揚州市南水北調東線源頭區生態補償機制初探

鄧勇

探索與交流

揚州市南水北調東線源頭區生態補償機制初探

鄧勇

一、建立生態補償機制必要性

在生態環境危機日益加劇的社會背景下，生態補償已成為我國生態保護、恢復和建設所面臨的一個重大的社會問題。揚州市作為南水北調東線工程水源所在地，開展了大量的生態環境治理措施。在改善區域自然環境、控制水污染的同時，也限制揚州市經濟社會發展。因此，建立揚州市調水源頭生態補償機制，為水源地保護和可持續發展提供源源不斷的動力，是促進系統生態環境保護、落實科學發展觀與構建和諧社會、實現社會公平的必然要求。

二、生態補償的對象、原則及內容

1.補償對象

生態補償對象可分為對生態保護做出貢獻者給以補償、對在生態破壞中的受損者進行補償和對減少生態破壞者給以補償。還包括對生態環境本身的補償，以補償優化和提高生態環境質量成本；對破壞生態和使用自然資源經濟制約；對區域保護生態環境的行為進行補償和重要生態環境價值的區域或對象的保護性投入等。

2.補償原則

生態補償原則主要包括：中央指導、地方推動、公眾參與；“誰開發、誰保護、誰受益、誰補償”；公平公開、權責一致；先試點、后推廣；開源節流并重，“三條紅線”控制嚴格；生活用水優先，協調好工業和農業用水需求的水資源優化配置方式等。

3.補償內容

生態補償內容主要涉及生態保護者的投入、生態受益者的獲利、生態破壞的恢復成本以及生態服務價值等。包括生態保護和建設的投資成本，生態移民的損失，直接淹沒基礎設施和土地、農業的損失，水源地的社會經濟綜合損失，犧牲的發展機會成本等。

三、生態損益分析

1.生態效益分析

飲用水水源地獲得的效益主要是供水效益，根據提供的水資源量按不同的價格配置到不同的行業和地區，保障受水地區的正常用水，保障了人民群眾生活的基本要求和國民經濟的持續發展。另外利用水資源進行水系連通和活水工程、水資源調蓄、生物多樣性維持、水力發電、開發旅游項目、交通運輸等所獲得的經濟效益和生態效益，一般運用市場價值法估算生態效益。

2.生態損失分析

為保護南水北調東線輸水過程中充足的水量和良好的水質，揚州市加大了在污染源治理、清水廊道建設、截污導流、水土保持、水源涵養和水環境治理等方面的投入，同時，不斷加大水資源費和南水北調工程基金征收。過重的生態保護投入，給揚州市財政增加了負擔。如一些重要工業企業的撤離導致地區失業人口增加，這部分損失可采用費用分析法來估算。居民家庭在種植業經營時，因減少化肥的使用量導致產量減少。再加上為防止潛在水土流失發生，采用大面積生態修復措施，迫使當地生產生活方式發生改變，不得不放棄墾耕、水產等，這類損失量一般采用機會成本法進行估算。

四、生態補償方式

補償方式是生態補償的表現形式，必須建立長效的補償機制，并輔以區域的保障措施。揚州市南水北調東線生態保護區的生態建設成本包括工程成本、生態建設對區域土地利用方式變化而造成的機會成本，及生態保護區建設對部分產業發展限制等造成的發展成本等。根據揚州市市情，結合水源區具體情況，提出以下補償方式。

1.財政補償

資金補償過程包含土地出讓金、水資源費、效益補償費及損失補償費等。通過這些費用補償的形式來實現利用效益的公平性與科學性。如可適當提高水資源費征收標準，制定一系列創新性的政策，在開發項目、產業發展和財政稅收等方面加大對該地區的支持和優惠，促進發展并籌集資金，利用制度資源和政策資源進行補償。

2.項目補償

目前我國多數生態保護和恢復項目都與水源地的保護有著密切關系，如飲用水水源地達標建設、天然林保護工程、21世紀首都水資源可持續利用規劃項目等，都覆蓋相關的水源地。揚州市可借助諸如七河八島規劃、廖家溝濱水區建設、水系連通工程等項目來保護其生態圈，并將生態補償款落實到具體的項目上。

3.技術補償

補償者開展技術咨詢和指導，培養受補償地區或群體的技術人才和管理人才，輸送各類人才，提高受補償者生產技能、技術含量和管理水平。

五、補償標準測算

生態補償要在分析生態建設成本基礎上，從生態服務價值的角度分析不同區域的所得到的效益，提出根據生態服務效益分擔生態建設成本的補償標準核算思路，為當地生態補償標準的分析提供借鑒。鑒于目前生態服務價值尚未納入經濟核算體系，生態服務價值角度直接確定生態建設的補償標準存在一定困難，主要是“虛擬價值”。為此提出以生態服務的受益比例確定不同區域分擔生態建設成本比例的補償核算標準，外部受益區域對建設區域成本的補償額度計算方式：

式中：P—外部受益區域對建設區域的補償額度；

C—建設區域生態建設的總成本；

V外—外部區域所增加的生態系統服務價值；

V總—生態建設工程所增加的生態系統服務總價值。

1.按生態服務價值測算

在對源頭區生態效益進行分析的基礎上，從區域提供的水資源效益、旅游項目、交通運輸、環境保護、生態效益等方面分別尋求合適的評估方法對該區域的經濟價值進行評估，最后再對其進行加和得到總體經濟價值。在計算生態服務價值時，主要采用以下計算模型：

式中：V—生態系統服務價值；

N—生態服務總數；

Pi—表示第i種生態服務的價值量。

由上式可知，水源地生態服務功能的價值計量直觀、明確，可以給決策者提供參考依據。但在確定補償額度時，它不能作為水源地生態補償量方面的標準，只作為生態補償標準的參考和理論上限值。

2.按提供生態服務的成本測算

由于源頭區生態服務的成本包括生態保護方面的直接投入和機會損失方面的成本，通過采用費用分析法和機會成本法，測算并分析相關直接投入DCt和機會成本ICt。

直接投入DCt包括生態環境保護的直接投入DPCt、林業生態保護投入DFCt、管理投入DM Ct和其他投入DOCt，即：

DCt=DPCt+DFCt+DM Ct+DOC

機會成本ICt包括退耕損失ISCt、移民安置投入IICt、發展權限制的損失IECt和其他損失IOct，即：

ICt=ISCt+IICt+IECt+IOct

直接投入成本和機會成本構成了生態建設與保護總成本，即：

Ct=DCt+ICt

以此作為補償標準計算的依據。從理論上講，提供生態服務的成本應該作為生態補償的最低標準。

3.水源地生態補償標準的制定

生態補償標準的制定是在生態成本的基礎上，通過協商、博弈和平衡，并根據當地實際情況，引入水量修正系數KVt、水質修正系數KQt，來確定生態補償的標準M，即：

M=CtKVtKQt

將年總成本Ct乘以KVt作為下游地區對上游生態建設和保護成本按水量進行的分攤，確定下游因利用上游水量而需承擔上游生態建設和保護成本Ct的分擔量為CtKVt，再引入水質修正系數KQt對下游分攤的成本CtKQt進行修正。

由于每年生態保護與建設是動態變化的，各受益方受益的份額、分擔的補償也是動態變化的。因此不應僅設置一個簡單、固定的補償標準，而應根據實際情況進行動態調整，盡可能建立一種長效機制，以實現生態保護區的可持續發展。

六、生態補償措施

1.加強多部門聯合調研，制定切合調水區實際的發展規劃及配套政策

揚州市南水北調東線源頭區要建立生態補償機制，需要多部門的聯系和協調，在調查研究的基礎上，根據不同的生態補償責任原則，確定水源地生態補償的對象、要素及標準。按照“南北雙贏、南北兩利”的原則，借鑒國內外對生態服務功能研究的思路，制定出切合水源區實際的產業發展規劃及配套政策；組織受水城市在項目、資金、技術等方面對水源區進行對口支援。

2.盡快建立生態補償機制和水權、水價、水市場的相關政策法規

要落實最嚴格水資源管理制度，以“三條紅線”控制為突破口，以立法的形式規范生態補償行為，將生態補償的范圍、對象、方式、補償標準等的制定和實施確立下來。實行綠色國民經濟核算體系，把生態環境污染和破壞造成的損失作為成本計入經濟增長的統計中去。

3.建立生態補償專項基金和補償主體多元化機制

采取國家投入和受水區籌資相結合的辦法，建立穩定的生態補償機制，構建生態保護長效投入機制。通過市場化的補償機制，實現水源地保護者與生態受益者之間的“對接”，各利益主體通過市場機制享受其權力并承擔相應的經濟、社會責任，實現各自的利益訴求。

4.強化和完善生態補償的稅收調節機制

要增加受水地區水資源和生態增效補償金，用于揚州市南水北調東線源頭區的水生態資源保護和生態環境建設，來緩解我國北方地區日益突出的缺水問題，提高供水水質標準。

5.加強生態補償機制的基礎研究和試點示范工作

借鑒國內外同類生態功能區有益的經驗，爭取國家自然科學基金項目和國家級、省級研究性課題等資金和技術支持，研究構建揚州生態圈工程，研究建立生態補償標準的測算方法體系，組織協調各利益相關者的關系，實現生態共建共享。積極開展試點研究和學術交流，提出試點地區生態保護和恢復的目標要求，明確生態補償范圍類型，在不同范圍內建立和落實生態補償機制和政策框架，逐步增強財政轉移支付的生態補償功能。

七、結語

揚州市作為南水北調東線源頭區，建立生態補償機制要按照標本兼治的原則，積極爭取國家和江蘇省的政策支持，以功能定位為基礎，以生態文明建設倒逼水體達標，以發展的辦法解決農業結構調整問題，以生態紅利催生生態自覺。實施調水區和輸水通道生態修復、污水導截流及水源涵養隔離帶工程建設，爭取在政策和資金兩個方面實現突破，在全國率先探索出一條以生態補償促進區域發展之路。

本文主要對揚州市水生態文明建設中生態補償的補償對象，補償損益關系、補償方式和補償測算進行了初步的探索，是在定性的層面上研究生態補償機制的建立，今后還要加強對該區域生態補償損益的定量計算，進一步完善生態補償標準的模型，提出詳細的適合揚州市實際情況的生態補償實施方案

（作者單位：江蘇省揚州市水利局225001）