媒介融合與規制融合*

■肖葉飛 劉祥平

媒介融合與規制融合*

■肖葉飛 劉祥平

媒介融合促進了不同傳媒業之間的競爭與融合，以及傳媒產業鏈之間的交叉滲透。中央提出加快傳統媒體與新興媒體的融合，這需要通過并購重組等資本運營手段實現傳媒所有權融合，加強在內容、渠道、平臺、終端等方面的深度融合。媒介融合需要規制融合，改變分業監管的規制體系，構建融合規制框架，按照傳媒事業與傳媒產業分類規制的原則，放松經濟性規制，加強社會性規制，從縱向統合型規制向橫向競爭型規制轉變。

媒介融合；規制融合；產業鏈重構；放松規制

2014年，中共中央出臺的《推動傳統媒體和新興媒體融合發展的指導意見》，要求促進傳統媒體和新興媒體融合發展，堅持內容建設為根本、先進技術為支撐，推動傳統媒體和新興媒體在內容、渠道、平臺、經營、管理等方面深度融合，加快建設形態多樣、手段先進、具有強大競爭力和傳播力的新型主流媒體。①目前，我國傳統媒體與新興媒體的融合仍處于初級階段，例如，傳統媒體通過網站、微信、微博、客戶端等新興媒體傳播信息，在新聞來源、內容傳播、受眾反饋等方面與新興媒體互動，但卻未在采編業務、組織架構與資本結構等方面與新媒體實現深度融合。而實質性融合需在“轉企改制”的基礎上形成產權融合，即通過并購重組加強傳統媒體和新興媒體的深度整合，形成新聞采集、信息生產以及終端平臺的融合，創建融合型的組織架構、生產流程與管理體制，構建融合規制體系。

一、傳統媒體與新興媒體的產業鏈融合

媒介技術進步使得不同傳媒產業之間的邊界不斷收縮與消失，同樣的內容可以通過不同的媒介進行傳播，不同的媒體服務平臺可以傳播同樣的內容。新聞出版、廣播影視與互聯網在內容生產、渠道傳輸和接受終端方面出現了融合，導致產業分立時期涇渭分明的產業鏈開始重新分化組合，在橫向產業鏈和縱向產業鏈方向不斷延伸與拓展，這改變了傳媒產業鏈、市場結構以及產業格局。

1.新聞出版與新興媒體的產業鏈融合

傳統新聞出版產業鏈是由采編、出版、印刷、發行等構成的線性產業鏈，產品只是紙質形態。媒介融合使新聞出版產業鏈延伸至數字出版、網絡出版、按需出版與數據庫出版等新型業務，受眾通過手機、電子閱讀器、平板設備和個人電腦等終端閱讀，促進出版產業升級，改變了產業結構。一方面，媒介融合背景下報紙與出版行業面臨著挑戰，紙質出版收入下降明顯。例如，2013年報紙廣告營業收入776億元，下降8.9%，利潤總額87.7億元，下降 11.7%，2014年報紙廣告收入降速加快。我國出版與發行產業的大眾圖書、教材教輔、發行收入等增長緩慢，傳統出版產品結構單一，盈利風險增大。另一方面，我國數字出版一直保持高速增長，2013年產值規模達2540億元，同比增長31.25%，保持了快速增長勢頭。其中，互聯網廣告收入達1100億元，手機出版達579億元，網絡游戲達718億元，共占數字出版產值的94%。但是，互聯網期刊、電子書、數字報紙的產值為62億元，僅占數字出版的2.4%。這說明傳統新聞出版業數字化轉型雖取得了一定成效，仍需要加強媒介融合，促進產業升級。

新聞出版產業需要構建融合出版產業鏈。首先，再造出版流程，將不同形態的出版物融合到出版流程中來，使內容資源集約化使用和規模化經營，提高資源利用率，降低生產成本。其次，新聞出版需要與技術商、平臺商合作，優勢互補，實現內容、渠道與終端的對接，完善產業鏈。再次，新聞出版轉型升級要再造傳輸網絡平臺，擴展閱讀終端市場，運用互聯網思維，借助大數據準確掌握渠道和用戶資源，實現從文化產品制造商向互聯網服務提供商轉變。

2.廣播電視與新興媒體的產業鏈融合

隨著數字技術的發展，音視頻傳播載體不限于傳統廣播電視，出現了許多新的互補品與替代品。例如，IPTV、互聯網電視、網絡視頻與手機電視等視聽新媒體，它們具有交互、即時、融合與延展等新功能，超越了傳統廣播電視單一線性的傳播方式，成為傳統廣播電視的互補品，甚至是替代品。近年來，網絡視頻、手機電視等視聽新媒體廣告收入增長迅猛，而傳統電視的廣告收入增長趨緩。2013年電視廣告收入1119億元，增幅6.9%，在線視頻廣告市場規模達128億元，增長41.9%。2013年網絡廣告市場規模達到1100億元，從增長速度來看，2014年網絡廣告收入將達到1500億左右，毫無疑問會成為第一媒體。從收視深度來看，2009年到2013年我國人均每日電視收視時長分別是176、171、166、169、165分鐘，電視收視群體向中老年人傾斜，年輕人看電視的越來越少。②無獨有偶，2013年美國在線和手機數字廣告的收入達430億美元，首次超過廣播電視，而美國有線電視的訂戶數和收視率都在下降。

媒介融合顛覆了傳統廣電產業鏈，傳統電視對播出權與產業鏈的壟斷被打破，視聽新媒體不斷涌現。例如，以電視機加機頂盒為終端的數字電視，以地面微波為傳輸平臺的車載移動電視，以互聯網為平臺、電視機或電腦為終端的IPTV，以蜂窩移動通訊網為平臺、以手機為終端設備的手機電視，以互聯網為平臺、電腦為終端的網絡視頻，等等。傳統電視沒有“坐以待斃”，通過創建視聽新媒體，開始向網絡視頻、互聯網電視與手機電視方向延伸與拓展產業鏈。例如，中央電視臺創辦CNTV、湖南電視臺創辦芒果TV等網絡電視。傳統電視還與運營商合作，例如，中央電視臺與中廣傳播、中國移動等聯手搭建內容、渠道、運營一體化的CMMB移動多媒體產業鏈，推出視聽新業務。但是，在視聽新媒體領域民營資本實力強勁，資本運營風起云涌，例如，百度收購PPS與愛奇藝，蘇寧聯合弘毅收購PPTV，優酷、土豆互換股份，樂視網成功上市等。

3.構建跨界的融合媒體產業鏈

傳統媒體的產業鏈相互平行、獨立運行，產業鏈上下游垂直縱向鏈接，分工明確。隨著傳媒產業融合的發展，產業鏈之間相互嵌入、相互聯結，形成融合的產業鏈。例如，電信網絡運營商為電視節目提供內容傳播渠道，制作廣播電視節目，接入電視產業鏈；有線電視運營商提供互聯網接入、電話通信服務，接入電信產業鏈；移動通信運營商為數字出版、手機電視提供傳播渠道，接入出版與電視產業鏈。

融合媒體產業鏈的變動發生在多個產業、不同形態的產業鏈之間，消除了不同傳媒產業鏈之間的隔離，如圖1所示，形成了內容融合、媒體融合、渠道融合、終端融合等不同節點構成的多媒體融合產業鏈。例如，《人民日報》除了紙質形態的產品，還形成了《人民日報》電子版、手機人民網、人民電視、人民網、人民微博以及人民日報客戶端等新業態，實現了內容融合與媒體融合；中國電信、中國移動與中國聯通均成為固網與無線網絡運營商，中國有線電視網絡公司也成為互聯網接入、電話、有線電視傳輸等全業務固網運營商，甚至將成為第四家無線網絡運營商，實現了以互聯網為核心的全業務運營的渠道融合；電腦、電視機、手機以及平板等多功能一體化智能終端形成了“四屏合一”的終端融合。媒介融合時代傳統媒體必須構建融合產業鏈，與產業鏈中的戰略合作者建立競爭合作機制、利益分配機制和溝通協調機制，實現融合新聞生產以及產業升級。

圖1 傳媒產業的融合產業價值鏈

二、規制融合的應有原則

媒介融合時代按照新聞出版、廣播電視和電信業等分業管理的方式已經不合時宜了，必須建立適應媒介融合的規制政策以及更具融合性的市場準入制度。按照傳媒產業與傳媒事業分類運營的原則，放松經濟性規制，降低進入壁壘，加強產業交易。同時，強化社會性規制，維護公共利益，形成融合規制體系。

1.堅持公益性事業與經營性產業分類規制的原則

傳媒行業既具有事業屬性，也具有產業屬性。事業屬性就是為社會主義現代化建設提供政治保證、精神支持和輿論保障，提高新聞宣傳引導力與文化傳播力，增強新聞出版與廣播影視方面公共服務能力；產業屬性就是要遵循市場經濟規律，提高經濟效率，促進產業經濟發展。規制融合要按照傳媒產業與傳媒事業分別監管、分類運營的原則建立規制框架，傳媒事業歸政府管理，產業則成為市場主體，同時處理好行政管理和產業規制之間的關系，逐步實現從行政管理向行業規制轉變，“歸政府的嚴管，歸市場的松綁”，政府與企業均按照各自的規則行事。

近年來，作為文化產業核心的傳媒產業實行“轉企改制”，出版、發行、影視、演藝、廣電網絡、新聞網站以及非時政類報刊逐步轉制為企業，成為真正的市場主體。例如，出版單位除了少數對外出版、民族出版和盲文出版社，其余基本實現了“轉企改制”；廣播電視實行制播分離，除播出機構與新聞類節目制作之外，其他類型的節目制作公司則成為市場主體；另外，除黨報以外，晚報、都市報、行業報等非時政類報刊成為市場主體。這些轉制的傳媒企業，可引入戰略投資者，實現股權多元化，設置“特殊管理股”制度，實行“一股多票”或“一票否決權”制度，強化國有股東的決策權與話語權，加強輿論引導。經營性產業要放松進入退出規制，形成統一、開放、競爭的傳媒市場，通過并購重組等資本運營改變條塊分割的局面，促進產業結構升級。公益性事業實行激勵性規制，加強政府公共服務功能，彌補市場失靈。例如，針對農村、少數民族地區和邊遠地區的廣播電視信號傳輸，政府開展“村村通工程”與“西新工程”建設，保障弱勢群體、農村地區受眾的收視權利，加強對紀錄片等正外部性節目的扶持，等等。

2.堅持放松經濟性規制，強化社會性規制的原則

經濟性規制主要指政府在價格、產量、進入與退出等方面對企業決策所實施的各種強制性制約。③近年來，世界上出現了放松經濟性規制的浪潮，其背景是：規制導致被規制企業內部的低效率；規制導致成本大量增加以及官僚機構的膨脹，必須放松規制；規制抑制創新，產生大量的尋租行為。可競爭理論也成為放松規制的理論旗幟，競爭機制可以使被規制企業資源配置達到最優。政府經濟性規制的底線是不能破壞市場秩序，需維護公平競爭的市場秩序，保護消費者與投資者的合法權益。

在媒介融合的語境下，放松新聞出版、廣播電視、電信產業與新媒體之間的進入壁壘等經濟性規制，特別是針對可經營性資產，通過并購重組建立跨媒體、跨行業、跨地區的融合傳媒集團，共享信息、采編、渠道、銷售與廣告資源，形成具有可競爭性的市場結構和產業體系。例如，我國的浙報傳媒、鳳凰傳媒、博瑞傳播、粵傳媒等新聞出版上市公司通過并購游戲公司、影視公司以及互聯網企業，成為跨界的全媒體集團，產生了規模經濟與范圍經濟效應。另外，放松經濟性規制要從區域市場和產品市場角度防止壟斷行為的出現，特別是建立區域性的壟斷傳媒集團要慎重，促進跨區域的并購。跨區域的業務雖然增加了經營的成本，但是保證了全國市場的完整性，形成有效競爭的局面。

社會性規制主要是針對外部性問題，對產品與服務的質量制定一定的標準，保護消費者利益。社會性規制包括積極的規制與消極的規制。積極規制就是提高信息的質量，以及保護文化的多樣性、公民的接近權等；消極規制則是對隱私權、名譽權與版權的保護、對淫穢有害內容的防范等。例如，美國2005年開始實施《廣播電視風化法》，對廣播電視機構淫穢、下流、猥褻等負外部性的內容實行經濟懲罰，最高可罰款32萬美元。英國《廣播電視守則》第二部分“傷害和侵犯”對廣電節目涉及到暴力、危險行為、自殺以及驅魔、神秘和超自然等內容進行了約束和限制。我國對傳統媒體和新興媒體都實行社會性規制。例如對電視實行“限娛令”等強制配額規制，保證信息、教育、文化和服務類等正外部性節目的數量。針對新興媒體實行最低限度的內容規制，例如，保護未成年人利益、個人隱私、國家安全、消費者權益和知識產權，抵制各種淫穢、色情等內容。

3.堅持從縱向統合型規制向橫向競爭型規制轉變的原則

傳統的分業規制以行業為基礎，分為新聞出版、廣播影視、電信和互聯網等不同的行業。但是不同的技術平臺可以提供相似或相同的業務，分業規制出現了規制重疊和阻礙競爭現象。融合規制需要從縱向統合規制向橫向競爭規制轉變，建立基于內容、服務、網絡、終端等橫向市場的融合規制。例如，促進有線電視網絡、電信固網、無線網絡、衛星網絡等網絡間競爭，實行技術中立、互聯互通的網絡政策，防止壟斷行為和不正當競爭。內容服務規制分為傳統的媒體服務與通信服務，通信內容規制涉及秘密權和通信自由，對其內容盡可能不進行干預；媒體服務涉及表達自由、知情權的維護，從公共利益、輿論引導等出發點對內容進行必要的規制。④

橫向競爭型的規制要促進信息傳播產業鏈上的各主體之間不斷競爭與優化組合，減少壟斷和行業壁壘，實現資源在產業鏈上的優化配置。橫向競爭型規制建立以后，競爭不再是傳統意義上垂直統合下的各種媒介市場內部的競爭，而是同一水平層面的各個主體之間的競爭。這就需要針對水平方向上的各種市場主體分別制定規制政策，建立起能夠促進水平分層、開放競爭的政策框架。

三、規制融合的理念、主體與手段

媒介融合打破了過去邊界清晰的媒介市場，形成了有效競爭的局面。媒介融合促進了規制融合，而規制融合是真正實現媒介融合的前提。規制融合就是成立融合規制部門，樹立融合規制理念，消除媒介融合的政策梗阻，通過多元化規制手段促進不同傳媒產業之間的融合競爭，滿足受眾多元化的信息需求。

1.規制理念：保持公平與效率的平衡

融合規制需要處理好公平與效率的關系。規制公平原則要堅持如下幾點：信息的普遍分享與均等化原則，保證所有地區的人都能夠享受到信息服務，減少地域、群體的信息差距現象，消除“信息溝”；信息的自由流通原則，建立信息的自由市場，促進信息的繁榮；信息傳播的安全可靠原則，營造一個健康綠色的信息傳播環境，保護消費者和公民的權益；信息的公益性原則，促進文化多樣性與政治民主的發展，保障受眾的接近權與話語權。規制效率原則就是維護市場秩序，形成全國統一開放、公平公正、富有活力的市場體系，消除產業、地區和媒介之間的壁壘，放松市場準入的限制，鼓勵跨行業、跨地區、跨媒介、跨級別的并購重組，促進傳媒產業的發展。傳統的媒介市場是禁止交叉進入的，融合規制就是要打破行業壟斷行為，促進不相關聯的信息產業之間在內容、渠道、終端等多個市場立體化競爭，增強市場的競爭程度，降低產品與服務的價格，使消費者獲得更好的服務。

2.規制主體：構建融合規制主體

根據不同行業的分業規制出現了管理上的交叉，需要進行融合性規制，建立獨立的融合規制部門，消除規制沖突與盲點以及行業壁壘，減少不同規制機構的協商成本。新聞出版總署和廣電總局的合并為兩大產業業務上的交叉、融合，乃至產權上的兼并重組創造條件，行政機構的調整將引發所管轄的媒體組織機構及業務運營的變化，有利于構建跨越報刊、出版、廣電的全媒體集團。⑤署局合并是順應數字信息技術革新的結果，從管理體制和行業制度層面，為多種媒體在內容、網絡、終端、資產、運營、管理等方面的融合鋪平了道路。但是，署局合并后的新聞出版廣電總局與文化部、工信部等部門在互聯網管理、三網融合、文化市場環境管理、文化安全等內容上，存在一定的職責權限交叉。例如，基于廣電與電信的IPTV，基于廣電與互聯網的網絡視頻等帶來監管沖突，需要對規制部門進行進一步的歸并整合。未來有可能出現新聞出版廣電總局與文化部合并，強化文化領域大部委管理體制；工信部等有關部委職能中相關文化內容安全的職責部分，歸并至大文化部委。大部合并，就是要合并功能重疊部分，提高效率，增進效益，為媒介融合創造良好的條件。⑥

世界上三網融合規制機構分為三種類型。以英國為代表的完全融合的規制體系，例如英國的融合規制機構通信辦公室OFCOM，各部門職責消除了電信和廣電分塊管理的痕跡；以美國和日本為代表的統一規制主體下的分業規制的模式，在統一的法律框架和規制機構下，設置不同的部門對廣電和電信進行規制；以德國和法國為代表的分業規制模式，不同的規制機構分別監管內容和網絡，依法統籌不同部門之間的關系。在三網融合的背景下，我國新聞出版廣電總局對廣播影視及有線電視運營商進行監管，工信部對互聯網及電信進行監管，并形成了過渡性機構國務院三網融合協調小組。待條件成熟后，我國需建立類似OFCOM模式的獨立、統一的融合規制機構，提高規制的專業性和有效性。

3.規制手段：多元化的規制措施

采取多元化的規制措施促進媒介融合。規制內容方面，放松經濟性規制，鼓勵跨界的并購重組，形成全國性的統一市場，發揮市場在資源配置的作用，加強社會性規制，對各種違背公共利益、違法犯罪行為加強監管。規制方式方面，減少直接規制，加強間接規制，實現“管辦分離”，減少以各種行政方式對行業進行規制，將一些規制交給行業協會、中介組織，間接規制要維護市場競爭秩序，不直接介入市場主體的決策。規制目的方面，既要加強競爭性規制，促進市場競爭，也要加強保護性規制，維護公共利益，促進公共服務。規制性質方面，既要采取積極規制，引導市場主體的行為，也要加強消極規制，例如反壟斷、反不正當競爭等規制從反面限制或矯正市場主體的行為。規制時間方面，減少事前規制、事中規制，加強事后規制，并協調三者的關系。事前規制，重在防范，例如廣電節目審查和書報送審制度；事中規制要防范與矯正并重；事后規制重在懲罰與補救，例如，對涉嫌虛假新聞、有償新聞、新聞敲詐等行為的查處。規制的著力點方面，逐步放松結構規制，加強行為規制，結構規制主要是控制市場集中度和市場結構，防止濫用市場權力，行為規制則是對特定市場競爭行為的禁止或限制，例如卡特爾合同或協議、歧視行為、不正當交易等。在經濟全球化的背景下，產業規制逐步從結構規制向行為規制轉變，發揮規模經濟效應，增強本國企業國際競爭力。規制領域方面，加強立法規制，健全《新聞法》《出版法》等法律法規，形成以法治業的法制環境。減少行政性規制，在市場競爭機制能有效調節的領域政府要退出，凡可以采用間接管理方式或事后監管的事項，不設前置審批。新聞出版廣電總局“三定”方案取消職責20項，涉及廣電領域7項、出版領域13項，削減數量為本輪改革六部門之最。

總之，傳統媒體與新媒體融合是信息傳播通道多元化下的新運營模式，是把新聞出版、廣播電視等傳統媒體與互聯網、手機、手持智能終端等新興媒體有效結合起來，實現資源共享，并衍生出不同形式的信息產品，再通過不同的平臺傳播給受眾。傳統媒體與新興媒體“融”的是理念和思路，“合”的是內容和技術，“做”的是協調和互動，“求”的是再造和雙贏，在技術和平臺等物理層面實現融合并不難，難的是真正實現在理念、規制、內容和傳播方式等方面的融合。

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注釋：

①劉奇葆：《加快推動傳統媒體和新興媒體融合發展》，《黨建》，2014年第5期。

②杜宇宸：《2013年中國電視收視市場回顧》，《現代傳播》，2014年第4期。

③Viscusi X.K.J.E.Harrington，Economics of Regulation and Antitrust，the MIT Press，1995：295.

④肖葉飛：《廣播電視規制研究》，安徽師范大學出版社2013年版，第283頁。

⑤吳鋒、屠忠俊：《我國新聞出版與廣電業行政管理體制改革的回顧與前瞻》，《現代傳播》，2013年第5期。

⑥本刊記者：《組建國家新聞出版廣電總局：是整合更要融合》，《編輯之友》，2013年第11期。

⑦沈正賦：《媒體融合視域下的報紙轉型》，《安徽師范大學學報》（人文社會科學版），2014年第5期。

（作者肖葉飛系安徽師范大學傳媒學院副教授；劉祥平系貴州民族大學傳媒學院新聞系主任、教授）

【責任編輯：張國濤】

*本文系國家社科基金青年項目“媒介融合的政策選擇與規制體系研究”（項目編號：13CXW008）的研究成果。