締約方國有企業的優惠待遇設置了3到5年的過渡期，在此期間督促新興市場開放市場。

在競爭中立問題上，TPP的提案很可能成為TTIP討論的基礎。根據最新披露的版本，TTIP在競爭中立問題上主要試圖“明確規定相關條文處理反壟斷法適用于國有企業和被授予獨占權或特權的企業（后者基本等同于TPP中的制定壟斷）”。此外，TTIP還可能在以下方面取得突破：（1）建立規則規范政府向國有企業和被授予獨占權或特權的企業提供財政的或非財政的（比如監管）的優惠;（2）當證明政府對上述企業和民營企業存在歧視性待遇，或上述企業“不給予商業考慮行為”時，確保政府對這些企業的行為負責;（3）構建透明度和正當程序規則，確保反壟斷執法機構不像“黑箱”一樣運作;（4）引入競爭評估/競爭審查機制，對新的規制措施可能對競爭和市場產生的影響進行評估;（5）信息分享和爭端解決機制。

中國在競爭中立問題上的既有探索和不足

在國際層面，目前，中國在建自貿區18個，涉及31個國家和地區。其中，已簽署自貿協定12個，涉及20個國家和地區。但是，中國只在兩個已經簽署的自由貿易協定中加入了競爭章節，即《中國-冰島自由貿易協定》和《中國-瑞士自由貿易協定》。并且這兩個協定在競爭問題上只做了原則性的表述，沒有規定正當程序規則，也沒有具體的執法合作規則。

由歐盟十國發起，包括中、日、韓等國家在內的區域全面經濟伙伴關系（RCEP），在很大程度上被認為是對TPP和TTIP的“補充”乃至“替代”。但是，由于RCEP的成員主要是發展中成員，競爭條款相比于直接削減貿易和投資壁壘的條款而言是次要的。顯然，RECP成員都明白，如果試圖糾結于推動實質性的競爭條款，無疑會延緩談判，并弱化對更重要和更根本的降低直接貿易壁壘的談判。因此，未來RCEP的競爭規則很可能會建立在RCEP成員已經參與的自由貿易協定的基礎上。比如，《東盟-澳大利亞-新西蘭自由貿易協定》為RCEP提供了有益的參考。該協定認識到競爭和削減反競爭行為的重要性，但它沒有明確簽約國必須實施哪些反競爭措施，且明確排除了磋商和爭端解決條款，明確簽約國都有權自主“開發、設定、管理和執行自己的競爭法律和政策”。因此，在競爭中立問題上，RCEP不可能對TPP和TTIP 形成沖擊。

在國內層面，中國三十多年來的國有企業改革本身就是朝著公司化和市場化方向演進，這符合競爭中立的基本要求。但是，中國競爭中立理念的普及和競爭中立體系的建立，還有待于進一步的國企改革。當前，發展混合所有制經濟已經成為本輪國企改革的核心內容，這有利于推動國有企業依照市場規則參與公平競爭。不過，由于國資國企改革的總腳本至今尚未敲定，混合所有制改革能夠取得多大突破仍不明確。特別是政府是否能夠拿出優質資產來混合、民資能占多大比例、混合后會不會受到行政干預等議題仍有待觀察。在這方面，上海的做法值得借鑒。上海相繼出臺了《關于進一步深化上海國資促進企業發展的意見》和《關于推進本市國有企業積極發展混合所有制經濟的若干意見（試行）》，明確了實行國企分類管理（將國企分為競爭性、功能性和公益性三大類），并且提出對于一般競爭性領域的國有企業，可以按照市場規則有序進退、合理流動。這意味著此類企業國資可以不控股?？傊?，如果混合所有制改革不能從母公司改革入手、不明確民資可以控股、不嚴格遵循公司治理規則以及明確政府對混合所有制企業不施加行使股東權以外的其他干預，那么混合所有制改革的前景依然堪憂。

中國如何應對競爭中立的挑戰

迄今為止，我國國資國企改革的主線是國有資產的資本化（包括國有企業整體上市），即通過對國有資產的經營而獲取利潤。這是導致國有企業秉持“做大做強”目標的根源。從長遠來看，隨著我國市場經濟的建立和改革的進一步深入，以國有資產資本化為特征的國有企業改革，其歷史使命將告終結。理由在于，國有資本在盈利性領域的繼續存在，已對并必將對我國經濟發展的動力——競爭的充分性與公平性——以及社會正義構成嚴重的威脅和損害。

一味強調國企改革的市場化方向而忽視了國企本應承擔的公益責任，是當前國企改革的最大誤區。因此，當前最緊要的不是在全國各地普遍上馬混合所有制改革，而是先實現國企“分類管理”，將國有企業劃分為非競爭性國企（業務）和競爭性國企（業務），前者實行“官本位”和準公務員管理，加強政府監管，以實現公共利益為目標;后者實行混合所有制改革，引入競爭中立，遵循市場原則。對于同時存在非競爭性和競爭性業務的國企而言，需要構建兩者之間的“防火墻”機制，要求其對公共項目和商業行為承擔獨立責任，分別進行預算并區分不同賬戶管理。與此同時，逐步建立國有資產的憲政治理架構，轉由人民代表大會（而非行政部門）代表公眾行使國有產的所有權。

在國際層面，在參與自貿協定談判時，中國也可以提出符合自身需求的競爭中立主張。比如，在TPP和TTIP中，美歐除了將傳統的國有企業（政府享有所有權的企業）納入規制范疇，還提出要對指定的政府壟斷和私人壟斷進行規范。對此，中國可以在國際談判中堅持狹義的國有企業概念，堅持只有政府享有“控制權”的國有企業應當受到競爭中立規則的約束，減少國際經濟受沖擊的范圍。與此同時，盡快通過分類管理確定公益性國企和競爭性國企的范圍。由于競爭中立僅適用于從事“商業活動”的國有企業，不適用履行公共職能或從事公益性活動的國有企業。分類管理能夠在最大程度上減少競爭中立的沖擊。

最后，中國還可以借助于國內自貿區的“試驗”探索國有企業的競爭中立。比如，目前上海自貿區已經出臺了有關經營者集中反壟斷審查、反價格壟斷工作和反壟斷工作聯席會議制度的相關規定。但是，上述規定只是宣示性地對自貿區內可能存在的壟斷問題予以規范，并未在競爭中立上有所突破。實際上，作為應對美歐大型區域貿易協定的舉措之一，上海自貿區原本可以在競爭中立問題上作出探索和努力。比如：

（1）對自貿區內的國有企業實施“分類管理”，明確區分競爭性國有企業（業務）和非競爭性國有企業（業務），并向社會公開。

（2）學習在投資領域開展的“負面清單”管理模式，制定國有企業改革的“權力清單”，在分類管理的基礎上，明確國有企業可以進入哪些領域。除了權力清單列舉的領域之外，國有企業都不得進入。

（3）提高國有企業運行的透明度。在自貿區內，政府可以要求國有企業必須披露其運作成本，包括提供公共服務的成本和商業運作的成本，防止國有企業利用對公共服務的政府補貼進行與民營企業競爭的商業行為。同時，要求國有企業嚴格遵循獨立年度審計報告，該審計報告應該嚴格遵循其他非國有企業的審計標準。

（4）開展競爭合規（特別是政府合規）的嘗試。實踐中，既然已經賦予上海自貿區管委會協助實施反壟斷法的職能，應該進一步賦予其針對自貿區的立法和政策提出意見的權力，包括評估相關規則和政策出臺可能會對公平競爭產生影響的權力。即在競爭中立框架下評估擬制定的規則，使國有企業的運營環境盡量與民營企業相同。

（5）將競爭中立的理念納入到自貿區產業政策（特別是針對國企的產業政策）之中，協調好競爭政策與產業政策的關系。比如，逐步削減針對國有企業的融資、信貸方面的優惠，使得“優惠型”產業政策向“普惠型”產業政策演變。（本文受上海高校智庫項目、上海對外經貿大學“085工程”項目和國家社會科學基金項目（13CFX085）資助。作者應品廣為上海對外經貿大學WTO研究教育學院講師，上海高校智庫國際經貿治理與中國改革開放聯合研究中心研究員）

編輯|趙麗芳 ?lifang.zhao@wtoguide.net