變革中的地方財政風險控制

歐璟華，姚樹潔,2,，羅 丹，張 帆

(1.重慶大學 經濟與工商管理學院，重慶 400044；2.西安交通大學 經濟與金融學院，陜西 西安 710061；3.諾丁漢大學 當代中國學學院，英國 諾丁漢)

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變革中的地方財政風險控制

歐璟華1，姚樹潔1,2,3，羅 丹3，張 帆1

(1.重慶大學 經濟與工商管理學院，重慶 400044；2.西安交通大學 經濟與金融學院，陜西 西安 710061；3.諾丁漢大學 當代中國學學院，英國 諾丁漢)

2007年全球金融危機以來，中央4萬億刺激政策和地方政府不斷涌現的各種投資平臺使國民經濟取得驚人增長，但房地產泡沫和地方債務負擔不斷加劇。黨的第十八屆三中全會提出全面深化改革的決議，并通過了頂層的改革舉措以理順中央與地方政府的財政關系，促進區(qū)域平衡發(fā)展。中國經濟進入新常態(tài)，但基礎性工作仍待總結。為此，回顧了中央和地方兩級政府財政改革的演化過程，探討了當前財政體制存在的問題及其政策影響，以及政府財政的管理效率，為進一步細化頂層設計給出了政策建議。

財政改革；財政收支；分稅制；地方債務；債務風險

盡管中國有統一的政治制度，其財政體制卻高度分散。這種體制，是基于這樣一種理念：地方分權是提高資源配置和經濟效率，以及使地方政府更好地針對當地需求提供公共產品和服務的有效途徑[1-2]。此外，由于大多數企業(yè)由地方管理，財政分權可以加強預算約束，因而刺激生產力。目前，中國的行政結構分為五個層次，包括中央政府，及其下設的31個省級單位(不包括香港和澳門)，332個地級單位，2 853個縣級單位和40 466個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。綜合預算在每年三月的全國人民代表大會上由財政部提出，全國人民代表大會只批準中央政府預算。1995年修訂施行的《中華人民共和國預算法》要求各級政府獨立出臺人民代表大會批準的預算政策，使得地方政府在發(fā)展中有了充分的預算自主權。

中國當前的財政體制很大程度上是源于1994年取代了原來的以協商為基礎轉而以法規(guī)為基礎的分稅制。當然，該系統還遠未達到完善的程度。例如，收支分配協議僅涉及到中央和省級政府間，而未涉及其他三級政府。此外，它沒有建立一個功能完善的規(guī)范化、公式化的政府間轉移支付制度，并因此加劇了地區(qū)間差距。而且，地方嚴重的資金短缺給整個系統的穩(wěn)定帶來了風險。因此，隨著不斷的改革，有關有效改進中央與地方的轉移支付以及地方行為的管理必須進一步完善，以確保整個財政體系的有效運作。

新一屆中央政府于2012年底上臺后，提出了一系列改革措施，以提高總體政府效率。如旨在減少政府鋪張浪費的反腐敗斗爭，更改部委數量和權責，以及減少對實體經濟的干預等。經過幾年的改革，中國已經逐步減少政府對市場的干預和對價格的控制，使市場對資源的分配發(fā)揮更大的作用。這樣一來，不僅政府的行政開支可以縮減，尋租和腐敗等問題也可以得到更加有效的控制。黨的十八屆三中全會更是提出了對經濟、政治、社會、文化以及生態(tài)等五大領域全面深化改革的決議。其中，財政改革是經濟改革的主要組成部分。其改革目的是：(1)明確中央和地方預算，使其更加透明；(2)明確規(guī)定兩級政府間的收支權責；(3)允許地方政府有更多的靈活性和自主權，使他們未來的財政狀況更加可持續(xù)和穩(wěn)健發(fā)展。

本文旨在回顧中央和地方兩級政府財政改革的演化過程，探討當前財政體制存在的問題及其政策影響，探討政府財政的管理效率，并為下一步的地方財政改革提出政策性建議。

一、中央和地方的財政關系

(一)中國的財政改革

經過30多年的改革，中國已經發(fā)展出一套高度分權化的財政制度，地方政府被賦予高度自主權，特別是在支出方面。據估計，國家80%以上的財政預算支出都發(fā)生在次國家層面(指省、市、自治區(qū))，該層面主要負責包括社會保障、基礎教育和醫(yī)療等重要社會服務領域。三四線城市負責所有的社會保障支出，如養(yǎng)老金和社會福利。縣、鄉(xiāng)負責提供基礎教育和農村居民的公共衛(wèi)生。他們一共承擔了70%的教育預算支出和約55%-60%的醫(yī)療保健支出[3]。地方政府如此大的負擔，需要一個有效的政府間財政轉移支付制度，以確保所需的預算可以真正落到實處，并協助提供所需的公共服務。然而，根據2002年世界銀行的報告，中國各個地區(qū)的財政支付能力極不平衡，一些基層政府，特別是貧困地區(qū)的政府，資金嚴重短缺。要了解這一現象，我們首先要了解國家財政體制的演變歷程。

1.改革前的財政體制。改革前，中國的財政體制直接照搬前蘇聯模式。由于稅收不會在資源再分配中起顯著作用，根據生產者的銷售總額和毛利潤，它們被簡化為兩大類：流轉稅(也被稱為工商稅)與所得稅(工商所得稅)。這兩種稅收，占總稅收的85%以上。政府預算主要由支出帶動，并集中控制。財政部審批中央及地方預算，省級政府審批下級政府的提議。該制度下，幾乎所有收入都歸入政府，中央財政收入由國有企業(yè)利潤上繳的比重決定，來自稅收的收入及其他收入則作為地方預算收入。這一制度下，所有支出都由中央根據其優(yōu)先事項決定，收入和支出間的軟約束讓地方政府的收入不會輕易地影響國家預算。

2.1979-1984：財政收入分配安排。為促進地方經濟發(fā)展，1979-1984年的財政改革主要是為了提高地方政府職責，并給予他們更多的財政決策自主權。然而，這樣的改革導致了國有企業(yè)收益的大幅減少以及迅速增加的工商稅。

3.1985-1988：“利改稅”改革以及改良承包責任制?！袄亩悺庇媱澋耐瞥?，旨在用一系列稅收來取代企業(yè)利潤上繳。這是為了應對不斷變化的市場條件，企業(yè)需要更多的自主渠道和決策權。然而，新方案在引入調節(jié)稅時遇到了重大問題：它是依據1983年企業(yè)實現的利潤而確定的，這與最初的所有個體企業(yè)實行統一的不可商談的稅率相違背。更糟糕的是，之后的許多重要稅收被延遲。1986年末，對工業(yè)企業(yè)利潤下滑的關注越來越多，國務院要求恢復到以前的企業(yè)承包制，這標志著“利改稅”改革的失敗。

4.1988-1993：財政承包制。為了增加地方政府的稅收，以保持足夠資金用于地方發(fā)展的需要，及保證一定程度的中央財政控制，中國在1988-1993年實施了財政承包制。但自1988年改革起，如圖1所示，衡量中央政府的財政實力的兩個比重(中央財政收入占GDP的比重和中央財政收入占總收入的比重)不斷下降。中央政府依賴于地方政府的稅收，而地方政府則盡可能為自己保留資金。他們經常過度解讀或反復修改與中央政府的協議，對當地企業(yè)給予免稅或優(yōu)惠稅率。沒有足夠的收入，中央政府就不能支付一些基本的公共服務[5]。

圖1 中央財政收入占比*如無特殊說明，本文數據均來源于相關年份的《中國財政年鑒》。

5.1994年至今，通過稅收分配制度增強中央財政收入。為了抑制中央政府收入的不斷下滑，消除自由附加稅費，提高稅收制度的透明度，以及改進中央與地方的分配方案，1994年提出了一個全新的財政改革方案。主要創(chuàng)新是引入了分稅制，從根本上改變了中央和地方政府間的收入分配安排。在新制度下，稅收被分為三類：中央稅、地方稅和共享稅。并且，中央建立了自己的稅收機構，即國家稅務局。該機構負責所有中央政府稅和共享稅的收集[4]。從那時起，稅收制度被簡化，除外資企業(yè)以外，對所有納稅人一視同仁。一般而言，對直接關系到實現國家目標的稅費，如消費稅和進口關稅，直接計入中央政府；與經濟發(fā)展密切相關的稅費被列為共享稅，如增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)和個人所得稅；便于地方政府收集并管理的稅費全部分配給地方政府，如城市土地使用稅、資源稅以及耕地占用稅。表1列出了新稅收分配制度的詳細分類，并與2012年的實際分配率進行了比較。

表1 中央與地方政府的指定分配稅率及實際分配稅率

分稅制取得了巨大成果，最直接的影響是改進了“兩個比重”。1994年，中央財政收入占總收入的比重從前一年的22%躍升至55.7%。雖然亞洲金融危機后有所下降，但在整個改革后期一直維持在50%以上(見表1)。此外，國家財政總收入占GDP的比重經過17年的直線下滑以后，終于在1996年出現反彈。到2013年，國家財政總收入達到人民幣12.9萬億元，占同年GDP的20.5%?；仡欉^去20年中國GDP的飛速發(fā)展，中央財政改革著實取得了驕人成果。

分稅制的整體結構至今一直基本保持不變，只在收入共享方面作了少許修訂。例如，1997年，證券交易印花稅從純粹的地方稅轉為平均共享稅。隨后，中央-地方的共享率在1998年變?yōu)?8∶12，又在2000年變?yōu)?7∶3。中央和地方政府之間共享的個人和企業(yè)所得稅，在2000年1月從50∶50變?yōu)?0∶40。

(二)中央與地方關系及政府間轉移支付

1978年經濟改革之前，財政收入體制集中化，而且以工業(yè)為主。計劃經濟的獨特性決定了各行業(yè)累積的利潤都集中在工業(yè)上，以便國家通過利潤上繳計劃提取盈余，然后由此依據確定的優(yōu)先區(qū)域來分配支出。一般而言，中央主要負責軍事、外事、國家安全和大規(guī)模的投資項目，而地方政府主要負責當地的社會服務，包括教育、公共安全、醫(yī)療保健和社會保障。

每年，省級政府把預算開支方案提交給中央批準，然后政府間轉移將填補地方收入和批準的開支間的差額。即使它具有再分配的性質，但這樣的收入分配是非常主觀且不透明的。地方政府可以將收入轉移為預算外收入而繞過中央機構，給了解地方財政收入和支出需求帶來了難度。此外，由于對分配預算的有限控制，該體系也限制地方機構提高收入籌集和支出效率。許多學者認為，中國分權化的財政體制造就了一個獨特的、扭曲的“聯邦制”[5]。

二、 財政體制及政策選擇

(一) 分稅制的局限

1994年的財政改革改變了政府間的財政關系，被普遍認為是1949年以來最集中且影響最深遠的改革。用規(guī)則明確的新體系取代了從前以自由裁量或談判為基礎的體系，使財政權回歸中央，中央及地方政府的關系也隨之變得更加透明和規(guī)范。然而，盡管取得了較大的成就，中國現階段的財政體制仍然遠沒有達到理想目標。中央依然廣泛使用對富裕省份有利的退稅和專項補助金。而在地方，對預算外資金的依賴與體系中主要的激勵不相容。結果比例過大的支出責任從較高一級政府壓給基層政府。在許多情況下，資金不足會導致公共服務的撥備不足、增加區(qū)域間差異以及惡化中央與地方政府的關系。

1.中央一級缺乏財政權。1994年推出分稅制的主要目標之一是加強中央政府的財政實力，以平衡財政資源分配。如表2所示，根據分稅制，中央財政收入可由三種方法解釋。第一種是官方定義，結合了中央征收的稅和非稅收收入(表2第2列)。根據這一定義，21世紀初，中央征收比例從1993年的22%增至50%。第二種定義不僅包括中央征收的收入，還包括地方匯至中央的收入(表2第4列)。根據這一定義，中央政府的份額在1994年達到67%，此后一直維持在55%左右。然而，這些資金并非都由中央政府支配，必須重新分配以平衡全國各地的財富分布。在此過程中，大量中央補助及退稅由中央政府轉移回地方政府，剩余的金額作為中央財政收入的第三個定義(表2第7列)。根據這個定義，中央的收入配額急劇下降至總收入的20%。自2009年以來，地方匯至中央的收入被取消，中央還需向地方政府轉移支付更多收入以刺激當地經濟增長。2013年，取消所有地方轉移支付后，“真正的中央財政收入(可支配)”僅占全國總收入的12.7%。資金短缺使中央無力負擔其支出責任。此外，廣泛使用的退稅和專項補助也給整個財政制度的透明度帶來了不良影響。

2.低效的政府間轉移支付。雖然1994年推出的分稅制旨在用公式化、規(guī)范化的新體系取代舊的收入分配和政府間轉移支付，但新體系依然有利于富裕省份，從而加劇了長期存在的地區(qū)差異問題[6-7]。本質上，分稅制是之前財政承包制的補充，并繼承了舊體系的所有轉移支付機制。為了獲得地方政府的支持，改革被推出時堅持的原則是“不傷害”。中央向地方保證，在新制度下，他們將至少獲得1993年增值稅和消費稅的最低額。對于收入不足，中央政府承諾通過退稅來彌補各省損失。此外，為使各省從他們的稅基增長中獲利，中央政府還同意每年從增值稅和消費稅增加的收入中退還30%。因此，在新制度下，依源頭退稅在政府間轉移支付中占主導地位。另一方面，均衡轉移支付被引入以彌補不足的退稅，后來被納入中央財政的一般性轉移。

表2 中央財政收入占全國總收入的比重

1994年的分稅制下，“派生原則”決定退稅，使轉移的金額歸為收入。因此，退回到具有較強創(chuàng)收能力省份的比低收入水平省份的多。為了抵消這種反均衡效果，并對貧困地區(qū)提供額外的幫助，1995年推出了均衡轉移試驗計劃。表3總結了2008-2013年間中央政府的轉移支付和退稅總額。平均而言，中央總轉移支付的50%為一般性轉移，19%直接針對均衡性轉移支付。

除了一般性轉移支付，另一個主要部分是專項撥款，也叫“特殊用途補助金”，約占中央轉移支付的一半。這些補助金被用在特殊項目上，如農業(yè)發(fā)展、節(jié)能減排以及自然災害恢復。特別是對于財政部，專項撥款更像是補貼資金缺口的最后手段。另一方面，該補助金也有一定的平衡作用。然而，過去的經驗表明，由于大部分的專項轉移支付是以食品和其他消費品補貼為主，并主要針對城市地區(qū)，因此它實際上是反均衡的[8]。

3.預算外資金的增長。嚴格來說，1994年推出的分稅制不能稱為真正的稅務分配制度。盡管稅收以“地方”來劃分，但地方政府既無權決定其稅基，也無權決定其稅收分配率。此外，所有分配給地方政府的稅收，只有少數起到了收入的作用，因此這基本不足以確定他們的收入規(guī)模。

1994年的《預算法》規(guī)定，地方政府禁止借內債及外債，除非獲得特別授權。然而在實踐中，地方政府經常違反有關法律和規(guī)章制度，利用各種渠道進行間接貸款，如強制要求地方商業(yè)銀行作低價貸款、為地方國有企業(yè)提供貸款擔保、設立包括信托投資公司在內的專用投資基金等。更糟糕的是，在一些貧困地區(qū)，負債累累的地方政府無力給地方官員付全薪，被迫發(fā)行另一種形式的債務即“白條”給農民，以換取農產品。

近年來，地方政府收入短缺問題愈加嚴重，特別是全球金融危機之后。2008年中國發(fā)布4萬億人民幣的一攬子救援計劃后，地方政府大量舉債。根據最新審計，到2013年，地方政府債務約17.7萬億元，比三年前增長70%。盡管總額與其他發(fā)達國家相比很低，

表3 中央政府轉移支付和退稅總額 單位：億元

但其增長速度令人震驚。一些地方政府甚至用新的貸款來償還超過1/5的債務。隨著中國經濟的減速發(fā)展，這種情況會在未來的十年里更加惡化。

除了通過銀行借貸增加收入，來支持地方基礎設施投資和經濟發(fā)展，另一個融資渠道是預算外賬戶。自1997年以來，地方預算外收入一直占總收入的90%以上，而中央政府的預算外收入平均只占7%。

賣地收入是其中一種預算外資金。為了盡可能多的籌集賣地收入，地方政府很容易聯合房地產開發(fā)商通過拍賣來提高土地價格。2001年，土地銷售得到的收入約為1 300億人民幣，占地方總收入的17%。盡管2011年后出臺了一些控制土地濫用和價格暴漲的政策，2013年土地出讓的收入仍上升至4.1萬億人民幣，約占地方收入的60%(見圖2)。因此，為了規(guī)范地方政府的行為，將預算外資金納入正規(guī)收入分配和預算會計制度十分重要。否則，地方政府仍然可能濫用財政系統的漏洞。

圖1 賣地收入和地方財政收入

數據來源：相關年份的《中國統計年鑒》。

(二)政策影響：建立一個更有效的財政制度

從上面的討論中可以得出，1994年的分稅制還遠沒有達到完善。一個行之有效的財政制度應該一方面足以確保中央項目的資金，另一方面為地方政府的基本服務提供足夠資金。這就需要實現中央與地方各級政府之間收支分配的平衡。此外，現行的稅收劃分計劃也應改進以增加地方財政收入。中央機關應該賦予地方政府一定的稅收自主權，以提高整個稅收體系的效率。地方政府在不影響正常市場秩序的前提下，應有權決定當地稅基，調整當地稅率甚至提出新的地方稅。例如，一些小的地方稅對收入的貢獻幾乎可以忽略不計，因此應該取消。而一些可能會提高地方財政收入的稅收，則應該被引入或重組，如財產稅。

財政部長樓繼偉在2013年提出，可以引入一個單一市場為基礎的房地產稅，來取代不同政府層級從土地征用到房屋占用的多種費用。財產稅現代化已經多次被討論，然而由于其復雜性及中國房地產市場的不完善，最終只于2011年1月在上海、重慶兩個試點城市實施。據悉，包括武漢、杭州在內的少數城市也為新稅制的引入作了充分準備。如果試驗成功，財產稅的征收能夠為地方政府提供完善的稅基，并可能使房價受到抑制。然而為確保地方政府遵循此項新政策，有關政府間關系的其他改革，如地方一級的收入分配也應協調發(fā)展。

由于基礎設施投資存在大量資金缺口，除了稅收渠道，地方政府也應獲準從事可靠的規(guī)范借貸。過去十年中，通過使用專用投資基金產生了大量本地貸款。地方政府利用當地企業(yè)擁有的投資公司來發(fā)行債券，直接融資地方基建項目而不是直接借貸，以這樣的方式規(guī)避中央法規(guī)。據統計，僅2013年第一季度，這些投資公司就售出2 830億人民幣的債券，比上年同期增長一倍[9]。這些大規(guī)模不規(guī)范的債務，有可能對國家宏觀經濟穩(wěn)定構成威脅。中央政府應出臺有效的機制來規(guī)范地方政府的借貸行為，并密切留意地方政府的潛在財政風險。

要充分提高財政地方分權的效率，應該在各級政府間及政府與公民間建立問責制[10]。對于垂直問責，中國高度分散的支出分配制度決定了地方政府負責提供大部分基本服務。然而，近年來，中國由積極的增長模式轉為穩(wěn)健的增長模式，將更加注重社會公平與平等，推出了一系列非增長措施。這也因此加深了測量不當和信息不對稱的問題。另一方面，地方官員傾向于將資源投入到具有示范效應的項目上，因為這可能直接關系到他們的績效評估和未來的晉升。因此，為推進縱向和橫向問責，需要建立行之有效的衡量機制以刺激地方官員實現中央設置的多重目標。除了財政目標，評估地方政府時還需要考慮當地人民的滿意度及提供服務的效率。

三、政府效率及深化改革

經過30多年的快速經濟擴張，中國現已成為世界第二大經濟體和最大商品貿易國。然而，在對外經濟惡化的環(huán)境下，2014年中國GDP增速驟減至7.4%，創(chuàng)15年來最低。這就要求政府迅速作出反應以調整之前的增長模式，并更加重視內生需求。2012年11月，十八大召開，國家權力轉移到了以習近平主席和李克強總理為代表的第五代領導人。從那時起，一系列的改革方針被推出，以改進國家的經濟結構，打擊腐敗和官僚作風。

中國各級政府及公務員隊伍都在國家發(fā)展進程中起到了推動作用[11]。一個有效運作的政府應該優(yōu)化資源配置，迅速回應人民的愿望。2012年底，公務員在中國的總人數達到709萬人，從2008年到2012年共增長50萬人。根據官方的定義，這些人主要包括管理人員和為政府機構工作的專業(yè)人士。如果把在軍隊、學校和醫(yī)院等公共部門工作的人算進去，公共支付的總人數將大得多。根據2009年的地方政府財政統計報告，截至2009年底地方政府供養(yǎng)的人數已達5 700萬人，到2012年這一數字預計將上升至6 000萬。中國公務員工作分工的復雜性導致很難界定用哪一范疇決定公務員總人數。

在美國，每100名公民，就有7名公務員。在中國，用官方的定義，每100名公民，只有0.53名公務員；而用比較寬松的定義，每100名中國公民，就有4.48名公務員[12]。美國和中國公務員與總人口比例的巨大差異，可能是由于對于“公務員”的定義及其工作性質不同的緣故。不過，中國政府不需要比美國政府更多的冗員。真正的問題是，公務員從事什么樣的工作，以及他們如何為人民提供需要的服務。

在支出方面，盡管官方沒有發(fā)布數字表示中國政府每年將多少錢用于行政開支，但普遍認為濫用權力以及公款吃喝的現象相當普遍[13]。例如，據估算，國家科學預算只有約40%用在了科研上，其余60%全被用于行政事務，如出差或會議。近年來，一些科研經費分配下隱藏的腐敗案件漸漸浮出水面。例如，中科院教授段振豪被查出在2002-2011年期間，使用假發(fā)票報銷其私人旅行費用達124萬元。圖3描述了財政部發(fā)布的2003-2013年間行政支出占全國財政支出的比重。其中，2007年由于統計口徑的變化，此比重顯著激增，平均約10%的全國總支出分配給了行政開支。

圖3 行政總開支占全國財政支出的比重

為了提高中國財政分配制度的透明度，國家要求審計署發(fā)布有關政府機構預算的執(zhí)行報告。有關補助金配置不當、非法無紀律的轉移支付及管理不善的資金浪費等問題普遍存在。例如在2006年和2007年，分別有約350億人民幣和294億人民幣不符合最初審批預算，其中分別有95%和98%的款項是由于管理不善所造成的損失。盡管關于管理不善如何定義和衡量沒有具體的界定，但其表示的腐敗水平和濫用的資金一定是無法估量的。2011年，中央政府部門第一次被要求公布“三公消費”的具體支出細節(jié)，即政府部門人員因公出國(出境)經費、公務車購置及運行費、公務接待產生的費用。這一數字達到了人民幣93.6億元。這樣的行動標志著中央政府遏制行政部門揮霍行為，建立有序的、運作良好的、公平透明的、廉潔高效的行政管理體制的決心。

除了支出控制方面的改革，2013年3月，全國人民代表大會在全體會議上通過了政府改組計劃，將國務院下屬27個部門改為25個。該計劃包括撤銷鐵道部以及合并計劃生育委員會與衛(wèi)生部。此次整改代表了自2008年以來最顯著的政府改組計劃。在20世紀整個80年代和90年代，中國由超過40個部委，減少到1998年的29個。那之后一直進展甚微，直到2008年，6個中央政府部門被廢除，重組為5個大部，包括工業(yè)和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部。改革的主要目的是改造國家微觀管理以及職能重疊的蘇維埃式官僚特征，代之以“大部委制”及高效優(yōu)良的作風。

目前，過度集中在高層的權力促使政府官員濫用職權，導致嚴重腐敗。黨的十八大開幕辭多次強調了反腐敗斗爭的緊迫性和重要性。接著，習近平和王岐山采取了一系列反腐敗措施。例如，加強了對收受禮物、公費舉辦宴會及海外訪問的規(guī)定，并要求高級官員公布其個人收入及家庭財產。雖然這樣的政策在短期內將不可避免地影響某些行業(yè)，如煙、酒、奢侈品和房地產，但從長遠來看，這些改革卻有利于市場約束和經濟的可持續(xù)發(fā)展。從2012年到2014年，包括原重慶市委書記薄熙來，原軍委副主席徐才厚，原全國政協副主席蘇榮等高官都因貪污、受賄和濫用權力被相繼檢控，無疑給全國老百姓傳遞了強有力的反腐決心。但是，要令反腐運動更加廣泛和深入的開展，最終對腐敗問題形成更加系統和制度性的改變，仍然需要作出明智的決策和付出艱辛的努力。

另一種提高政府工作效率，節(jié)省“不必要”財政支出的方法，就是降低市場干預。經過30多年的改革，中國已經成功從斯大林式的中央計劃經濟，轉向具有中國特色的社會主義市場經濟體制，市場有望在資源配置和風險分散中發(fā)揮更加重要的作用。事實上，新政府已經做了幾個實驗以測試市場反應。例如2013年6月，中國銀行業(yè)遭受了十年以來最嚴重的流動性危機。中國光大銀行無法償還從中國工商銀行借來的60億人民幣的貸款，引發(fā)了中國20家銀行的流動資金問題。這種情況下，人們對中央銀行的普遍預期是額外注資以拯救各銀行。然而，中國人民銀行顛覆了所有人的預期，它按原定計劃又發(fā)布了20億的政府債券，并從市場撤回補充流動資金。經過短期動蕩，市場秩序最終恢復。事實證明，中國市場有能力在沒有政府干預的情況下自我愈合。因此，這給政府在今后給出類似的應對措施增加了信心。

雖然中國的外匯體制可能不會對國家的財政政策有直接的影響，但它顯著影響了國際貿易狀況。對于許多東部沿海省份，如廣東和浙江，收入主要來源于出口。因此，實現地方稅收收入的合理水平對央行有效管理匯率、確保穩(wěn)定性和適當性具有重要意義。目前，中國正面臨著人民幣升值的巨大壓力，這也直接引發(fā)了中國和其貿易伙伴之間的一些爭議。然而政府對此問題采取循序漸進的方式，致力于建立一個基于市場和浮動匯率的制度，同時確保這一過程以獨立和可控的方式進行。到2013年為止的一個五年期內，與美元名義價值相比，人民幣升值約16.5%。如果將兩個國家的通貨膨脹率考慮在內，人民幣在同期相較美元實質性升值超過35%。應該指出，進入2014年以來，人民幣首次出現貶值的趨勢。在半年的時間里，對美元的名義匯率貶值幅度超過3%。盡管這樣，中國的外匯儲備依然處于上升趨勢，中國GDP的增長速度依然超過世界其它的主要經濟體，所以，人民幣的短期貶值，很可能只是回歸長期均衡點的調整。長期來看，人民幣依然存在升值的可能性。

不斷上升的大型外匯儲備，可能帶給國家更多關于國際事務的發(fā)言權，使國家能夠維持一個相對穩(wěn)定的內部環(huán)境以進行進一步的改革。然而這可能代表了政府資金管理的低效率。到2013年底，中國外匯儲備超過4萬億美元。外匯儲備的一大部分直接投資在回報率低下的美國國債上，使中國放棄了很多有利的投資機會，并對美元匯率的變化變得相當敏感。因此，中國最大的國有銀行中國工商銀行的董事長建議，在未來，中國的外匯儲備投資組合可以更加多樣化且合理有效[14]。這不僅有助于政府實現更高的投資回報，也有助于提高人民幣的國際地位。

四、結論和政策建議

1994年分稅制以后，中國建立了高度分權化的財政體制，形成了“中國式的掠奪性財政聯邦主義”。但其治理結構依然集中，為地方政府能夠獲得更多的激勵，以刺激地方經濟增長和擴大稅基，其財政責任和監(jiān)管部門實際得到下放。這種體系總體運作良好，然而也導致了不少微觀經濟的扭曲。它不斷刺激地方政府過度重復投資以及對市場的干預，導致地方保護主義抬頭和地區(qū)差異拉大。

近年來，隨著不斷變化的外部經濟環(huán)境，中央政府推出了一系列的深化改革措施，特別是在第五代領導人執(zhí)政后，更多將注意力放在了調整經濟結構、提高人民生活水平和提升政府效率上來，而不是純粹關注如GDP增長和固定資產投資等的傳統增長目標。舊的政府結構中，冗員造成了普遍官僚化和濫用職權與腐敗的問題。因此新的改革主要針對于轉變政府職能、提升行政效率、還賦市場能力、創(chuàng)建高效法治等，這些都有賴于財政體制的改革。

為了完善現行財政體制，頂層計劃已被提出用以支持中央和地方的各項改革舉措，包括完善預算管理體制、調整稅制、明確中央及地方之間的責任分工體系等等。作為改革的重點，地方稅制應通過引進新稅種，進行稅基擴展來保證地區(qū)公共服務和地方政府事務的資金。例如，財產稅的實施。此外，地方政府也應將被允許通過直接發(fā)行債券來擴大資金來源，而不是依賴于專用投資基金或其他不受監(jiān)管的資金渠道。同時，民營資本也應被鼓勵參與當地的基礎設施投資和運營，以減輕地方政府沉重的財政負擔。

對于農村土地使用權轉讓這一社會熱點話題，新的土地改革將給予農民更多的財產權。農村房地產市場的改革，應鼓勵當地居民將他們的集體權益轉化為股份制。政府也應放松一系列的約束，在一定范圍內允許銷售、租賃和股份化農村建設用地。通過這種方式，農民將可以享受更多土地收入，進而促進城鄉(xiāng)一體化。然而另一方面，地方政府也應將逐漸適應從直接的土地操縱者轉向公共服務提供者。

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(責任編輯：張 叢)

Regional Fiscal Risks Controlled in the System Reforms

OU Jinghua1, YAO Shujie1,2,3, LUO Dan3, ZHANG Fan1

(1.School of Economics and Business Administration, Chongqing University, Chongqing 400044, China;2.School of Economics and Finance, Xi′an Jiaotong University, Xi′an 710061, China;3.School of Contemporary Chinese Studies, the University of Nottingham, Nottingham, UK)

Since the world financial crisis in 2007, China has sustained its fast economic growth under the RMB 4 trillion stimulus package and local governments′ regional special purpose investment vehicles (SPIVs) for the acceleration of local economics. However, the inflating housing bubble and expanding local debts have been called into question. The 3rd Plenum of the 18th Chinese Communist Party National Congress announced a ′Resolution on Deepening Comprehensive Reform′. China′s economy has entered a period of new normal, which brings an opportunity to summarize the experiences in the past. Thus, this paper has in-depth reviews on the process of fiscal reform in China and local fiscal risks control，the problems and policy issues of current financial institutions and the management efficiencies of government finance. It gives the corresponding conclusions and the policy suggestions for deepening system reforms and detailing the top-level design.

fiscal reform; revenue collection and expenditure assignments; tax sharing; local debts; fiscal risks

10.15896/j.xjtuskxb.201504001

2015-01-03

中央高?；究蒲袠I(yè)務費項目(0203005202011)

歐璟華(1981- )，男，重慶大學經濟與工商管理學院講師；姚樹潔(1959- )，男，英國籍，重慶大學教授，英國諾丁漢大學當代中國學學院創(chuàng)建院長，西安交通大學特聘教授。

F812.41

A

1008-245X(2015)04-0001-09