大氣污染防治法首次大修

《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）在制定27年后迎來了首次大規模修訂。

2014年12月22日開幕的十二屆全國人大常委會第十二次會議審議國務院關于提請審議大氣污染防治法修訂草案的議案，這是大氣污染防治法的第三次修改。

環保部部長周生賢在就草案作說明時指出，現行法源頭治理薄弱，管控對象單一，重點難點針對不足，問責不嚴，處罰不夠，已經不能適應現實的需求。

面對嚴峻的大氣污染防治問題，“大修”無疑是時勢所需。僅從提交審議的修訂草案條目來看，新增的條目超過原法的一半。以新修訂的環境保護法為依據，針對大氣污染現狀和社會普遍關注的問題，草案強化了政府、企業和公眾責任，補充完善了重點領域污染防治、區域聯防聯控等制度和措施，加大了對違法行為的處罰力度。

這在法律層面上已經顯示出國家治理大氣污染的決心，但對于其中的一些細節及至其真正的實施，接受本刊記者采訪的專家認為還需繼續改進。

問責需細化

據了解，大氣污染防治法在2000年修訂時，著重規范了企事業單位的污染防治義務，但對于各級政府、相關部門的職責、義務則規定得較為籠統，只作原則性約束，尤其是未包含對政府部門的考核和問責，這在較大程度上使得14年來治理大氣污染難以真正落實目標責任。

在此次修訂中，大氣環境保護被納入了本級政府及負責人的考核。

修訂草案規定，建立大氣環境保護目標責任制和考核評價制度，對地方人民政府及其有關部門進行考核，要求不達標的城市編制限期達標規劃，采取措施限期達標，并要求考核結果應當向社會公開。

不過這里只提到“要求”不達標的城市編制限期達標規劃以及采取措施限期達標，而針對于不達標城市沒有或不及時編制限期達標規劃以及采取措施限期達標（或采取措施限期達標未有實現）的情況并沒有具體的問責條例。

對此，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文表示，《大氣污染防治行動計劃》出臺之后，國務院出臺了考核規定（具體到問責），要求將考核結果報中組部。而針對“采取措施限期達標”的規定，目前還有難度，有必要進行責任規定。

據介紹，目前環保部代表國務院在各省市、自治區簽責任狀，但最終的落實行為如何以及責任狀的義務和考核的落實如何，不得而知。“問責不嚴是很直觀的，”常紀文對本刊記者表示，現在污染責任已經不再是個體的污染責任，區域污染責任不僅是一個企業的嚴重污染問題，而是全部區域嚴重污染問題，這就說明很多政府監管不到位，就要追究地方政府和黨委的責任。但大氣污染防治法并沒有將政府監管不到位的追責具體化，對沒有完成目標責任制以及任務或情節嚴重的也應該具體追責。而對于地方黨委的責任，法律一般很難規定。

應有效引入公眾參與和監督

“在我國如果不從系統治理和治污技術（能力）和建設項目環評上解決問題，法律上的強制措施只能讓大多數企業死掉或關門”。在橫斷山研究會會長楊勇看來，就大氣污染防治而言，雖然即將施行《大氣污染防治法》，但是執行起來并不樂觀。

對于這種不樂觀，常紀文認為主要是因為發展階段和可執行性的問題，“如果脫離發展階段過分強調依法制裁，強調環保責任制，不僅不利于經濟發展而且還不利于環境保護。從目前來看，由于發展階段所限，即使采取嚴厲的環保措施，大氣污染的局面也許還要延續5-10年甚至10-15年”。而如果法律沒有具體的制度規定就很難實施，如規定公眾參與就應該規定公眾參與的條例，“事實證明，缺乏公眾參與和監督，任何法律都不可能真正地被看好，光靠政府去監督不可能取得很好的效果。現在很多措施擺在那，好看并不好用”。

系統治理和防治是前提

環境違法主體的確認和企業有無違法排污的確認相對容易，但對于項目違法審批、政府監管失職、機動排放、城市揚塵等污染貢獻者，如何追究法律責任？

楊勇對本刊記者表示，應以系統治理和治防為前提，才能建立良好的法律氛圍。他認為系統治理的建立應主要考慮四個方面的因素：一是提高環境意識，保證執法能力，這是我國社會面臨的必修課。環境保護是中國法治建設的重要領域，也是十分薄弱的法治領域。培育和強化公民社會、政府企業的環境意識和環境責任，建設環境法律隊伍和司法制度，形成全社會的環境法治氛圍。把公民社會企業行為和政府環境管理歸順到法治化軌道。二是從科研和技術路徑找到改善環境保護的突破口，必須承認我國環境問題復雜，起步低，矛盾多，任務重，技術支撐不足，光靠法律是不能徹底解決問題的。三是根據我國未來發展態勢，發展與保護的矛盾將會更突出，怎樣防止保護為發展讓路，犧牲環境求發展是對法律的嚴峻考驗。四是政府環保部門的職能轉換和環保產業的形成是未來社會發展運行的常態。

編輯|劉書梅 ?shumei.liu@wtoguide.net