提高我國食品安全抽檢監測有效性的分析和建議

何 平，王煜紅，江小明，楊 永

（武漢食品化妝品檢驗所，湖北武漢430012）

提高我國食品安全抽檢監測有效性的分析和建議

何 平，王煜紅，江小明*，楊 永

（武漢食品化妝品檢驗所，湖北武漢430012）

介紹了食品安全抽檢監測種類、工作流程、其有效性定義，分析了當前食品安全抽檢監測開展的情況和存在的問題，詳細分析問題產生的原因，結合工作實際提出了建議如下：樹立問題導向、提高抽檢覆蓋面；將食品安全監督抽查和風險監測有機結合；加大跟蹤抽檢力度；加強對抽檢工作規范性的監督管理；充分利用抽檢監測數據，形成輿情分析報告；加大食品檢測機構整合投入；擴大抽檢監測信息公布范圍和力度等，以期提高食品安全抽檢監測有效性。

食品安全；監督抽檢；風險監測；有效性

食品安全涉及千家萬戶，關系到社會的穩定、經濟的發展和人民的健康。但近年來食品安全事件頻頻發生：毒奶粉、地溝油、瘦肉精、塑化劑等以及近期發生的“上海福喜事件”一次次挑戰人們的神經、國家的道德底線，雖說成因都有著復雜的社會背景，可以說是多重原因綜合作用的結果，但其中很多都與我國食品安全抽檢監測實施的有效性有關。食品安全抽檢監測的有效性越來越受到社會和公眾的質疑。

食品安全抽檢監測是為了掌握和了解食品安全狀況，對食品安全水平進行檢驗、分析、評價和公告的活動[1]，是保障食品質量安全的重要手段，是監管部門根據國家法律法規對食品安全實行監督的一項重要舉措。自實施以來，經過多年的建立、發展和完善，在各級政府、部門和社會的共同努力下，在把握食品安全狀況、促進食品行業結構調整，優勝劣汰等方面發揮了重要作用。但近年來頻發的食品安全事件也暴露出食品安全抽檢監測存在的問題，其有效性沒有充分發揮。

1 食品安全抽檢監測的種類[2]

1.1 按組織方式劃分

（1）食品安全監督抽檢；（2）食品安全風險監測；（3）針對部分食品或風險項目的專項抽檢監測。

1.2 按組織實施部門劃分

（1）國家食品安全抽檢監測；（2）省市地方食品安全監督抽查。

1.3 按環節劃分

（1）生產環節抽檢監測；（2）流通環節抽檢監測；（3）餐飲環節抽檢監測。

1.4 其他

食品質量安全飛行抽檢、執法抽查可作為食品安全抽檢監測有效補充。

2 食品安全抽檢監測工作流程

食品安全抽檢監測工作流程按組織方式不同可以分為兩類：

2.1 食品安全監督抽檢工作流程[2]

抽查計劃→實施方案制定、及部署→抽樣、檢驗→結果反饋、確認→檢驗數據統計、匯總、分析→對外公告→后處理

2.2 食品安全風險監測工作流程

3 食品安全抽檢監測有效性的定義

食品安全抽檢監測有效性應該理解為“食品安全抽檢監測到達預期計劃效果的程度”，主要體現在5個方面：

（1）掌握食品安全質量狀況，發現食品安全隱患，科學評價食品污染和食源性疾病對健康帶來的危害，為政府食品安全監管提供技術支撐。

（2）針對發現的風險隱患，開展食品安全風險評估，掌握食品安全污染物水平和變化趨勢，制定和完善食品安全標準及監管制度。

（3）促使食品行業結構調整，優勝劣汰，指導生產經營企業做好食品安全管理，保障食品產業健康發展。

（4）客觀評價并發布食品安全信息，科學宣傳食品安全知識，維護人民群眾知情權。引導輿論，幫助消費者樹立正確的食品消費觀。

（5）持續改進，不斷豐富和完善，促使抽檢監測工作綠色循環發展。

4 食品安全抽檢監測存在的問題

4.1 對日常監管技術支撐力度不夠

食品安全抽檢監測旨在及時了解食品中存在的安全隱患，在防止風險擴散、最大程度降低危害的同時，分析查找其普遍性規律，為政府監管部門決策提供依據。但面臨嚴峻的食品安全形勢，“檢不了、檢不出、檢不準”、“以點代面、以偏概全”的情況時有發生，抽檢監測深度不夠，發現問題能力較差，易流于形式，無法揭露行業潛規則，多靠內部揭發。原因分析起來當然很多，也來自多層面：（1）缺乏統籌規劃，監測食品種類和項目針對性較差，抽檢監測結果多用來對出現的食品安全問題進行處罰，形式上淪為事后監管，預警能力先天不足；（2）違法添加物的不可預知性[3]，理論上不應該出現的食品中，研究經歷有限，缺少相應的檢測標準和限量標準，檢測機構通常也檢不了。違法添加物往往是先被媒體曝光后，再開始研究檢測方法，造成了監管的滯后性，如“嬰幼兒配方乳粉中三聚氰胺事件”；（3）食品生產經營企業主體責任落實不夠，缺乏行業自律性，片面追求產值、利潤，生產經營中以次充好、摻雜使假，損害消費者利益。一旦查處，繳納罰款了事，亦或重新掛牌，違法成本較低、風險意識不強。

4.2 抽檢監測覆蓋面不廣[4]

食品統一監管結束了“九龍治水”得勢不得利的尷尬局面，但全國很多地方力量配備、經費投入不足，抽檢監測實施起來覆蓋面不廣，深度不夠，抽檢監測區域只覆蓋了直轄市、省會城市和地級市，忽略了縣、鄉鎮、城鄉結合部和農村；覆蓋了大型生產加工企業，忽略了食品加工小作坊；覆蓋了商場、超市和批發市場，忽略了農貿市場、小食雜店；覆蓋了大型餐飲、中央廚房、快餐店，忽略了校園食堂、小餐飲。監管無法網格化、立體化，觸角難以延伸至生產、流通、餐飲全環節，出現監管真空區。而恰恰農村地區經濟欠發達[5]，在購買食品的過程中往往圖便宜，簡單地追求低價格、好口感和足分量，對于是否是正規企業生產的，是否符合食品安全相關強制性規定，常被忽略，缺乏對食品安全性的考慮，這給劣質食品留下了廣闊的市場空間，“阜陽毒奶粉事件”正是在這種環境條件下醞釀而生。而食品加工小作坊、小餐飲業主們食品安全意識淡薄，生產、經營中多靠“師傅帶徒弟式的經驗傳授”，對是否超范圍、超限量使用食品添加劑，缺乏警惕。農貿市場、校園食堂都是食品消費比較集中的地方，如果出現食品安全問題較易擴散，影響較大。

4.3 重復抽檢、資源浪費[2]

《中華人民共和國產品質量法》中明確規定“國家監督抽查的產品，地方不得另行抽查檢查，上級監督抽查的產品，下級不得另行重復檢查?！钡趯嶋H中重復抽檢情況時有發生，“上下級之間重復抽查，各地之間重復抽查，行業之間重復抽查”，違背了食品安全抽檢監測的經濟性、合法性，造成了極大的資源浪費。雖說《食品安全法》規定食品安全抽檢監測是支付樣品費購買抽取的樣品，并且不收取檢驗費和其他任何費用，但頻繁、重復地抽檢擾亂了企業的正常生產，給企業增加了負擔。

5 食品安全抽檢監測問題產生的原因

5.1 抽檢監測工作缺乏統籌規劃

《食品安全風險監測管理規定》中指出，地方監管部門要根據國家食品安全風險監測計劃，結合本地區人口特征、主要生產和消費食品種類、預期的保護水平以及經費支持能力，制定和實施本行政區域的食品安全風險監測方案。但很多地方抽檢監測實施起來缺乏統一計劃、標準，而照搬上級部門監測計劃和方案，交叉重復嚴重，為“抽檢而抽檢”盲目實施。抽檢監測與區域社會經濟發展脫節，沒有結合本地區食品安全特點，脫離實際，盲目增加監測品種數量和種類，缺乏針對性，造成抽檢監測工作脫離初衷，很難突出重點、發現問題。

5.2 監管部門板塊分割，信息溝通不暢，監督抽檢結果無法有效利用[6]

大部制改革整合了食藥、質監、工商食品監督力量，形成食品監管合力，但很多地方機構改革進展緩慢，實際工作中部門板塊分割嚴重，沒有形成有機整體，缺乏信息傳遞的有效機制，隨意性較大。監管中各自為陣，抽檢計劃缺乏系統考慮，局部放大各自重點關注環節。檢測結果成為簡單的數據、報表，有效性沒有充分發揮。如在餐飲環節抽檢中發現的食品安全問題，可以追溯到生產加工環節的食品安全隱患；生產加工環節抽檢中發現的食品安全問題，可以在流通、餐飲環節及時召回，防止危害的升級和擴大。

5.3 檢驗機構能力不足，水平參差不齊[2]

檢驗機構能力水平決定了食品安全抽檢監測的深度和水平?！吨腥A人民共和國法食品安全法》明確規定：“食品檢驗機構按照國家有關認證認可的規定取得資質認定后，方可從事食品檢驗活動?！钡糠謾z驗機構能力不足，水平參差不齊，制約了抽檢監測工作。一些檢測機構技術力量薄弱，所檢測的食品種類較少，檢驗結果可信度不高，造成抽檢監測覆蓋范圍較窄，部分食品不能有效監督，無法切實履行食品安全抽檢監測賦予的責任。水平不同的檢測機構對同一食品的檢驗出現完全不同的檢測結果，導致食品安全抽檢監測公信力的降低[7]。農夫果園、統一茶飲料“砒霜門”事件就是此類典型案例。

5.4 媒體把關不嚴，消費者錯誤消費觀

部分媒體對食品安全抽檢監測結果、食品安全突發事件宣傳內容把關不嚴，為吸引眼球、追求新聞效應，隨意夸大、捏造新聞點，誤導消費者，產生不必要恐慌，引起社會不安。一些企業食品質量出現問題后，甚至受到了不良媒體的曝光威脅，“以圖花錢消災”導致企業不能正確對待其產品質量問題，正視食品安全抽檢監測必要性和作用，盲目逃避抽檢。

另外部分消費者存在錯誤的消費觀，“以貌取物”認為色彩亮麗、風味可口的食品就是好食品，或者一味認為貴就是好，在一定程度上導致了違法添加物的存在，如“瘦肉精事件”。

6 提高食品安全抽檢監測有效性的建議

我國現階段食品行業“小、散、低”的格局沒有得到根本改變，90%以上為中小型企業，生產管理和質量控制仍處于較低水平，部分生產經營條件不完善，自律意識較差，沒有形成完整、健全的誠信機制，還需要食品安全抽檢監測這只強有力的手來保障公平、維護消費者權益。

隨著我國社會政治經濟體制不斷轉型，特別是2013年初“兩會”后，食品安全施行統一監管避免了原分段式監管的漏洞和短板，但在新形勢下如何進一步提高食品安全抽檢監測工作的有效性值得研究和探討。

6.1 樹立“問題導向”，提高覆蓋面，突出重點

食品安全抽檢監測是國際公認、普遍采用的食品安全基本管理措施，是從整體上統籌提高食品安全管理水平的重要一環，在新的食品安全監管體制下，抽檢監測工作要樹立問題導向，以求真務實的作風積極主動發現風險隱患，更好地運用抽檢結果探索監管規律、提升監管水平，完善抽檢的配套機制和后續執法措施。提高抽檢監測覆蓋面，加強對食品生產聚集區、食品交易集中區、食品問題多發區以及農村、城鄉結合部的抽查，促進監管網格化、立體化。選擇公眾關注度高、消費者反映問題多的食品種類，突出重點產品、重點企業、重點區域、重點項目。

6.2 將食品安全監督抽檢和風險監測有機結合[8]

食品安全風險監測是在食品安全監督抽檢的基礎上，由事后查處為主向關口前移、預防為主轉變的重要舉措。《中華人民共和國食品安全法》第二章第十一條中明確規定“國家建立食品安全風險監測制度，對食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素進行監測”。根據這一指導思想，原國家質檢總局食品生產監管司從2006年起開展食品生產加工環節風險監測，旨在及早發現和掌握食品質量安全風險，實現食品安全問題的早發現、早報告和早處置[9-11]。

食品安全監督抽查和風險監測既有區別，又有聯系，應該形成一個完整的有機整體。無論是監督抽查還是風險監測都會產生大量數據，應該在統一計劃、標準下，統籌安排實現數據共享[12-13]。《2014年國家食藥總局食品安全監督抽檢和風險監測計劃》中將監督抽檢和風險監測統稱為抽檢監測，根據抽檢監測品種檢驗項目的風險程度和可判斷性劃分為抽檢項目和監測項目，將抽檢中標準暫不能判、但風險程度確實較高的項目進行數據積累、評估，充分發揮風險監測的靈活性。

《食品安全法》第十四條規定：“國務院衛生行政部門通過食品安全風險監測或者接到舉報發現食品可能存在安全隱患的，應當立即組織進行檢驗和食品安全風險評估?！北O管部門既可以根據風險監測評估結果來制定專項監督抽檢，提高食品安全監督抽檢針對性，又可以根據抽檢不合格結果對食品生產加工、經營環節中可能存在的安全隱患進行風險監測。讓風險監測為監督抽檢提供線索，讓監督抽檢為風險監測提供參考。

6.3 加強對食品安全抽檢監測規范性的監督管理

食品安全抽檢監測工作規范性直接決定了其有效性和公信力，應加大對食品安全抽檢監測規范性特別是承檢機構的監督管理。采取不定期的監督抽查，審核承檢機構質量管理體系持續有效性、工作程序的完整性，檢測結果公正性、準確性，結合定期開展的能力驗證比對試驗，考核承檢機構技術能力水平。結合實際制定食品安全抽檢監測承檢機構日常監督管理辦法，加強對檢驗機構在承擔食品安全抽檢監測過程中的抽樣、檢驗、數據審核、上報等工作的監督管理。

6.4 加大對不合格食品生產經營者的跟蹤抽檢力度，提高可比性

加大對食品安全抽檢監測中不合格食品及其生產經營者的跟蹤抽檢力度，形成持續威懾，促使企業認真查找造成質量不合格的原因，加大涉及對其產品質量方面的技術檢驗設備的投入、人員的培訓和質量保障體系的建設，進而提高了產品質量，從源頭堵住不合格食品流入市場。通過連續實施的跟蹤抽檢，迫使生產條件和質量相對較差得生產經營者停業整頓，或者是被迫轉產甚至被淘汰出局，提高食品行業生產集中度，提升食品安全整體水平，切實發揮食品安全抽檢監測的宏觀調控作用。

6.5 充分利用食品安全抽檢監測數據，形成輿情分析，為監管提供技術支撐

食品安全抽檢監測每年都會產生大量的檢驗數據，如果僅用來判斷某種食品的抽查合格率，作為行政處罰的依據，顯然是對資源的浪費。食品安全抽檢監測結果數據是一個多維度的數據庫，應該深挖內涵、尋找規律，對抽查中發現的質量問題進行分析研判，及時形成輿情分析報告，舉一反三，化解風險[14]。在年終根據全年食品安全抽檢監測結果形成重點行業、重點產品質量分析報告，為政府全面掌握食品安全質量狀況提供參考依據，為企業安全生產提供指導。

6.6 加大對食品檢驗機構的整合、投入

據統計我國從事食品檢驗的機構近6 000多家，但規模普遍較小、布局分散、重復建設嚴重、條塊分割明細、國際化程度不高，難以適應現代市場經濟體制和政府職能轉變的要求。隨著食品檢驗市場的逐步開放，國際知名檢驗機構的不斷滲透，將對我國食品檢驗機構形成巨大壓力。

根據中央編辦、質檢總局《關于整合檢驗檢測認證機構的實施意見》（國辦發[2014]8號）中政府職能轉變思路，建議按照“整合工商、質監、食藥監部門職能，形成統一的監管隊伍，實現與國際規則接軌、確保監管到位、激發市場活力”的原則，來配套食品檢驗檢測資源，橫向整合各部門食品檢驗機構，統籌規劃，堅持食品檢驗集中、專業和單純，確保檢驗數據獨立、權威、公正。堅持統籌規劃、合理布局，按區域劃片，建設輻射全國的區域性食品檢測機構，減少重復建設，努力實現資源配置的共享?？v向理清省、市、縣級食品檢驗機構業務關系，明確職責，避免盲目競爭。省級機構負責省級抽檢監測任務安排、調度和業務指導；副省級及地市級機構突出準確、高效的檢驗能力；縣級機構滿足食品檢驗檢測最基本的功能。由于食品檢驗機構的工作質量直接關系著食品監管的有效性、及時性，關系著政府行政監管的公信力。在發揮市場在資源配置中的調控作用的同時，加大投入著力建設對數據負責、對公眾負責、對政府負責的食品檢驗機構。

6.7 擴大監督抽檢信息公布范圍和力度，指導消費者樹立正確的消費觀[15]

擴大食品安全抽檢監測公布范圍和力度，及時向社會、公眾公布監測結果，讓抽檢監測工作更加透明，利用社會輿論力量來進行監督。幫助消費者建立正確食品消費觀，引導消費者理性選擇，增強自我防范能力，緩解消費者談食色變的不良心態。

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Analysis and suggestion to improve the validity of food safety inspection and monitoring

HE Ping,WANG Yuhong,JIANG Xiaoming*,YANG Yong
(Wuhan Institute for Food and Cosmetic Control,Wuhan 430012,China)

The types of food safety monitoring,workflow,and effectiveness definition were introduced in this article,and the situations of current food safety monitoring and problems were analyzed.After analyzing the causes of problems,combining with China’s actual situation,several suggestions were proposed as follows:establishing problem oriented,improving the sampling coverage,combining the food safety risk monitoring and inspection, increasing the tracking sampling efforts,strengthening the supervision and management of the work,making full use of monitoring data,food inspection agency integration,and expanding the scope of information released,in order to improve the validity of food safety inspection and monitoring.

food safety;supervision and inspection;risk monitoring;validity

TS201.6

A

0254-5071（2015）03-0162-04

10.11882/j.issn.0254-5071.2015.03.039

2014-11-19

何平（1981-），男，工程師，碩士，研究方向為食品安全抽檢監測。

*通訊作者：江小明（1970-），女，教授級高級工程師，本科，研究方向為食品安全抽檢監測。