上海客運交通發展模式與策略*——基于區域差異的選擇*

陳小鴻 葉建紅

上海客運交通發展模式與策略*——基于區域差異的選擇*

陳小鴻 葉建紅

交通區域差別政策是將交通系統總體發展策略落實到分區域發展方案的重要手段?；谏虾Ｊ兄行膮^、外圍區、中心城周邊地區以及新城等4類區域人口、崗位及用地特征的差異，分析了4類區域交通需求、供給與運行特征的演變，研判了面向2040年各區域交通發展趨勢及面臨的關鍵問題，從而有針對性地提出各區域差別化交通發展的目標、模式和引導策略，給出軌道交通、常規公交、個體機動化交通及慢行交通的發展路徑和關鍵措施。研究成果不僅為上海2040城市總體規劃的交通戰略明確了分區域發展的思路與重點，也可為其他大城市制定交通差別化策略提供可比較、可借鑒的范例。

交通策略 | 空間差別 | 走廊集聚 | 需求管理

0　引言

隨著社會經濟的快速發展，上海城市空間與建設用地規模迅速擴張，目前已達到3 034 km2，占全市陸域面積的44.7%[1]。在超過3 000 km2的城市建設空間范圍內，交通需求發生強度、交通設施供給水平以及交通供需不平衡程度在不同空間地域勢必存在顯著差異。交通發展模式與策略也應根據交通供需矛盾的空間差異，制定相應的分區域指導方案。2002年頒布的《上海市城市交通白皮書》（以下簡稱《白皮書》），就將交通區域差別政策作為指導上海城市交通發展的3大核心政策之一，并針對中心區（內環線內）、外圍區（內外環線之間）和郊區（外環線以外）給出了差別化的交通引導策略[2]。

經過10多年持續高強度的城市更新與建設，上海的中心區、外圍區和郊區的人口、崗位及建設用地，較2002年均已發生了顯著變化（表1）[3-5]，各區域的交通供需演變及面臨的關鍵問題較2002年也相距甚遠。為此，在構建面向2040年的上海城市交通發展策略時，必須在繼承交通區域差別政策的總體思路下，對2002年《白皮書》中的具體差別化策略進行更新與深化，以指導新時期的交通發展要求。

表1　3個交通區域人口與從業人員的變化

表2　外灘與陸家嘴地區軌道交通服務指標

圖1　2004—2009年各地帶人員出行結構變化

本文沿用2002年《白皮書》中的空間劃分概念，并考慮近些年城市用地與空間發展格局的新態勢，將郊區進一步細分為中心城周邊地區、新城和其他地區。以下逐一討論中心區、外圍區、中心城周邊地區和新城4個重點區域的交通需求、供應和運行特征，根據發展趨勢判斷存在的重點問題，提出差別化的交通發展模式與策略。

1　中心區交通發展模式與策略

1.1中心區交通出行特征

1.1.1交通需求特征

上海市一直堅持以“雙增雙減”的空間管理策略來實施中心區功能疏散，使中心區人口在過去10多年來一直保持下降趨勢。1995—2014年常住人口由453萬下降到351萬，中心區崗位基本穩定在290萬左右，目前中心區的職住比約為0.85[3-6]。

盡管常住人口減少，但與中心區相關的出行總量（包含內部出行和對外出行）基本保持穩定，日均1 600萬人次以上。而且進出中心區的交通需求呈快速增長趨勢：2014年日均約999萬人次進出中心區，較2009年增加37%[5]。另外值得注意的是，無論是中心區內部出行還是對外出行，社會客車方式出行量增長迅速；與此形成鮮明對比的是，慢行交通出行量快速下降（圖1）。

1.1.2交通供給特征

中心區道路面積率已達到21%，人均道路面積6.5 m2，采用常規建設模式利用道路空間擴容提升交通系統容量的能力受限。已建軌道站點密度0.95個/km2，600 m半徑覆蓋77%的人口和79%的崗位；既有規劃站點密度將達到1.38個/km2，600 m半徑可覆蓋82%的人口和87%的崗位[7]。但受地形與建設條件限制，外灘、浦東等濱江地區軌道服務不足（表2）[7]。

中心區地面公交站點密度68個/km2，500 m半徑面積覆蓋率接近100%。停車設施供給也持續快速增長，千居住人口停車位47個與千就業人口停車位45個基本持平，停車供給水平與交通需求管理策略并不協調。

1.1.3交通運行特征

中心區道路交通擁堵路段的里程比例、擁堵級別在全市范圍內最高。地面公交高峰小時平均運送車速低于10 km/h，亟需改善。軌道交通客流通道高峰期大多處于嚴重擁擠狀態，舒適性差；平均進站和出站接駁時間均為9.7 min，合計達到19.4 min，便捷性不高。

1.2中心區交通發展策略選擇

1.2.1交通發展趨勢與面臨的問題

進出中心區的交通需求預期仍將持續增長，尤其是與中心城周邊地區的聯系會有較大幅度的增加。中心區道路設施供給已趨于飽和，軌道設施在既有規劃實施的基礎上，仍需完善對部分地區的支撐服務，地面公交通行路權仍需提升優先水平，慢行交通通行空間需要重新梳理，停車設施的供給、管理需要進一步明確。

中心區面臨軌道交通運輸能力不足、通道控制不足、地面公交通行優先不足、慢行交通便利性保障不足等突出矛盾。同時，對維持中心區交通供需基本平衡持有過于樂觀的判斷，對實施控制擁擠、排放的交通需求管理政策的必要性、必然性存有疑慮。面向未來的交通發展態勢，中心區交通需要解決以下突出問題：

（1）仍有20%左右的人口未被軌道交通直接覆蓋，部分客流通道如軌道1號線、2號線、8號線能力嚴重不足，擁擠程度難以接受，但又缺乏分流的通道資源。

圖2　城市重點更新區域分布示意圖

（2）進出中心區的交通需求增長，造成道路交通的擁擠程度惡化，“站站?！蹦Ｊ降能壍澜煌ǔ鲂袝r效性難以保障。

（3）地面公交專用道建設停滯，公交運營速度低于自行車。

（4）慢行交通出行環境差，通行空間割裂嚴重。

1.2.2總體發展目標與模式

依托中心區高密度軌道交通網絡，形成“公共交通+慢行”為主導、清潔能源車輛的短租與合用為補充的客運交通模式。公共交通分擔率達到45%以上，個體機動化交通分擔率削減到15%以下。

由于上海市中心區對于全市域乃至長三角地區的經濟活動處于核心地位，市域1h、區域2h可達是支持這種中心地位的交通保障，這種交通服務與可達性保障必須也只能由軌道交通提供，軌道快線應盡可能地聯系中心區。

1.2.3交通發展策略選擇

根據中心區總體發展目標與模式，對各交通子系統提出相應的指導策略與關鍵措施，如表3所示。

2　外圍區交通發展模式與策略

2.1外圍區交通出行特征

2.1.1交通需求特征

外圍區是2000年以來城市發展最快的地區，人口與崗位數一直保持快速增長趨勢：1995—2014年，人口由393萬上升到825萬；崗位數目前也達到325萬個，職住比為0.39。

表3　中心區各子系統交通發展策略選擇

表4　外圍區浦東和浦西北部地區軌道服務指標

外圍區交通以內部出行為主，出行量占比約為57%。外圍區對外出行量基本維持在820萬人次/日左右。對外出行中，與中心區的聯系是主體，占72%；與中心城周邊地區聯系量也較大，占22%。

2.1.2交通供給特征

外圍區道路面積率為8.4%，人均道路面積7.2 m2。現狀軌道站點密度0.21個/km2，600 m半徑覆蓋了35%的人口和崗位；既有規劃站點密度達到0.47個/km2，600 m半徑覆蓋50%的人口和崗位。但軌道交通對東北、東南以及北部地區的覆蓋低于外圍區平均水平（表4）[7]。

外圍區現狀地面公交站點密度26個/km2，500 m半徑面積覆蓋率接近86%，地面公交專用道缺乏。停車設施供給增長快速，千就業人口停車位為50個，大于千居住人口停車位（46個）。

2.1.3交通運行特征

外圍區道路交通擁堵路段里程比例、擁堵程度已達到可接受服務水平的下限。地面公交高峰小時平均運送車速低于14 km/h；軌道交通進入中心區的射線通道高峰期大多處于嚴重擁擠狀態，舒適性差；平均進站和出站接駁時間分別達到12 min和11.2 min，合計23.2 min，便捷性不高。

2.2外圍區交通發展策略選擇

2.2.1交通發展趨勢與面臨的問題

根據已批已建的建筑量，外圍區居住人口預期仍會增長，崗位數隨著城市更新也會有較大幅度的增加。城市更新與重要功能區開發（圖2）[8]將刺激交通需求進一步增長：與中心區依然保持高強度聯系的需求，與中心城周邊地區的聯系也快速增加。

表5　外圍區各子系統交通發展策略選擇

外圍區交通系統總體水平不高，結構不完善，規劃與建設水平較低，空間不均，設施規劃滯后于土地更新開發。仍需要通過不同手段提升能力，尤其要加大對重點更新與開發區域的交通支撐，需要解決以下突出問題：

（1）與中心區聯系強度高，射線客流通道容量不足。

（2）規劃的軌道交通網絡只能直接覆蓋50%的人口與崗位，城市重要更新地區缺乏軌道交通服務。

（3）道路交通接近可接受服務水平下限，機動車出行需求仍有較高幅度的增長。

（4）地面公交專用道數量有限，分布零散，不成網絡。隨著道路交通壓力的增加，公交運行環境趨于惡化。

2.2.2總體發展目標與模式

依托軌道交通與地面公交，確立公共交通在機動化出行中的主導地位。公共交通分擔率達到35%以上，個體機動化交通分擔率不超過20%。

2.2.3交通發展策略選擇

外圍區各交通子系統發展策略與主要措施如表5所示。

3　中心城周邊地區交通發展模式與策略

3.1中心城周邊地區交通供需基本特征

中心城周邊地區是指越過外環線、與中心城延綿發展的地區，是上海人口與崗位增幅最快的區域。2012年人口達到549萬，其中外來常住人口比例接近50%。人均建設用地面積達138 m2/人，遠超中心城54 m2/人的水平。

隨著人口的快速導入，交通需求也快速增長?？臻g分布上，以內部出行為主（占60%）。對外出行上，主要是往返中心城出行（占對外出行67%），其中小客車出行比重高達37%。

3.2中心城周邊地區交通發展策略選擇

3.2.1交通發展趨勢與面臨的問題

隨著虹橋商務區、迪斯尼國際旅游度假區、大型居住社區等開發建設，中心城周邊地區的人口與崗位仍將保持增長態勢。相應的人員出行量也將繼續增長，與中心城的交通聯系仍然是對外交通的主要方向。同時，隨著大型居住社區入住率的提高，往返中心城的通勤交通壓力劇增；虹橋商務區、國際旅游度假區對往返中心城的商務休閑出行品質要求更高。

中心城周邊地區交通發展面臨的關鍵問題是該地區一直缺乏宏觀規劃的統一指引。面向未來的交通發展態勢，中心城周邊地區交通需要解決以下突出問題：

圖3　中心城周邊地區發展軸帶示意

（1）城市用地布局雜亂，呈均質化蔓延態勢；土地開發混合度低，交通配套不足。

（2）與中心城（特別是中心區）聯系密切，但環境品質和公共服務設施配套水平薄弱，不利于通勤交通走廊化和非通勤交通本地化的組織模式。

（3）缺乏對通勤交通的時效性與容量的保障、對商務休閑交通的便利性與舒適性的保障。

3.2.2總體發展目標與策略選擇

中心城周邊地區交通系統的核心發展目標和策略是“集聚”。要發揮公共交通（尤其是軌道交通）引導、塑造城市空間的抓手作用。

圖4　新澤西—紐約PATH鐵路線路示意圖

（1）依托軌道交通網絡優化調整，形成8條人口與產業集聚軸帶（圖3），實施TOD開發策略。8條集聚帶分別為：五角場—寶山新城集聚帶；顧村—嘉定新城集聚帶；真如—江橋—安亭集聚帶；虹橋商務區—徐涇—青浦新城集聚帶；徐家匯—閔行—松江新城集聚帶；浦江—南橋新城集聚帶；花木—川沙—惠南—臨港新城集聚帶；花木—曹路—長興—崇明集聚帶。

（2）制定基礎設施規劃設計標準（區分軸帶地區和非軸帶地區），加快道路、公交等基礎設施建設，加強與中心城在交通基礎設施和管理機制的融合銜接。

（3）加強公共服務設施配套，促進非通勤交通的本地化。

（4）加快車輛（尤其是貨運）能源替代與升級，改善空氣質量。

4　新城周邊地區交通發展模式與策略

4.1新城交通出行特征

4.1.1交通需求特征

盡管新城是上海發展重點地區，但人口與崗位的集聚效應低，7個新城共有574 km2建設用地，但常住人口與崗位分別為197萬人和112萬人。常住人口的日均總出行量為467萬人次，且以內部出行為主。進出新城的交通主要來自新城周邊地區，與中心城的聯系強度較高，與長三角的聯系強度較弱。

出行結構方面，由于出行尺度遠小于中心城，慢行交通是現狀主導交通方式，占67%；新城未實施類似中心城對機動車擁有的管制政策，個體機動化發展迅速，千人小汽車擁有達到160輛，已經超過中心城和全市平均水平，其交通分擔率占25%。公共交通發展水平不高、不便利，也是小汽車增長的重要原因，在出行方式中僅占8%[9]。

表6　新城—市中心軌道出行距離與車內時間

4.1.2交通供給特征

新城內部路網密度偏低，如南橋新城規劃路網密度也僅2.63 km/km2，與新城發展定位、發展目標不相適應。軌道交通布設僅考慮與中心城的連接，內部公交主要依賴公共汽車，服務模式單一，線網規模和站點密度小，300 m和500 m半徑面積覆蓋率分別為12%—36%、26%—65%。

新城就規劃人口而言已達到大城市規模，但綜合交通體系規劃與建設仍然是大都市區衛星城市格局。盡管與上海中心城緊密、高強度的交通聯系是新城的交通特征之一，但如果不能形成相對獨立、完整的交通服務體系，包括與長三角地區其他城市的直接聯系，將成為制約新城功能與競爭力提升的瓶頸。

4.1.3交通運行特征

新城與中心城之間的軌道聯系仍然沿用城區軌道建設與運營模式?！罢菊就！本€路導致軌道交通出行時耗過長（單程接近或超過1小時，表6），且高峰時段進入中心城斷面擁擠嚴重。

4.2新城交通發展策略選擇

4.2.1交通發展趨勢與面臨的問題

新城人口規模將有較大幅度的增長，非戶籍常住人口比例高于中心城。隨著新城產業發展與基礎設施配套的完善，未來的交通分布仍以內部出行為主，與中心城、長三角毗鄰城市間的交通需求以非通勤為主導。

在基礎設施供給方面，高速公路布局基本穩定，但部分線路及路段仍然存在擴容需求。隨著公交專用車道、高占有率車道、潮汐車道等其他提高車道使用效率的車道管理技術應用，車聯網與自動駕駛等車輛技術使用，高速公路網絡仍然需要改造與完善。由于干線和集散型公路與城市空間關系的改變，需要調整布局、功能與等級，如干線公路的城市繞越線、環線等。新城內部城市道路網絡、公共交通網絡的建設將持續一個時期，以形成一個完善的、“大城市級”的綜合交通體系。

面向未來上海新的城市空間格局以及長三角一體化發展態勢，必須調整長期以來未把新城作為相對獨立“城市”進行規劃建設的思路，應強調新城作為一個區域“副中心”城市進行交通系統設施的配置，并著重解決以下突出問題：

（1）新城普遍缺乏相對獨立的對外客運設施（如鐵路及鐵路站，通用航空服務）；與中心城間公共交通出行時耗過長且缺乏可靠性。

（2）部分新城規劃人口超過80萬，低密度的道路網絡、單一形式的地面公交服務均難以滿足新城內部出行要求。

（3）新城外來常住人口比例高，其交通出行特征與本市人員有顯著差異（如對助動車等價格低但又具備一定機動能力的交通工具依賴），需對這部分人群提供必要的出行保障。

4.2.2總體發展目標與策略

（1）新城對外交通發展目標與策略

表7　4類重要空間區域交通發展策略一覽表

新城與中心城交通發展模式與目標為：以公共交通為主，適度考慮小汽車交通，分別服務于通勤生活交通與商務休閑交通。至中心城的公共交通出行比重不低于60%，軌道交通出行時耗不超過1小時。主要策略包括：

①構建連接各新城與市中心的市域快速軌道交通系統，實現新城快速到達市中心各主要商業、商務區的目標。嘉定、青浦、松江、南橋、臨港等新城宜規劃預留2條軌道交通線路。

②基于信息化手段，對與中心城聯系的高速公路實施精細化車道管理，開辟公交專用道或HOV（high-occupancy vehicle）車道，發展定制高速班車，并實施公交與高占用率車輛通行費減免的策略。

新城與其他地區交通發展模式與目標為：融入長三角城際鐵路網，與長三角毗鄰城市間實現30 min互通；至周邊新市鎮出行時耗不超過30 min。主要策略包括：

①使新城成為長三角城際鐵路網絡節點城市之一，具有獨立的鐵路客運車站。通過樞紐連接嘗試與毗鄰城市開通直達性軌道服務，如紐約和新澤西間的PATH鐵路（圖4）[10]。

②加強新城與周邊城鎮的干線公路建設。研究大站快線公交車、市郊鐵路（串聯嘉定、青浦、松江、南橋的西郊鐵路）連接其他新城、新市鎮的方法。

（2）新城內部交通發展目標與策略

內部交通總體發展模式與目標為：以公交和慢行交通出行為主導，公交出行比重不低于20%，充分保障慢行交通出行的安全與便利，建立慢行網絡與綠道全覆蓋系統。同時，個體機動化出行比重控制在20%以內?；谛鲁强臻g尺度，提出交通可達性要求為：內部出行時耗不超過30 min；一次乘行可達軌道交通站或城際鐵路站。主要發展策略包括：

①圍繞軌道或鐵路客運樞紐構建綜合交通網絡，形成“脊梁型”公交走廊，倡導低碳交通模式，以公交和慢行交通為主導。加強內部公交與對外客運樞紐的轉換銜接服務。

②在城市主要客流走廊建設適宜人口規模、適宜空間尺度、適宜運營成本的中運量公交系統，提高公交服務水平。嘗試并鼓勵各種靈活的共用、合用交通模式，如社區公交、超市公交；短時租賃和車輛合用等，提供多樣化并更有效率的出行服務。

③提高新城路網密度，在商業商務核心區、居住社區建設小尺度路網（道路間距不宜超過300 m），按照行人—自行車—公共交通—其他車輛的順序分配路權。

④建設與綠道一體的宜人慢行交通網絡，考慮助動車使用適當增加非機動車道寬度并配置相應的交叉口控制管理技術。結合嘗試風貌保護，建議并擴大機動車禁行區域。

⑤加強滬C 牌照小汽車擁有和使用管理，審慎管理停車供給水平，控制核心區交通擁堵。

5　結語

交通區域差別政策是引導交通資源在城市不同地區合理配置的重要工具。本文根據上海市域城市空間發展特征以及人口與崗位的空間分布，結合歷次全市性綜合交通調查已形成的空間地帶，重點討論了中心區、外圍區、中心城周邊地區以及新城4類區域的交通發展模式與策略（表7）。研究成果不僅為上海2040城市總體規劃的交通戰略明確了分區域發展思路與重點，也可為其他大城市制定交通差別化策略提供可比較、可借鑒的范例。

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Passenger Transport Development Mode and Strategy for Shanghai: Choice Based on the Spatial Difference

Transport differential policy is an important tool to specify and implement the urban general transport strategy at the sub-region level. Based on the spatial difference of population, job and land use characteristics at the central area, peripheral area, center city surrounding area and new town of Shanghai, the evolution of transport demand, supply and operation in these four areas were analyzed. The trends of transport system development and the challenges which the four areas are expected to face in 2040 were investigated too. Accordingly, the different transport development objectives, modes and strategies for the four areas were further put forward. Detailed measures for enhancing the rail transit, bus transit, personal motorized mode and pedestrian & bicycle transport in the four areas were given to guide the future development of Shanghai passenger transport. Findings of this research are helpful to specify the ideas and emphasis for transport system strategy of Shanghai 2040 Plan. They also provide a valuable reference for other big cities to regulate transport differential policy.

Transport strategy | Spatial difference | Concentration along corridors | Demand management

1673-8985（2015）06-0032-07

TU981

A

陳小鴻

同濟大學交通運輸工程學院同濟大學磁浮交通工程技術研究中心教授，博士生導師

葉建紅

同濟大學交通運輸工程學院博士，副教授

上海市浦江人才計劃資助“世界大城市交通轉型發展軌跡與驅動機制研究”（項目編號：14PJC103）。