加強重點地區控規編制的前期規劃研究——香港落馬洲河套地區規劃研究案例借鑒

盧 柯

加強重點地區控規編制的前期規劃研究——香港落馬洲河套地區規劃研究案例借鑒

盧 柯

結合香港落馬洲河套地區規劃研究案例，學習借鑒香港新發展地區控規法定圖則編制前期規劃定位研究、方案編制過程中的一些成熟有益的理念、思路和方法，包括：重視規劃研究過程規程；強調全過程公眾參與，注重對公眾意見的反饋落實、多元的公眾參與溝通渠道、通俗易懂的公眾參與成果形式；注重編制研究過程中專題研究和技術評估支撐等。結合上海規劃實踐，提出加強控規編制的前期規劃研究，提高規劃編制科學性的幾點認識和體會。

新發展地區 | 規劃研究 | 公眾參與

0　引言

當前上海控規已形成了一套相對完整的體系框架和規范制度。尤其是明確了控規前期編制研究的幾個關鍵環節，包括開展規劃研究/評估工作、強化編制過程中專家參與、增加控規編制任務書審核等，為控規編制的科學和規范操作提供了有力保障。結合控規前期編制研究工作實踐，有機會接觸到香港控規法定圖則編制的前期規劃研究過程，特別是香港對新發展地區規劃定位研究、方案編制過程中一些成熟有益的理念、思路和方法，尤其值得借鑒。結合香港落馬洲河套地區規劃研究案例，提出加強重點地區控規編制的前期規劃研究，進一步提高規劃編制科學性的幾點認識和體會。

1　香港落馬洲河套地區法定圖則編制前期規劃研究過程案例

1.1背景概況

香港落馬洲河套地區（簡稱“河套地區”）毗鄰香港和深圳邊界，面積約88 hm2。原位于深圳市行政區域內，1997年深圳河治理工程完成后，被劃入香港特別行政區的管轄范圍。因為獨特的歷史背景，其發展面臨很多挑戰和限制，包括兩地合作發展的機制、生態環境的保育和缺乏基礎建設等（圖1）。

根據2007年《香港2030：規劃遠景與策略》，河套地區擁有位于深圳福田商業區對岸的戰略位置優勢，能提供發展空間以加強深港合作。行政長官在2007至2008年《施政報告》中，宣布港深共同開發河套地區為10大基建項目之一。2007年12月，港深兩地政府成立了“港深邊界區發展聯合專責小組”，負責統籌、協調和督促兩地有關邊界鄰近地區包括河套地區的發展和研究工作。

圖1　地區概況圖

專責小組于2008年3月舉行第一次會議，決定以“共同研究，共同開發”的原則，探討開發河套地區的可行性。2008年6—7月，兩地同步開展《落馬洲河套地區未來土地用途公眾意見收集活動》。2008年11月，港深兩地政府簽訂《落馬洲河套地區綜合研究合作協議書》，同意以“共同研究、共同開發、共享成果”的原則合作進行地區發展規劃研究。其中協議明確河套地區的研究由港方牽頭進行，深方參與。2009年6月，規劃署聯同土木工程拓展署委托奧雅納工程顧問展開《落馬洲河套地區發展規劃及工程研究》。目前規劃研究已完成。

1.2落馬洲河套地區未來土地用途公眾意見收集活動過程[1]

落馬洲河套地區未來土地用途公眾意見收集活動在2008年6月至7月進行，目的是收集香港市民、專家和相關人士對地區未來土地用途的意見和建議，為下一階段綜合研究（包括規劃、環境、交通和運輸，以及工程可行性）開展提供參考依據。兩地市民及業界大都認同發展河套地區，而高等教育、高新科技研發和文化創意產業用途獲較多支持。其中公眾意見收集活動的活動形式、意見收集和分析方法、研究內容等均值得借鑒。

1.2.1采用多途徑公眾咨詢活動形式，鎖定討論范圍而不作泛論

公眾咨詢活動過程中開展了4次專題小組討論會、1次公眾論壇和大珠三角商務委員會的簡介會，同時也包括收集到的書面意見。之后由顧問公司整理并歸納各方面意見，形成并公布《落馬洲河套地區未來土地用途公眾意見收集活動報告書》。采用多途徑、多種形式的公眾咨詢活動，主要目的是客觀了解并廣泛征詢參與人士對議題的意見和討論，而不急于做出推斷。同時考慮活動開展的有效性，有針對性地鎖定公眾咨詢活動范圍而不作泛論。4次專題小組討論會的主題分別是“創意工業、金融、貿易、會議和展覽業、物流業”、“高等教育”、“信息科技及高科技工業”和“醫療、保健服務及醫藥研究”，針對不同討論專題邀請大學、商界組織、產業界等特定行業領域的專家和相關專業人士參與、交流、咨詢并交換意見。

1.2.2研究內容分重點、有層次，條理清晰

公眾咨詢活動首先由香港規劃署和顧問公司商議確定河套地區的土地用途概略分類，之后通過公眾咨詢活動形成具體的可能土地用途。活動的參與者對如何抓緊河套地區的發展機遇，表達了廣泛的意見，提出的土地用途建議包括：以多媒體和創意工業為主的設計/制作中心，展覽及批發中心，貨物裝卸場和物流中心，高等教育樞紐，高新科技研發中心，以生態旅游為主題的生態公園等。圍繞每項建議土地用途，均提供支持理由、相關配套條件和反對理由。如圍繞高等教育，建議土地用途為發展一所高等教育和科研中心，具有國際取向，專注碩士以上的程度、多元學系、跨大學間的合作；支持理由包括為華南地區訓練人才、制造更多就業機會、發揮香港在高等教育方面的優勢、促進與內地學生的融合、對環境負面影響較少等；相關配套條件包括需要香港與深圳政府的合作、需提供交通配套、需解決教職員和學生的住宿問題、提高各個院校之間的合作等；反對理由包括遠離香港其他部分、應考慮對綠色生態的保護等。

在此基礎上，綜合參與者的意見，就河套地區的未來發展，提出3點共同而重要的考慮因素，即發展原則：一是發展必須涵蓋那些在港深兩地其他地方均缺乏，而只有河套地區所獨有的特質；二是發展必須能對港深兩地經濟的發展帶來重大貢獻；三是河套地區的開發必須是可持續的和環境可接受的。據此作為分析基礎，尋求地區發展的可能土地用途組合，分別是高等教育、高新科技研發和文化創意產業用途。

1.2.3采用數據分析，研究方法客觀嚴謹

研究充分考慮地區發展的策略性背景和主要考慮因素、機遇和限制以及地區發展潛力，基于公眾咨詢活動獲取的意見和建議，建立分析架構，并通過數據分析方法確定可能的土地用途類別和發展原則。同時為減少社會科學研究的主觀偏差，研究還采用了“雙盲研究法”。即由一位資深的研究員對所有數據作一個初步分類，形成一個初步的分析架構（涵蓋主題、類別和次類別等）；之后由兩組工作人員獨立進行，對所有收集到的資料作內容分析、分類和整理；接著將所有分類和整理后的數據進行分析比較；最后修改并確定分析架構及所有數據的分類，研究方法上充分體現了其客觀嚴謹性。

1.3落馬洲河套地區發展規劃及工程研究過程

在地區土地用途收集研究的基礎上，2009年6月起，規劃署聯同土木工程拓展署委托顧問公司展開《落馬洲河套地區發展規劃及工程研究》。聚焦法定圖則編制前期工作，目標是制訂土地用途規劃大綱，為河套地區發展提供指引。香港規劃署由全港規劃處下設的規劃研究組全程把控、指導并協同顧問公司開展地區規劃研究工作，包括進行技術把關、進度控制、部門之間協調、組織召開論壇及簡介會等公共參與活動、對公眾意見的綜合處理和協調等。目前規劃研究工作已完成。其規劃研究過程、公眾參與的方式內容以及同步開展的技術評估等方面，有許多值得借鑒的經驗和做法。

1.3.1高度重視地區發展的規劃研究工作和過程規程[2]

河套地區發展規劃及工程研究過程，包括初步發展方案、建議發展方案和最終成果制定3個階段。2009年6月至2011年初為初步發展方案階段：首先是開展現狀調研評估和確定主要研究專題，搜集并分析現狀基礎資料，包括現狀土地用途、規劃、城市設計、景觀、社會經濟、交通運輸、基礎設施、環境、生態、巖土地質、文化遺產、排污、土地業權及管理等，評估分析影響河套地區發展的主要因素和研究專題；二是在此基礎上為地區發展制訂一系列的指導原則，作為制定方案的基礎；三是制訂概念土地用途方案、初步發展大綱圖和初步總綱城市設計及景觀圖，提出地區發展的初步發展框架，包括土地利用、空間布局、發展密度、建筑高度、主要基礎設施網絡、休憩用地等，同時同步提出整體的城市設計及景觀方案框架；四是為了評估初步發展大綱圖及相關基建設施的可行性，就技術、環保及空氣流通等方面進行概括評估；五是圍繞初步發展大綱圖展開了第一階段公眾參與。2011年初至2012年7月為建議發展方案階段，重點是制訂建議發展大綱圖并進行第二階段公眾參與。通過整理第一階段公眾參與活動所收到的意見和建議，以及在各項技術評估所得出的初步結果，對初步發展大綱圖做出修訂，提出選取土地用途方案及建議發展大綱圖，闡述規劃目標、建議土地用途及發展密度等。之后就建議發展大綱圖及相關基礎設施，開展第一階段工程評估，包括詳細技術評估及環境影響評估，同時就實施機制、成本及收入預算、發展計劃進行探討并提出建議。隨后就建議發展大綱圖展開第二階段公眾參與（圖2）。

2012年5月至2015年2月為研究匯報和成果編制階段，整理第二階段公眾參與活動所收到的意見和建議后，為建議發展大綱圖定稿；開展第二階段工程評估，對建議發展大綱圖及相關基礎設施進行詳述的技術評估及可行性研究；同時擬備建議發展藍圖及建議城市設計與景觀設計方案，并提出第二階段實施策略成本及收入預算及發展計劃建議，進一步細化用地規劃、發展限制、供應基礎設施及城市設計與景觀設計等方面內容，建議發展藍圖為部門提供內部參考，為后續詳細規劃制定提供指引。最終擬備最后報告書和行政摘要，明確主要研究結果、建議和總結（圖3）。

規劃研究形成的成果會由規劃委員會進行審定，之后會由規劃署地區規劃處負責編制法定圖則，完成后同樣經過公眾意見征詢和規劃委員會的審定。這些規劃研究和編制過程，盡管所需時間較長、程序比較繁瑣，但通過充分的前期研究、多方案比選、可行性評估、廣泛深入的公眾宣傳參與和各方利益統籌，提高了規劃的合理性和科學性，最終也有效保證了后期審批及批后法定成果的法定性和穩定性。

1.3.2注重規劃研究編制的全過程公眾參與，形式活潑、注重實效

（1）公眾參與貫穿規劃研究編制全過程，集思廣益，建立共識

在河套地區未來土地用途公眾意見收集活動的基礎上，針對規劃方案和工程研究，開展了兩個階段的公眾參與。第一階段公眾參與于2010年11月至2011年1月在港深兩地同步進行，為期兩個月。其間，香港方面舉行了1場公眾論壇、4場巡回展覽，為當地居民、不同的委員會、機構及專業團體等舉行了共21場咨詢會/簡報會，共接獲114份書面意見。第一階段公眾參與主要收集公眾對河套地區的初步發展方案的意見。依據研究報告制作并發布公眾參與行政摘要小冊子，內容涵蓋背景及研究目標計劃、主要考慮因素及機遇、指導原則、設計概念、功能分區、土地使用、初步城市設計及景觀、初步發展大綱圖和遠期綜合概念規劃等，并羅列就業機會、分類建筑面積、容積率、最高建筑高度等主要發展參數[3]。第一階段公眾參與活動結束后形成第一階段公眾參與活動報告，內容包括研究背景及第一階段公眾參與活動，主要意見綜述及響應，主要意見總結及下一步工作。將公眾參與期間所收集到的意見及建議作概括分析及綜合總結，并列出相應的回饋意見。對于一些需要作進一步研究的概念或提議會做出相關說明[4]。

第二階段公眾參與于2012年5月至7月在港深兩地同步展開，重點是收集公眾對地區建議發展方案的意見。其間，香港方面共舉行了2場巡回展覽、9場咨詢會/簡報會，港深兩地共接獲36份書面意見。公眾參與行政摘要內容包括背景及研究進展、第一階段公眾參與結果總結和建議發展方案，根據公眾意見及技術/環境影響評估的初步結果，通過方案比對，分內容、分層次、逐條闡述方案的深化和修訂內容[5]。之后完成第二階段的公眾參與報告，把第二階段公眾參與期間所收集到的意見及建議作概括分類、分析及綜合總結。根據公眾意見將完善建議發展方案，并利于后續制訂法定分區計劃大綱圖，部分有待于詳細設計階段進一步研究的意見建議，將明確在制訂詳細的發展建議和推進落實發展項目時予以考慮[6]。

（2）注重對公眾意見的總結回應和有效落實

圖2　規劃研究流程圖

圖3　建議發展大綱圖

規劃研究編制過程中注重對公眾參與期間所收集到的意見及建議進行概括分析和綜合總結，并強調對公眾意見的答復回饋和在規劃方案中的落實深化。如結合第一階段公眾參與活動，在土地用途及布局設計方面，有公眾人士建議規劃布局可預留更多空間彈性，當中可考慮提供混合土地用途。為響應公眾訴求，在制訂建議發展大綱圖時做出適當調整，設置高新科技研發及文化創意產業混合用途區，可根據市場需要進行靈活調配，以保持整體布局設計的靈活性和容許彈性的土地使用。發展密度和建筑高度方面，部分公眾人士關注保育自然生態環境，認為120萬m2的樓面面積及1.37倍的總用地面積比率過高，除與周邊環境不協調外，亦會構成屏風效應以及景觀影響；部分人士認為建筑物高度限制于15層過于寬松，會影響候鳥的飛行路線。反饋意見是考慮到河套地區以北屬高度都市化的深圳市，而南面是鄉村式發展和擬議的新發展區，目前所建議的最高發展密度是考慮了港深兩地城市的面貌及現有周邊地區特色，在保育和善用土地資源的取舍上做出的一個合理平衡。至于建筑物高度方面, 考慮到有公眾人士關注建筑物高度對雀鳥飛行路線的潛在影響，已在建議發展方案中降低整體樓宇的高度上限，由最高15 層降至12 層（圖4）。

圖4　《落馬洲河套地區發展規劃及工程研究》第二階段公眾參與摘要

（3）公眾參與溝通渠道多元，成果形式通俗易懂、生動直觀

為方便公眾討論，每一階段公眾參與活動之前都會依據研究報告制作并發布公眾參與行政摘要小冊子。配合海報、宣傳單張、展板、宣傳短片，緊扣主題，圖文并茂，制作精美，將專業性的規劃信息轉化成日常的話語，通俗易懂、生動直觀地傳遞給不同社會背景的群體。每一階段公眾參與活動結束后，會形成公眾參與活動報告，將公眾參與期間所收集到的意見及建議作概括分析及綜合總結，并列出相應的回饋意見。對于一些需要作進一步研究的概念或提議，會做出相關說明。

同時，還制作有關研究的網頁，上載各個階段公眾參與的信息，方便公眾瀏覽相關的宣傳數據、咨詢文件、公眾參與活動的詳情及研究的最新進展。為讓一般公眾易于理解和掌握，過程中還推行一系列的活動，如公開論壇、學校講座、巡回展覽、向不同團體舉行簡介會等。通過向公眾宣傳、解釋及傳播規劃信息，傾聽意見，解答疑問，使公眾深入了解規劃內容，積極參與規劃過程，并就相關問題提出自己的見解，從而促使規劃更加系統全面，一定程度上也維護了規劃的公正性。

1.3.3過程中開展系列專題研究和技術評估，注重規劃編制技術支撐

結合河套地區規劃方案研究編制過程，同步開展系列技術評估和專題研究工作。初步發展方案階段，在搜集現狀基礎資料的基礎上，對初步發展大綱圖及其相關的基礎設施，就技術、環保、通風等方面進行概括評估，以確定其技術可行性。建議發展方案階段，圍繞建議發展大綱圖及相關基礎設施，開展第二階段工程評估，包括詳細技術評估及環境影響評估，同時就實施機制、成本及收入預算及發展計劃進行探討并提出建議。成果編制階段，進行第二階段工程評估，并提出第二階段實施策略、成本及收入預算、發展計劃建議。同時技術評估涉及方面也較廣，包括：巖土評估；土地需求研究，列出所需征用的土地以及預算收地所需的成本與計劃；運輸及交通影響評估；雨水排放、污水排放、供水及公用設施影響評估；土地平整評估；空氣流通、可持續發展評估；社會經濟影響評估包括預計的人口及就業情況、所能產生的社會經濟效益等；以及制定實施策略、造價收益估算及配套基建的落實時間表，評估對政府造成的財政影響等，以確保發展方案和計劃的可行性。

2　對上海控規編制的幾點體會與建議

對照香港的經驗，結合當前上海規劃實踐，特別是我們在相關重點地區的規劃編制研究工作中，建議加強規劃針對性研究，以提高規劃編制的科學性。具體包括以下3點。

2.1建議加強對重點地區控規編制的前期發展定位和規劃方案研究

香港高度重視地區法定圖則制定的前期規劃研究工作和過程規程，設置地區發展定位研究、發展規劃和工程研究以及法定圖則制定3個獨立環節，各個環節又設置不同的研究階段、規程和成果要求。建議在對重點地區控規編制過程中，學習借鑒香港在研究規程設置、研究階段劃分、各階段時限規定、公眾參與廣度深度、規劃成果、組織機制保障等方面的經驗和做法，完善規劃研究的工作流程和機制保障，不宜因時限因素等而弱化對前期定位研究、多方案比選、專題研究、技術評估和公共參與程度等工作，以提高規劃編制的科學性。

2.2建議強化規劃研究和編制過程中公眾宣傳、參與過程

為避免在規劃制定完成后公眾才能發表意見，香港開始嘗試并注重規劃研究和編制過程中的公眾參與。包括地區發展原則目標咨詢、初步方案討論和建議方案討論等多個階段的公共參與過程，規定各階段公共參與時限要求，開辟多種面向公眾的溝通渠道，采用生動直觀的公眾參與成果形式，注重對公眾意見的答復和反饋等。讓公眾有組織地參與到城市未來發展的設想和規劃設計過程中來，集思廣益，透過意見交流，建立共識。借鑒香港經驗，建議在原有控規審批前公示基礎上，進一步增強規劃研究和編制過程中公眾宣傳、參與過程。細化參與規程環節，擴大參與范圍，增加溝通渠道途徑，并注重對公眾意見的總結、答復和有效落實，通過回應公眾意見對規劃方案做出修正和調整。同時注重和加強公眾參與的成果制作，把一些專業性、技術性術語，轉化為大家都可以理解的語言和可操作的規程，轉化成通俗易懂、老百姓喜聞樂見的成果形式，通過向公眾積極宣傳、解釋及傳播規劃信息，便于公眾深入了解規劃內容并積極參與規劃過程。

2.3建議進一步增強規劃編制研究過程中的專題研究和技術評估支撐

香港在規劃方案研究編制過程中同步開展多輪、系列技術評估和專題研究工作。具體流程方面，初步方案階段就相關的基礎設施進行概括評估，以確定其技術可行性；建議方案階段進行詳細技術評估及環境影響評估并提出建議；成果編制階段就最終方案提供明確建議，以確保發展方案和計劃的可行性。同時，技術評估涉及方面也較廣，不僅包括運輸交通影響評估及雨水、污水、供水等市政基礎設施影響評估，還涉及土地需求研究，可持續發展評估，社會經濟影響評估，實施策略、成本收入預算及發展計劃建議等。充分借鑒香港經驗，在控規編制過程中，進一步完善專項規劃編制的流程規程，進一步加強專項規劃編制的內容、深度和廣度，如增加社會經濟影響評估、提供實施策略、成本收入預算及發展計劃建議等，確保專項規劃對地區控規的有效支撐和協調對接，以提高規劃編制的科學性和操作性。

3　結語

通過香港落馬洲河套地區規劃研究案例，總結香港新發展地區控規法定圖則編制前期規劃定位研究、方案編制過程中的一些成熟有益的理念、思路和方法，包括重視規劃研究過程規程、強調全過程公眾參與和公眾意見的反饋落實、注重專題研究和技術支撐等，期望能對上海特別是相關重點地區的控規編制提供參考價值。

References

[1]香港規劃署.“ 落馬洲河套地區未來土地用途公眾意見收集活動”報告書[R].2008-12.

Hong Kong Planning Department.Community views and aspirations on possible future land use for the Lok Ma Chau Loop: a public engagement exercise, final report[R]. 2008-12.

[2]香港土木工程拓展署, 香港規劃署, ARUP.“落馬洲河套地區發展規劃及工程研究”資料摘要[R].2015-02.

Hong Kong Civil Engineering and Development Department, Hong Kong Planning Department，ARUP. The information digest of planning and engineering study on development of Lok Ma Chau Loop[R].2015-02.

[3]香港土木工程拓展署, 香港規劃署, ARUP.“ 落馬洲河套地區發展規劃及工程研究”第一階段公眾參與摘要[R]. 2010-11.

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[4]香港土木工程拓展署, 香港規劃署, ARUP.“ 落馬洲河套地區發展規劃及工程研究”第一階段公眾參與報告[R].2012-05.

Hong Kong Civil Engineering and Development Department, Hong Kong Planning Department, ARUP.Public engagement report in stage one of planning and engineering study on development of Lok Ma Chau Loop[R]. 2012-05.

[5]香港土木工程拓展署, 香港規劃署, ARUP.“落馬洲河套地區發展規劃及工程研究”第二階段公眾參與摘要[R]. 2012-05.

Hong Kong Civil Engineering and Development Department, Hong Kong Planning Department, ARUP.Public engagement digest in stage two of planning and engineering study on development of Lok Ma Chau Loop[R].2012-05.

[6]香港土木工程拓展署, 香港規劃署, ARUP.“ 落馬洲河套地區發展規劃及工程研究”第二階段公眾參與報告[R]. 2013-07.

Hong Kong Civil Engineering and Development Department, Hong Kong Planning Department, ARUP.Public engagement report in stage two of planning and engineering study on development of Lok Ma Chau Loop[R].2013-07.

Emphasizing Planning Study before Regulatory Planning of New Development Area: a Case Study of Planning Study of Hong Kong Lok Ma Chau Loop

In the case of planning study of Hong Kong Lok Ma Chau Loop, the paper summarizes the successful concept, practice and experience of new development area planning in Hong Kong, including emphasizing the planning study process, public engagement, the technical assessment and so on. It provides a good reference for improving the quality of regulatory planning of Shanghai new development area.

New development area | Planning study | Public participation

1673-8985（2015）06-0061-06

TU981

A

盧柯

上海市城市規劃設計研究院發展研究中心及編輯部副主任高級工程師，碩士