北京非首都功能疏解若干問題的思考

杜立群 和朝東

北京非首都功能疏解若干問題的思考

杜立群 和朝東

功能疏解是治理北京“大城市病”的重要手段。通過深入梳理北京的城市功能體系的演化機制以及內部構成，提出了有針對性的功能優化、疏解和重組策略。首先根據全市就業情況分析了城市功能的基本狀況，接著通過梳理建國以來城市功能的發展演變歷程，分析了功能繁衍與城市增長的內在機制。隨后基于對城市功能體系大的構成以及內部環節的劃分提出了城市功能體系優化的原則，并對近期準備疏解的4類功能進行了詳細解析。在此基礎上，對功能疏解后的城市功能重組進行了展望。最后，從實施角度提出了確保功能疏解與重組順利實現的政策機制。

首都城市功能體系 | 演變 | 非首都功能疏解 | 重組

2010年，中國已經成為世界第二大經濟體。北京作為中國的首都，是全國的政治、文化中心，世界著名古都和現代國際城市。從1949年到2004年，新中國成立以來，北京修編了6次城市總體規劃，每次修編都是在歷史的轉折時期發生的。在城市總體規劃的指導下，北京城市發生了滄桑巨變。今天北京又在進行新的總體規劃修編，城市也面臨一個新的歷史時期。

1　北京城市功能的基本狀況

作為典型的多功能型首都和特大型城市，北京城市功能既包含政治、文化等作為國家首都的必要功能，也包含國際交往等作為國際城市的國際化功能，此外還包含維持城市運行、體現城市競爭力的教育、體育、衛生、養老、商業、物流等功能。從行業構成來看，根據“第三次經濟普查”（2013年）公布的全市的就業情況，在全市二三產就業的1 100萬人中，包含公共管理與社會組織、文化、體育與娛樂業、醫療衛生、社保、社會福利、教育等在內的公共服務業占17%，包含科技研發、銀行保險、商務服務、交通倉儲物流、信息服務等在內的生產性服務業占41%，包含批發、零售、住宿、餐飲、居民服務等在內的生活性服務業占22%，包含采礦業、制造業、電力、熱力、燃氣、水的加工業等在內的工業占20%。可以看出，北京的行業門類齊全、功能豐富，符合國際化大都市的發展特征（圖1）。

2　北京城市功能演變歷程

建國初期（1949—1958年），北京的城市功能比較簡單，主要是圍繞中央的各項管理職能展開的，服務于核心管理職能的還有部分機關、后勤、培訓等配套輔助職能。

在此之后的20年里（1958—1978年），城市功能逐漸增加。在“迅速建設成為一個現代化的工業基地和科學技術中心”的指引下，工業職能作為中央管理全國工業的樣板、試驗田，其增長最為突出，工業體系逐步完善，科研院所、大學作為引領全國科技文化發展的龍頭，也獲得較快的發展[1]。

改革開放后（1978—2000年），城市功能逐步綜合發展。隨著市場化改革的推進和政府職能轉型，一些原來附屬于中央管理部門的后勤三產部門開始脫鉤自主發展，再加上戶籍管制的放松，北京作為首都吸引了大量的外地流動人口，商業、旅游、交通、信息、醫療等職能獲得快速增長[2]。在此期間，國家經濟活動升級和政府機構改革又產生了新的管理部門，如一行三會、國資委等，并由此衍生出了金融管理、國企總部等職能。與此同時，隨著城市國際化程度的不斷提高，國際交往職能也獲得較快發展。此外，雖然工業不再是城市發展的主線，但工業職能并沒有萎縮，一方面分稅制改革和全國工業化浪潮激發了地方發展，區縣及鄉鎮工業增長很快，另一方面隨著城市越來越大，維持城市日常運行的基礎工業也不斷增長。

進入新世紀以后（2000—2015年），城市功能更為復雜。服務業內部不斷分化，一些核心部門的后臺職能（如金融后臺、信息后臺、總部后臺等），一些科研機構的孵化中試部門，一些大型機構的分支機構（如醫院分院、大學分校）紛紛在城市外圍獨立發展。與此同時，一些傳統行業也在轉型深化發展，如文化事業向文化產業的轉型導致文化創意產業迅速壯大。此外，各類職能的延伸、交叉、融合又不斷產生許多新的職能。

在可預見的未來，功能的分化、重組將繼續深化。一是隨著北京城市國際化程度的提高、國際影響力的增強，國際組織、國際商務、創新型產業等職能會不斷涌現。二是事業單位深化改革則會使得原來主要依附于行政管理部門的科研院所、技術咨詢、后勤培訓等服務部門更快轉向市場，并依據市場規律兼并重組。三是工業職能也會逐步分化，服務于城市運行的水電氣熱生產等基礎工業仍會保持一定規模，從研發部門延伸出來的高技術制造會形成適度的聚集，低端的制造環節將會逐步退出。

可以看到，伴隨著城市的持續增長，北京城市功能的復雜程度也在不斷增加，而這些錯綜復雜的功能很大一部分都堆積在中心城，形成了單中心的空間結構，進而引發了人口過多、交通擁堵、環境污染、房價高漲等“城市病”。雖然城市規劃也做了很多努力，包括控制中心城增量、發展新城反磁力中心[3]等，但由于中心城的巨大吸引力，效果還不明顯，功能的疏解和重組是解決北京“城市病”的重要手段。

3　非首都功能疏解

3.1首都城市功能體系[4]

（1）基本功能和非基本功能

城市功能分為基本功能和非基本功能。北京的基本功能是指服務于全國或區域的政治、文化、國際交往、科技創新、金融商務與經濟管理、交通物流、信息服務、醫療服務、旅游服務、工業等功能。非基本功能則主要是指服務于城市的行政管理、文化教育、醫療衛生、城市商業、城市物流、市政交通公用事業等功能。

（2）基本功能劃分：首都核心功能和城市發展驅動功能

依據城市戰略定位，北京的基本功能又可以分為首都核心功能和城市發展驅動功能。首都核心功能是指北京在國家發展大局中承擔的最核心職責，主要包括政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的相關功能。城市發展驅動功能則是指首都核心功能之外的其他國家級和區域級功能，如金融商務與經濟管理、交通物流、信息服務、醫療服務、旅游服務、工業等功能。

圖1　2013年北京市分行業構成

（3）首都核心功能和城市發展驅動功能的內部環節劃分

首都核心功能和城市發展驅動功能內部根據重要程度不同，也可細分為核心部門、相關保障、補充部門以及衍生部門等幾個環節。

首都核心功能的核心部門是指政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心等4大功能中最核心的機關、部門，相關保障、補充部門和衍生部門則包含核心部門的后勤、信息、咨詢等服務部門及下屬部門，如隸屬于中央機關的各類社會團體、行業協會、學會、基金會、行業報刊、雜志、出版社、行業培訓招待所等。

城市發展驅動功能的核心部門是指金融商務與經濟管理、區域交通物流、信息服務、醫療服務、旅游服務、工業的核心部門，相關保障、補充部門和衍生部門主要包含服務于核心部門的咨詢、信息、后臺服務部門以及其他一般性服務部門。

3.2首都城市功能體系優化原則

（1）聚焦核心功能，強化關鍵部門，優化保障部門

緊緊圍繞國家賦與首都的最核心使命，強化其服務與保障，以確保首都最核心功能的發揮。對于首都核心功能的保障部門則應進行系統梳理，繼續強化其必需的保障與緊密服務功能，如核心機關的后勤、信息部門，對于一些與核心功能關系不太緊密的外圍保障功能和衍生功能則應適當疏解。

（2）著眼國際職能，集聚高端要素，疏解一般機構

北京作為一個綜合性的首都和國際化大都市，是中國參與世界政治、經濟、文化活動的窗口與平臺，除了首都核心功能及必要的保障功能外，還有作為崛起的大國首都所必需的，對世界經濟、文化的控制與管理功能，體現了對世界高端人才、高端企業、高端技術等高端要素的集聚，如國際組織總部或駐華機構、國際高端企業總部等。而從世界大城市的發展規律來看，這部分職能主要在中心城集聚，所以未來在繼續強化這部分功能的同時，對于那些目前集中在中心城的發展層次不高、輻射能力有限的一般性機構則應適當弱化、調整、疏解。

（3）夯實基礎功能，完善基本服務，保障城市運行

特大城市的日常運行需要高效、完善的基礎保障功能。未來應繼續強化基礎教育、醫療衛生、社區服務、市政管理、城市物流等城市運行所必需的基礎保障功能，與此同時，著力解決城市內部基礎服務不平衡的問題，完善城市功能體系。

（4）尊重特大城市發展規律，避免對功能純化的過度追求而傷害城市活力

作為一個特大城市，其功能體系是一個復雜的生態系統，功能多樣性是其固有特征，也是特大城市活力與競爭力的重要體現。同時，特大城市巨大的市場規模可以發育出很多在小城市無法發育出的高等級職能，這些職能只有依托母體才能生存，離開母體就會消亡。所以功能疏解不能搞一刀切，要更多依靠市場的力量來實現功能轉型升級。

3.3疏解北京的非首都功能

疏解非首都功能是城市功能體系優化的關鍵。北京的非首都功能主要包括首都核心功能的非緊密保障、補充、衍生部門、城市發展驅動功能中的部分核心部門及其保障、補充、衍生部門。非首都功能疏解是一個長期的、系統的工程，應充分考慮疏解后對城市的影響以及疏解的難易程度進行妥善安排。近期重點從以下4個領域開展工作。

（1）一般性產業特別是高消耗產業

一般性產業特別是高消耗產業主要指工業，是非首都功能疏解的重點領域。2012年工業能耗占全市總能耗的28%，但增加值只占全市的18%。現狀工業用地中效率較低的鄉鎮工業用地占全市工業用地的60%以上。未來對于工業大院、鄉鎮級、村級工業區，除了能納入國家級、市級開發區集中發展的，其余的工業用地結合區縣功能定位，全部騰退或轉型發展。中心城則不再新增工業項目，對于現有工業用地，鼓勵利用原有建筑進行改造升級，主要向公共性、公益性功能轉變。

（2）區域性物流基地、專業市場等部分第三產業

由于歷史原因，很多服務于區域的專業市場分布在中心城，如動物園批發市場、官園批發市場等，吸引了大量的人流，對城市的環境、交通影響很大。全市現狀共有各類市場約1 300個，其中中心城約占50%。未來對于中心城內的專業市場，應逐步向外圍轉移，對于城市郊區的區域性物流基地，則應結合區域物流體系建設，逐步向區域調整疏解。

（3）部分教育、醫療、培訓機構等社會公共服務功能

這些年教育、醫療、培訓機構的快速擴張，也是城市過度集聚的原因之一。全市三級醫院（含部隊和中央）中的70%以上集中在中心城，吸引了大量的外來就醫人口。未來中心地區將不再新建、擴建大型醫院，新建、擴建需求向中心地區以外轉移，與此同時，制定京津冀區域醫療協作機制，將面向全國的醫療服務功能逐步向津冀轉移，減少北京大醫院的就醫壓力和城市環境壓力。

對中心城特別是中心地區的高校進一步疏解。支持有條件的高校通過整體搬遷、辦分校、聯合辦學等方式向區域轉移。疏解后的原高校用地優先彌補本地區欠缺的基礎教育等公共設施及綠地，在此前提下，依據所在地區功能要求，結合原有學校的優勢特色，在不增建設規模的前提下進行功能轉型。

（4）部分行政性、事業性服務機構和企業總部

行政機構的搬遷具有標志性意義。未來應加快規劃建設北京市行政副中心，有序推動北京市屬行政事業單位整體或部分向市行政副中心轉移，帶動其他行政事業單位及公共服務功能向市行政副中心和其他區縣疏解。

4　城市功能重組

功能疏解與重組是一體兩面、相輔相成、不可分割的。未來應積極落實國家對京津冀區域的發展要求，立足區域來梳理、重組各項功能。北京應立足“四個中心”的城市戰略定位，突出其在世界級城市群職能體系中的核心作用，主要承擔區域其他城市無法承擔的、自身具有比較優勢的核心職能與優勢部門。中心城著力保障首都核心功能的發展空間，并結合城市空間結構調整及城市設計要求，預留重大功能未來發展空間，新城及外圍地區積極調整，承接中心城功能疏解。一些職能一般性的、相對獨立的后臺部門或與核心部門關系不夠緊密的衍生部門則可放到區域。

4.1中心城區

中心城區是政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的重要承載區，是保障和服務首都核心功能的優化發展區，是疏解非首都功能、推進功能重組的主要地區，應充分利用疏解后的空間資源，推進功能重組和城市更新，完善城市功能，提高城市建設品質。

4.2北京市行政副中心

北京市行政副中心建設是下一步推動城市功能重組的重點地區，應有序推動北京市屬行政事業單位整體或部分向市行政副中心轉移，重點發展行政辦公、文化旅游和部分商務配套職能。此外，該地區也是推進城市東部區域協同發展的橋頭堡，應處理好通州與大興、亦莊、順義等新城及廊坊市北三縣地區的發展關系，加強功能統籌、分工和聯動，共同承接中心城功能和人口疏解，形成面向區域協同發展的城鎮群。

4.3中軸線、長安街及其延長線

中軸線、長安街及其延長線，是首都空間秩序的統領與功能組織的骨架。中軸線及其延長線以傳統中軸線為基礎向南北擴展，北至燕山山脈，南至永定河水系（北京新機場），以文化職能為主，集中展示中華文明的精髓。長安街及其延長線以天安門廣場為中心東西向延伸，西至西山山脈，東至北運河、潮白河水系，以國家職能為主，集中布局國家行政、軍事管理和文化、外交等職能。

4.4新城及重要城鎮組團

新城及重要城鎮組團一方面應承接中心城人口和適宜功能的疏解，另一方面還應繼續完善公共服務和基礎設施，帶動所在區域城市化和城鄉一體化發展。未來應按照不同的資源稟賦，分類明確發展目標和任務。包含順義、亦莊、大興新城及新機場地區等在內的平原區，是承接中心城功能和人口疏解、面向區域協同發展的重點地區。包含昌平、房山、懷柔、密云、平谷、門頭溝新城、豐臺河西和海淀山后組團等在內的山前地區，應適度承接與環境稟賦、資源特色相適宜的功能，合理控制人口和建設規模，突出特色發展。包含延慶以及其他區縣的山區部分等在內的山區，應嚴控規模，以生態保育為重點，建設成為北京的“后花園”。

5　實施政策

功能疏解與重組是一個復雜的系統工程，需要多方協同配合，共同實施，恰當的政策機制設置是確保其成功的關鍵。

5.1政府引導與市場機制相結合[5]

疏解和重組應以法律為準繩，遵循市場規律，不能簡單用行政命令、一刀切的方式，否則會容易出現反彈和阻礙。與此同時，也應看到，功能疏解和重組是城市轉型發展的戰略舉措，如果沒有強有力的行政領導和自上而下的積極推動，很可能會淪為一句空話。所以應把政府引導和市場機制結合起來進行，例如，對具有行政功能和公共服務功能的單位，主要依靠規劃引導和綜合手段進行疏解，對具有經營性質的企事業單位，主要依靠市場手段進行疏解。

5.2集中疏解與分散疏解相結合

疏解和重組應充分考慮各類功能以及環節的特性，恰當組織。對于行政功能以及部分集聚發展要求較高的產業環節，可采用集中疏解的方式，以發揮規模效益和集約效益。對于集聚發展要求較低的產業和部分公共服務功能，則應采取分散疏解的方式。

5.3嚴控增量和疏解存量相結合

對于增量和存量的管理，也應相互呼應，避免顧此失彼。首先應嚴控增量，尤其要嚴控中心城增量資源的繼續集聚，明確總量控制目標。在此基礎上，對于與首都核心功能關系不大甚至抵觸，或與城市未來發展方向不一致的職能進行有序疏解。

5.4統籌謀劃與分類施策相結合

加強全局的統籌謀劃與有針對性的地區政策的結合。首先應統籌城市功能布局與區域交通、市政等重大基礎設施配置，優化功能組織。其次應強化內外聯動，統籌利用好新城未實施用地資源，有序承接中心城功能和人口疏解。最后，還應根據各區縣的資源環境承載能力和發展要求，制定差別化的戶籍、社保、土地、財稅等政策，以確保政策能推行下去。

References

[1]北京建設史書編輯委員會.建國以來的北京城市建設資料（第一卷）：城市規劃[M].北京，1995.

Beijing historical construction editorial committee. Beijing urban construction materials since 1949（Volume I）: City Planning Review[M].Beijing, 1995.

[2]胡兆量.北京城市功能綜合化的深層原因[J].城市問題，2007（10）：2-6.

HU Zhaoliang.On the causes of synthesization of urban functions of Beijing[J].Urban Issues, 2007(10): 2-6.

[3]北京市規劃委員會.北京城市總體規劃（2004—2020年）［R］.2004.

Beijing municipal commission of urban planning. Beijing master plan(2004—2020)［R］. 2004.

[4]北京市城市規劃設計研究院.北京市總體規劃修改技術報告［R］.2015.

Beijing municipal institute of city planning and design planning research department.Amendment of Beijing master plan(2004—2020)［R］.2015.

[5]國家發改委.京津冀協同發展規劃綱要［R］.2015.

NDRC.Planning of Beijing,Tianjing,Hebei collaborative development［R］.2015.

Study on the Dispersal of Non-Capital Functions in Beijing

Dispersal of non-capital functions of Beijing is a general method in treating urban diseases. This paper gives several proposals related to innovative ideas in optimizing the function system by reviewing the development of urban function system of Beijing. Firstly, this paper analyzes urban function based on employment conditions. Secondly, it analyzes the mechanism of urban growth and function division. Thirdly, it puts forward several principles of the function system optimization on the basis of building structure in the function system, and gives four types of functions dispersed in the near future. Finally, the article puts forward implementation strategies of dispersal and reorganization of functions in Beijing.

Function system of capital city | Evolution | Dispersal of non-capital functions | Reorganization

1673-8985（2015）06-0017-04

TU981

A

杜立群

北京市城市規劃設計研究院副院長，教授級高工

和朝東

北京市城市規劃設計研究院高級工程師，碩士