全面創新改革的中國模式：政策試驗與推廣

文 張克

全面創新改革的中國模式：政策試驗與推廣

文 張克

這種以地方政府“塊塊”結構為主體的試驗模式有利于進一步簡政放權，增強地區創新活力和自主性，從而形成可復制的改革經驗。

張克清華大學公共管理學博士，關注中國政府、企業和專家在推動科技創新中的作用。擔任清華大學中國發展規劃研究中心、北京大學財經法研究中心研究人員，美國佛羅里達州立大學訪問學者。

不久前，中辦、國辦印發了《關于在部分區域系統推進全面創新改革試驗的總體方案》。劃定若干試驗區域、系統推進全面創新，這是我國推進全面深化改革的又一重大政策舉措，也是一場創新驅動發展治理模式的深刻轉型。回顧改革開放以來的發展經驗，由中央選擇政策試點和試驗地區，形成可復制經驗再進行全面推廣，已經成為中國推動改革創新的獨特模式。

政策試驗的傳統源自土地革命時期中國共產黨對土地改革實踐方法的探索，在建國后迅速應用于經濟、科技改革等領域，改革開放以來形成了幾乎“每有改革，必先試點”的決策模式。大國治理往往面臨許多風險和挑戰。中國擁有世界上罕見的中央、省、市、縣（市）、鄉鎮縱向五級政府體制，東中西部地區經濟社會發展水平差異較大、城鄉發展不均衡，因此推進改革和制定政策時必須因地制宜，不搞“一刀切”。以政策試驗的方式推動改革一方面可以降低創新的不確定性，另一方面也有利于擱置爭議、尋求共識，廣泛調動各級政府和社會力量參與改革，積累不同版本的地區治理經驗。

這一次在部分區域進行全面創新改革既是政策試驗傳統的延續，同時也預示著改革創新的重點由碎片化政策試點向全面協同試驗區轉型。長期以來，中國的改革創新過程帶有“碎片化”特征，國務院各部委往往根據各自的職責、資源、人員和偏好在決策中談判、討價還價。體制機制與科技創新試點在縱向“條條”治理模式下各自獨立，整合性不足，跨部門決策較為困難。本輪《總體方案》選擇了京津冀，上海、廣東、安徽、四川和武漢、西安、沈陽等地作為全面創新試驗區，明確提出要加強科技創新與經濟社會體制改革的協同互動。這種以地方政府“塊塊”結構為主體的試驗模式有利于進一步簡政放權，增強地區創新活力和自主性，從而形成可復制的改革經驗。

中國政策試驗推廣模式的最大挑戰在于如何科學評估改革成效。從歷史經驗上看，往往創新在試驗區獲得成功相對容易，但形成可復制推廣的經驗并在異地移植成功很難。首先是因為中央選擇的試驗區一般都是經濟基礎較好、科技創新成果多的地區，這些地區的成功經驗具有特殊性，難以復制。其次，試驗區容易產生心理學上的“霍桑效應”，即意識到了自己是被精心挑選的試驗對象，進而加倍投入資源和注意力進行創新，以此標榜政績。這種為了獲得上級關注而采取的短期行為往往是不可持續的，也難以為其他區域效仿。

因此，全面創新改革試驗區亟需建立第三方評估制度。十八屆三中全會以來，國務院兩次委托國務院發展研究中心、國家行政學院、中國科學院、北京大學等機構對若干政策領域進行效果評估。全面創新改革試驗區也應當納入第三方評估體系，重點運用先進科學方法，系統評估剝離“政策紅利”和“政治光環”后試驗區的改革成效和創新規律，進而客觀總結可復制推廣的一般性經驗。應當考慮以完善第三方評估制度為契機，建立“創新-評估-推廣”的良性循環機制，提升全面創新改革決策的科學化與民主化水平。