近五年我國城市總體規劃實施評估研究綜述

解 瑤 張軍民 單建樹

近五年我國城市總體規劃實施評估研究綜述

解 瑤 張軍民 單建樹

城市總體規劃作為一項公共政策，在其運作體系中，實施評估工作的重要性日益彰顯。當前，開展總體規劃實施評估已是規劃界共識，但由于其尚處起步階段，各地還未完全建立完整的、規范化的總體規劃實施評估機制。回顧了2010年以來我國總體規劃實施評估的研究進展，包括評估內涵與意義、評估內容、評估方法、評估動態機制、評估視角，剖析總體規劃實施評估的理論發展與實踐探索現狀。最后，從總體規劃實施評估工作自身、總體規劃編制方法和實施管理等方面對其發展方向進行展望，思考建立總體規劃實施評估制度的可操作性方式，以期為更多城市開展總體規劃實施評估工作提供參考。

總體規劃 | 實施評估 | 研究

0　引言

評估研究起始于20世紀初，20世紀80年代在歐美國家正式應用于城市規劃領域。我國城市規劃領域評估的進程起步較晚，并且最先從總體規劃層面展開。21世紀初以來，國內逐漸有部分城市開展了城市規劃評估的嘗試，其做法通常是對現行城市總體規劃（簡稱總體規劃）作出評估，進而為總體規劃修改或修編提供參考。2008年實施的城鄉規劃法和此后施行的《總體規劃實施評估辦法( 試行)》從法律和制度的高度明確了總體規劃實施評估的重大意義。此后，國內多地開始了總體規劃實施評估工作，在評估方法、技術手段和運行機制等方面進行了有益嘗試。

2010年林立偉等在《規劃師》發表《中國城市規劃實施評估研究進展》一文，從內涵、相關理論、方法、問題與困難、實踐案例等方面對城市規劃實施評估進行了研究綜述，該文是對我國城市規劃評估研究進展的階段性有效總結。當前，我國的規劃評估工作大多在總體規劃層面集中開展，為規劃實施提供有效評判和反饋，在維護總體規劃法律權威性、提高總體規劃編制水平以及促進規劃實施管理可操作性等方面扮演重要角色。

隨著總體規劃實施評估進程的不斷推進和理論研究的持續深入，相關論文也逐漸增多，在中國知識基礎設施工程數據庫（CNKI）中，將“總體規劃”、“實施評估”作主題，檢索到相關論文638篇，其中2010年以來367篇①論文檢索日期截止到2015-5-18。。由此可見，總體規劃實施評估正處于快速發展中，但由于我國城市規劃實施評估工作起步較晚，考慮到當前城鎮化進程所處的特定階段的現實背景，目前的研究進展還難言深入，其系統性和完整性均有待提高。本文著重回顧2010年來我國總體規劃實施評估工作的研究進展，總結研究情況，客觀反映現狀，分析目前問題，探討改進方向，窺視發展動態，以期為總體規劃實施評估研究工作盡綿薄之力。

1　總體規劃實施評估工作的研究進展

1.1實施評估內涵與意義研究

1.1.1實施評估內涵

作為總體規劃實施評估的基礎性工作之一，諸多學者對其內涵進行了深入研究。孫施文將其分為實施情況評價、作用評價和績效評價3種類型[1]。根據評估時段，林立偉等、桑勁等從實施前評估、實施中評估與監督、實施后評估與反饋3個層次對其內涵進行闡述[2-3]。彭暉等則認為對公共政策的評估是規劃實施評估的本質，是其各項政策在實施過程中反饋實施效果、評價政策效力、促進系統自我完善的關鍵步驟[4]。總結上述研究成果不難看出，當前業界并未形成統一觀點來科學界定其內涵，不同學者的側重點不同，且存在“評估”和“評價”兩種主要表述方式。本文認為，總體規劃實施評估的內涵表述至少應包含以下4點:從目的看，評估是為了實現規劃目標，貫徹規劃價值觀；從內容看，評估要涵蓋整個實施體系；從機制看，評估旨在建立自我完善的良性循環系統；從參與者看，應使利益相關者共同參與，而非政府全程指揮。

1.1.2實施評估意義

實施評估并非簡單的好壞評判問題，而是考量規劃實施情況，反饋實施效果，研究改進措施。林立偉等指出，評估能夠有效實現城市規劃理論研究和實踐成果間的反饋，有利于規劃編制水平的提升，提高規劃編制與實施管理間的銜接程度[5]。宋彥等認為開展評估工作有助于提高編制水平、加強實施力度、跟蹤實施效果、落實規劃意圖、協調各主體利益[6-7]。程茂吉等認為，評估一方面可以監測并評價總體規劃的推進情況，另一方面則是實現總體規劃前行的關鍵步驟和討論其是否需要修編的直接參考[8]。趙民等指出，依法對城市規劃進行評估是十分必要和緊迫的[9]。袁也認為，總體規劃實施評價是規劃運作體系中不可缺少的環節，對判析總體規劃的效能和認識其作用有重要意義[10]。由此可見，規劃界已經普遍認識到總體規劃實施評估的理論價值和實踐意義，但是關于其核心意義仍存爭議。筆者認為，通過評估有效反饋實施信息，監測環境變化，剖析差異所存，通過規劃手段的調整、政策措施的優化以及體制機制的改進來落實規劃目標，這即是評估工作的核心所在。

1.2實施評估內容研究

當前，實施結果評估仍然是總體規劃實施評估內容的主要方面。實施結果評估，即實施現狀與目標預期的一致性或吻合度評估，但其忽略了對規劃方案本身的科學性討論，并且極力貫徹終極藍圖式規劃，未考慮實施過程中的不確定性因素。近幾年，隨著研究的逐漸深入，“一致性評估”、“吻合度評估”不再作為評估工作的唯一標準，在評估過程中開始思考原方案的合理性。具體說來，“現狀與規劃不一致”也應分情況討論，其一是“現狀合理規劃不合理”，其二是“現狀不合理規劃合理”。評估應從公共政策價值觀的高度，理性分析原規劃本身可能存在的局限性，以及在實施過程中可能產生的消極效果[11]。

隨著評估工作逐漸轉向以空間、目標以及規劃價值觀的評價，業界開始聚焦實施過程的動態考核[12]，其大致分為兩種類型：一類是漸進式研究，即采用一定的技術手段進行持續性監測，如呂萌麗等以年度實施評價報告的方式對用地規劃和建設用地總量契合度進行考量[13]；另一類則是以實施機制的評估研究作為區別于實施結果的根本所在，如羅震東等透過政府運行視角，剖析了總體規劃從編制到落實的流程關系，總結出評估的動態模擬實施機制[14]。本文認為，評估過程應當建立起規劃實施的長效監測機制，以洞察內外環境的變化，討論規劃調整的必要性，從而確定改善方案。

1.3實施評估方法研究

早期的總體規劃評估主要采用定性分析方法，其作為評估的重要手段之一發揮了重要作用，但由于缺乏科學數據的支撐，定性分析也不可避免地存在對事物的認知不夠清晰透徹的缺陷。隨著城市規劃新技術的發展和對國外相關經驗的借鑒，定量評估方法日益得到廣泛應用，通過指標量化來衡量規劃實施過程在各方面的影響。目前定量分析主要歸納為以下3種方法。

1.3.1評估指標體系法

建立實施評估指標體系是進行評估的重要前提，但由于總體規劃涉及事物繁多，其評價體系的構建不可能面面俱到，而且諸如實施機制和管理等方面更加難以采用定量方法進行評估。因此，評價指標體系的建構以規劃技術層面的評價因子和要素為主，規劃實施管理層面的評價要素為輔。具體評價指標要素，主要圍繞實施結果和實施過程選擇相關性較強的影響要素作為評價因子。而后采用德爾菲法對各項權重進行確定，采用指標偏差計算法量化評估各項得分，反映城市現狀情況與規劃預測的偏離程度。以分檔評估方法進行結果判定，最終以量化的形式對規劃實施情況進行科學表述，得出規劃實施符合率（圖1）。

徐煜輝[15]、段鵬[16]、李王鳴[17]、侯艷玉[18]、何靈聰[19]等均分別建立了總體規劃實施評估指標體系，以量化結果科學表述總體規劃的實施情況；劉建邦通過構建指標體系對永新縣進行規劃實施評估；林立偉等則運用層次分析法對徐州市總體規劃做出定量評估[20]。不過，在構建指標體系的過程中，對于如何確定各項指標，目前仍缺乏統一標準。在指標選取過程中，評價因子的可獲得性、評價因子覆蓋面的多樣性以及評價因子的可實施性等將是遴選過程的重要依據。

圖1　評估指標體系構建過程

1.3.2GIS分析法

近年來，隨著GIS、RS等技術應用于城市規劃領域，評估工作迎來了技術革新，在對現有數據進行整合的基礎上運用空間分析功能生成新的數據信息是GIS技術的重要功能[21]。呂萌麗等在廣州市總體規劃評估中運用該方法進行用地性質和建設用地總量的一致性評價[13]。段鵬等在長沙市總體規劃實施評估中也通過GIS空間疊加技術，對各類建設用地進行定量評估[16]。需要指出的是，運用這種方法要有較為完善的城市空間數據信息庫，但是目前有相當數量的城市還處于空間數據信息庫建設的初級階段，隨著空間數據信息庫和規劃信息平臺的不斷完善，GIS分析法的普及度將大大提升。

1.3.3公眾參與和實施滿意度調查法

實施滿意度是在公眾參與的基礎上，以公眾感受為評價標準的概念[21]，在現場調查的基礎上，采用問卷調查和街頭訪談的形式了解不同社會群體對城市發展的看法，鼓勵公眾積極參與總體規劃實施評估工作。如王莉等在麗江市總體規劃實施評估工作中，通過問卷調查，采用層次分析法，深入分析了公眾對總體規劃實施中的空間組織、生活環境、各類設施的評價和滿意程度[22]。吳琳等在浙江省蘭溪市總體規劃實施評估工作中，從居住狀況、公共設施狀況、交通出行狀況、綠化環境狀況等方面做了滿意度調查研究[23]。但鑒于我國特殊的管理體制和社會結構，目前公眾參與總體規劃實施評估還存在重視度不高、覆蓋面有限、缺乏長效機制等問題，多地的公眾參與流于形式。

隨著GIS、RS等技術的應用和各地規劃信息平臺的日臻完善，城市規劃大數據時代已經到來，今后定量評估的重要性將日益彰顯；而對于規劃決策機制、相關公共政策的完善程度以及監督檢查制度等實施機制等方面，由于其內容的特殊性，其評估仍將以定性方法為主。整體來看，目前業界還未形成完備的方法論體系和標準化操作模式，導致城鄉規劃主管部門、規劃設計單位和社會公眾對其中的諸多問題缺乏認識。

1.4實施評估動態機制研究

目前在評估動態機制研究方面已取得了一定進展，如何靈聰等提出建立“規劃編制—實施—反饋—整改”的動態跟蹤維護機制[19]；林立偉等指出，建立城市規劃實施評估機制，將有效促進規劃運作體系進入“編制—審批—實施—評估—整改—提高”的良性循環軌道[2]；曹春霞總結出“編制—實施—監測—反饋—修正”的動態跟蹤機制[24]?？梢?，學界已就建立總體規劃實施評估的動態機制形成共識，通過建立持續性的反饋和自我調整的機制，提高總體規劃自我完善能力，以應對各種變化因素，也為規劃的實施留有彈性空間[25]。但是目前總體規劃評估尚缺乏制度化保證，雖然城鄉規劃法已經賦予其法律地位，但是下位立法尚未落實，由于運行機制不完善，各地還未建立起一套面向當地需要的完備的總體規劃實施評估和反饋、調整機制，很多情況下是為了修編總體規劃而評估，使其成了走過場式的形式主義產品。

1.5實施評估視角研究

從評估研究視角的研究進展看，較有代表性的表述包括：公共政策評估視角[9][26]、空間績效評估視角[27-28]、政府運行視角[14]、空間引導效能視角[29]、時效性與前瞻性視角[30]、多規協作視角[24]等。諸多學者從不同視角切入，有助于評估研究的內涵界定和機制建構，形成適合我國國情的評估方法論和操作體系，促進規劃自我完善，實現規劃目標。

2　總體規劃實施評估過程中的問題與困難

從目前的研究進展看，我國城市總體規劃實施評估研究還存在多項不足。具體而言：總體規劃實施評估的內涵表述不清晰，對其核心意義的認識不統一；在評估內容上對實施過程的分析還不夠透徹；評估體系尚未形成，方法論構建之路依然艱辛；各地城市規劃信息平臺和空間數據庫建設進展緩慢，導致城市規劃新技術運用不足；評估主體狹隘，公眾參與有待加強；評估工作缺乏機制設計，長效開展困難重重。

造成上述困境的原因是多方面的。劉建邦從主客觀兩個方面進行剖析，主觀原因包括規劃師個人思路的局限性、政府部門績效考核制度以及公眾的參與程度，客觀原因包括評估本身的困難性、城市化進程所處的客觀階段[31]。陳有川等針對中小城市總體規劃實施評估工作的開展不盡如意的現狀情況，從規劃管理體制、各地政府和規劃主管部門等方面進行研究，指出：一方面評估工作內容繁雜、周期較短；另一方面，一些政府領導對評估工作對政績的影響存在擔憂，而規劃管理部門作為政府領導下的職能部門，對評估工作經常是有心無力[26]。趙民等則從體制機制和評估方法兩方面分析了我國現階段評估工作的主要問題：從體制機制方面看，目前規劃評估實施辦法尚不完善，制度保障力度還需提高；從評估方法看，尚無“經典方法”來支撐規劃評估工作的開展[9]。羅震東等則分析了當前城市規劃實施評價的理論與實踐的同步程度，從我國快速城鎮化的進程中的不確定性、對西方先進的規劃評估理論不加改造的應用，以及我國規劃評估工作者創新精神不足等方面，闡述當前理論與實踐存在的脫節現象[14]。

圖2　總體規劃實施評估的未來發展方向

圖3　總體規劃編制的改進方向

3　總體規劃實施評估研究展望

3.1加強總體規劃實施評估的理論與方法研究

評估工作的順利開展首先要明確總體規劃實施評估的內涵與意義；其次要加強對國外先進經驗的借鑒，結合中國實際情況，積極探索具有中國特色的評估理論和評估方法，同時不斷改善組織與運作形式。另外，各城市應當加強空間信息數據庫的建設力度，使得評估過程中的數據獲取更加容易，以方便GIS、RS、SPSS等技術方法的應用。

3.2形成規范化、長效性的規劃評估機制

總體規劃實施評估的利益相關者繁多，依賴持續性的反饋和各部門的積極協作，必須要有完備的運作機制保障其順利進行。另外，建議在部分地區試點設立政府城市規劃實施評估職能部門，與規劃管理部門要有所分離，把評估作為政府日常性工作來開展，探求總體規劃實施過程反映在政府系統里的發展軌跡，分析規劃價值觀在政府運行層面的落實程度，從而為科學描述實施結果的符合程度提供依據。結合現有成果，參考國外經驗，本文從評估體系、評估內容、評估方法、評估參與人員等方面總結出總體規劃實施評估未來的發展方向（圖2）。

3.3改進總體規劃的編制方法和實施管理方法

盡管總體規劃實施評估內涵豐富、意義重大，但歸根結底，進行評估只是更好落實總體規劃的有效手段，評估本身并非目的，改進總體規劃的編制和實施管理方法，更好地實現規劃目標、貫徹落實規劃價值觀才是評估工作的靈魂與精髓。目前，總體規劃這一看似完善的法定規劃實則處于非常尷尬的境地，理論上的重大意義與實際上的舉步維艱已是一大悖論[32]，對其改革已是迫在眉睫。今后需檢討當前總體規劃的常規性編制方法，制定落實規劃價值觀的政策性措施，討論彈性的規劃方案?？刹僮餍缘淖龇ò▽⑵涑晒譃榉ǘㄐ?、政策性與引導性3大板塊，分塊編制、逐層審批。這不僅使總體規劃的可操作性得到加強，也使實施評估能夠有針對性地進行[33]。筆者認為，今后規劃編制應著重從編制理念、目標體系、編制方法、成果形式和審批機制等5個方面更新總體規劃編制方法，增強其科學性和可操作性（圖3）。

總體規劃實施效果會受到外部環境、方案自身以及實施機制等多方面的共同作用[8]。實際上，實施管理不是機械地執行規劃，還需考慮各種因素的情況，完善實施和管控方法，避免發生沖突，實質上是監控與反饋的機制措施[19]。要加強實施的全方位追蹤，亟需構建持續性監測體系，推動規劃監控的動態化和數據化進程[13]。目前部分地區施行的年度總體規劃實施評估是其中的有益探索，它強化了總體規劃的“自檢”程序，將評估反映的問題和解決方法合理地納入實施管理系統中，以期順利實現規劃目標[19]。

4　結語

總體規劃實施評估作為城鄉規劃運作體系中的關鍵步驟，能夠客觀全面地考量實施效果，為規劃編制、相關公共政策的制定和規劃實施管理機制的完善提供建議，促進總體規劃的編制、管理和實施進入良性發展軌道?，F階段總體規劃實施評估工作的理論研究和實踐經歷還需繼續豐富，評估研究亟需完善其自身的系統和范式，形成體系完善的評估內容系統、科學規范的評估組織方式及客觀公正的評估判斷標準。希冀今后有更多規劃技術人員、規劃管理人員和學者共同關注總體規劃實施評估的研究進展與發展動態，推動總體規劃向更加制度化、規范化的方向邁進。

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Research Summary of Master Urban Plan Implementation Evaluation of Recent Five Years in China

Master urban plan is a public policy, the implementation of which into the evaluation work is becoming more and more important in the operation system. At present, to carry out overall planning implementation evaluation is consensus in planning field. Because it is still in start level, the complete, standardized overall planning implementation evaluation mechanism has not yet fully established around cities. This paper reviews the overall planning implementation evaluation in China since 2010, including evaluation connotation and significance, evaluation content, evaluation method, dynamic evaluation mechanism, evaluation perspective, and analyzes the overall planning implementation evaluation theory development and practice status. Finally, the paper points out the developing direction of the overall planning implementation evaluation from three aspects, including the overall planning implementation evaluation itself, methods of overall planning and implementation management. And this paper aims to provide the reference to more cities about how to establish operational mode of overall planning implementation evaluation system.

Master plan | Implementing evaluation | Research

1673-8985（2015）06-0021-06

TU981

A

解瑤

山東建筑大學建筑城規學院碩士研究生

張軍民

山東建筑大學建筑城規學院教授

單建樹

南京大學建筑與城市規劃學院碩士研究生