貿易摩擦對中國鋼鐵產品進口影響的案例研究

汪五一，滕蔚然

（安徽工業大學，安徽馬鞍山243002）

鋼鐵行業作為一個經濟體的基礎性行業，一直是國際貿易摩擦發生的“重災區”。在產能過剩的整體背景下，全球鋼鐵市場表現低迷，鋼鐵行業的貿易摩擦愈演愈烈。隨著中國鋼鐵產業快速的發展和世界經濟環境的變化，涉華鋼鐵產品貿易摩擦也顯現出日趨激烈的態勢。在中國出口鋼鐵產品不斷遭受國外貿易救濟調查的同時，針對鋼鐵產品進口貿易中國外鋼鐵企業的不公平貿易行為，中國也加大了貿易救濟調查的力度。

一、中國鋼鐵產品進口貿易摩擦概況

與鋼鐵產品出口貿易摩擦相比，進口貿易摩擦的案件數量相對較少。1996-2012年中國出口鋼鐵產品遭遇國外貿易救濟調查共147項，而中國對國外進口鋼鐵產品發起的貿易救濟調查僅14起，中國在鋼鐵產品對外貿易摩擦中仍處于被動地位。但是，自1999年起中國也開始主動使用反傾銷、反補貼及保障措施等合法武器來維護國內鋼鐵產業的安全。

如表1所示，截至2013年12月中國對進口鋼鐵產品發起的貿易救濟調查僅16起，貿易救濟方式以反傾銷為主，僅在2009年對原產于美俄的電工鋼實施了“雙反”調查，在這16起進口鋼鐵產品貿易摩擦案件中，被訴國主要是歐美日韓俄等一些發達國家，而涉案產品則主要是板卷材和管材。其中值得關注的是中國首例進口保障措施案件和首例“雙反”調查案件。由于2002年美國和歐盟先后宣布對部分鋼鐵產品采取保障措施，大量鋼鐵產品涌入中國市場，導致鋼材價格大幅下跌，國內部分鋼鐵企業的利潤下降幅度高達43.36%。為此2002年4月，寶鋼、鞍鋼、武鋼、首鋼、邯鋼及中國鋼鐵工業協會向原對外貿易部提起實施保障措施的申請。同年11月中國外經貿部宣布對熱軋普薄板等5類進口鋼鐵產品實施最終保障措施。2009年中國對原產于美國和俄羅斯的進口取向電工鋼正式啟動反傾銷與反補貼調查，這是中國首次對進口產品進行反補貼調查，也是首次對來源于一個國家的進口產品同時進行反傾銷與反補貼的“雙反”調查。筆者將對這起鋼鐵產品保障措施案件和取向電工鋼“雙反”案件的過程以及影響做出具體的闡述與分析。

表1 中國鋼鐵進口貿易摩擦情況一覽表

二、中國對部分進口鋼材實施保障措施案件研究

（一）案情簡介

1.案件背景

美國國際貿易委員會在鋼鐵行業對政府和國會的游說下，于2001年7月啟動“201”鋼鐵保障措施調查。2002年3月美國與歐盟先后正式對部分主要進口鋼材采取保障措施。由于中國、美國和歐盟是世界最大的鋼鐵進口國（地區），一旦美國與歐盟實行進口限制措施，勢必導致國際鋼材貿易方向的轉移，給中國市場與本國鋼鐵產業造成巨大壓力。據統計，2002年一季度中國鋼材的進口量達到491萬噸，達到歷史最高峰，同時，出口量卻大幅下滑，2002年一季度的出口量僅為119萬噸，同比下降33.89%。[2]中國鋼材的進口增長和出口下滑，致使國內鋼鐵企業的經濟效益大幅降低。在此背景下，上海寶鋼、鞍山鋼鐵、武漢鋼鐵、首都鋼鐵、邯鄲鋼鐵以及中國鋼鐵工業協會聯合申請對鋼鐵產業進行產業損害調查。

2.案件進程

2002年4月19日，上海寶鋼、鞍山鋼鐵、武漢鋼鐵、首都鋼鐵、邯鄲鋼鐵以及中國鋼鐵工業協會向原外經貿部正式提交《關于對鋼鐵產品進行保障措施調查的申請》。2002年5月20日，原外經貿部發布2002年第29號公告，決定對部分進口鋼鐵產品啟動保障措施調查。

2002年5月21日，原外經貿部發布初裁結果，裁定有明顯證據表明普通薄板和普通中厚板等9大類產品的進口增長對國內產業造成嚴重損害或嚴重損害威脅，且目前情況已處于緊急狀態，延遲實行臨時保障措施將造成難以彌補的損害，因此決定對該9類產品采取臨時保障措施。

2002年9月4日至5日，原國家經貿委就該案的產業損害舉行了調查聽證會。2002年9月25日至26日，國家經貿委舉行了對部分鋼鐵產品進口急增及進口激增與損害因果關系的調查聽證會。

2002年11月19日，原外經貿部和國家經貿委發布終裁結果，決定自2002年11月20日起對熱軋普薄板、冷軋普薄板（帶）、無取向硅電鋼、彩涂板、冷軋不銹鋼薄板（帶）5類進口鋼鐵產品實施最終保障措施，具體關稅配額量及稅率參見表2。

2003年12月26日，商務部發布2003年第76號公告宣布，鑒于目前鋼鐵貿易發展的形勢決定終止實施上述的部分鋼鐵產品保障措施，對該措施項下的進口鋼鐵產品不再征收附加稅。

表2 最終保障措施適用的鋼鐵產品、關稅配額量及加征關稅稅率表單位：配額量(千克)稅率(%)

（二）實施效果分析

1.進口規模

由圖1中國鋼材月度進口量的變化曲線，將2002-2003年的鋼材進口大致分為兩個階段。

第一階段：2002年1月至2002年11月，中國鋼材進口量持續增長后下滑。美國“201”鋼鐵保障措施的實施導致世界鋼材貿易摩擦升級，韓國、日本等國家紛紛將出口轉向中國。中國于2002年5月采取臨時保障措施，但由于實行不受時間和國別限制的全球配額制，在保障措施實施的初期鋼材進口商爭搶進口配額，因此該階段前期中國鋼材進口量持續高漲，由1月份的149萬噸提高至8月份的252萬噸。進入9月份，由于臨時保障措施的配額量基本用完，中國鋼材進口量開始下滑，11月份的進口量降至173萬噸。

圖1 2002-2003年中國鋼材進出口數量（單位：萬噸）

第二階段：2002年12月至2003年12月，進入最終保障措施階段，中國鋼材進口量回升并持續走高。最終保障措施的保護品種減少、配額增加，同時國內鋼材價格持續上漲，豐厚的利潤刺激了貿易商的進口積極性，即使超出了配額量，開始征收高關稅仍有利可圖，導致中國鋼材的進口勢頭強勁，2003年的總進口量達到3716萬噸，同比上升51.74%。同時，在最終保障措施正式實施后，中國鋼材出口量有所上升。

由表3最終保障措施第一階段的配額量和實際進口量來看，熱軋普板、冷軋普板、彩涂板、無取向硅電鋼以及冷軋不銹普板五大類鋼材的實際進口量均超過配額量，分別占規定配額量的127.5%、105.5%、153.8%、109.9%及129.8%。從實施結果來看，雖然保障措施未能降低國外鋼材向中國市場的輸入量，但如果不實施保障措施，在當時歐美等國家（地區）紛紛實施進口限制的情況下，中國旺盛的鋼材需求勢必會導致鋼材的超量進口。保障措施的實施可以減弱進口鋼材對國內市場的沖擊，將沖擊力度控制在可承受的范圍之內，以維持國內市場的穩定。

表3 2002.11.20-2003.5.23保障措施項下鋼材進口進度

2.鋼材價格

由圖2國際鋼材價格指數（CRUspi）3的走勢可以看出，CRUspi自2002年2月起出現大幅度的回升，世界鋼材價格上漲的帶動和中國鋼鐵保障措施的實施導致中國國內鋼材供求失衡，國內鋼材價格整體趨勢持續上漲，尤其在2002年11月實施最終保障措施之后，國內鋼材綜合價格指數上漲幅度明顯增大。保障措施的實施有效地壓制了國外鋼材資源向中國市場輸入的熱潮，同時也在一定程度上助推了國內鋼材價格的上升。

由表4可以看出，2001-2003年保障措施項下五大類進口鋼材的年均價均有不同程度的增長。這主要是由于國內市場鋼材價格的持續上漲，導致在即使征收高額關稅的情況下，保障措施項下的鋼材品種依然大量向中國市場輸入。超出配額部分的關稅直接向進口商征收，進口成本的增加勢必導致進口商提高定價，而價格上漲的部分則由國內消費者即涉案產品的下游產業來承擔。

圖2 2002-2003鋼材價格指數走勢圖

表4 2001-2003年中國保障措施項下進口鋼材年均價（單位：美元/噸）

3.國內企業產量及效益

由表5可知，中國鋼材產量由2001年16067.61萬噸萬噸增長至2003年的24108.01萬噸，2002年與2003年分別同比上漲19.82%、25.23%。究其原因，除了中國經濟水平的迅速發展，國內市場對鋼材的需求量旺盛之外，中國首次對進口鋼材實施的臨時保障措施與最終保障措施，也為國內的鋼材市場減輕了一定的壓力，削弱了其他國家（地區）的進口限制措施對中國鋼鐵行業造成的沖擊，從而拉動了國內鋼材產量的高速增長。

表5 2002-2003年中國鋼材產量及企業盈利情況4

保障措施的實施和國內宏觀經濟的向好，使得鋼材產量和價格均大幅增長，由表5中的銷售產值和利潤總額可以看出，國內鋼鐵企業的經濟效益得到顯著改善，2002和2003年的經濟收益指標都出現了較大數值的增長，尤其是2003年國內鋼鐵企業的銷售產值同比上漲67.26%，利潤總額同比上漲一倍以上。

三、中訴美俄取向電工鋼“雙反”案研究

（一）案情簡介

1.案件背景

此次反傾銷與反補貼調查由武漢鋼鐵和上海寶鋼聯合推動，武鋼和寶鋼是國內僅有的兩家有能力規模化生產取向電工鋼的企業。2008年兩家企業的取向電工鋼產量分別為31萬噸和1.5萬噸，而同年中國由美國和俄羅斯進口的取向電工鋼數量分別達到5.9萬噸和7.9萬噸，其中由美國進口的取向電工鋼數量同比上漲近400%。國外低價進口鋼材的輸入壓制了鋼廠價格的提升，社會庫存增加，在沒有足夠的市場需求支撐下，會對國內鋼材市場造成巨大的壓力。由于進口取向電工鋼的價格相對較低，對國內市場造成了一定的負面沖擊，且中國商務部在審查寶鋼與武鋼的申請書后，認為該申請書中具備反傾銷與反補貼調查立案所要求的內容及相關證據。

2.案件進程

2009年4月29日，武漢鋼鐵（集團）公司和寶鋼集團有限公司代表國內取向電工鋼產業，正式向中國商務部提起反傾銷與反補貼調查申請，要求對來源于美國與俄羅斯的進口取向電工鋼啟動反傾銷反補貼調查。

2009年6月1日，中國商務部公告宣布對來源于美國與俄羅斯的進口取向電工鋼進行反傾銷調查，同時對來源于美國的進口取向電工鋼進行反補貼調查。

2009年12月10日，商務部公告宣布初裁結果，裁定在本案調查期內，來源于美國與俄羅斯的進口取向電工鋼存在傾銷行為，來源于美國的進口取向電工鋼存在補貼行為，并決定以保證金的方式實施臨時限制措施（參見表6）。

表6 反傾銷反補貼保證金比率

2010年4月10日，商務部公告宣布終裁結果，最終裁定與初步裁定一致，并決定對來源于美國和俄羅斯的進口取向電工鋼征收反傾銷稅與反補貼稅，實施期限為自2010年4月11日起5年。

2010年9月15日，美國針對中美取向電工鋼“雙反”案提起WTO爭端解決機制下的磋商請求，正式啟動WTO爭端解決程序。2012年6月15日，WTO專家組公布該案（DS414）專家組報告，裁定中國調查機構在反補貼調查立案、產業損害影響、因果關系確定、非保密概要以及其他出口商稅率等方面違反了WTO相關規則。2012年7月20日，中國提起上訴。2012年10月18日，WTO上訴機構就該案公布裁決報告，上訴機構雖然未能推翻專家組作出的主要認定，但支持中方關于傾銷或補貼進口之間具有的因果關系和調查機構在價格影響評估中不需要證明價格影響等觀點。

（二）實施效果評析

1.進口規模

（1）貿易限制效應

由于在貿易摩擦中進口國貿易救濟措施的實施會增加涉案產品的成本，貿易限制效應通常會導致進口國對該產品進口量和進口額的減少。由表7可以看出，2006-2008年中國取向電工鋼的進口數量由25.4萬噸增至35.3萬噸，進口金額也由8.1億美元激增至15.8億美元。2009年后中國取向電工鋼的進口量與進口金額開始呈明顯的下降趨勢，進口量由2008年的35.3萬噸下降至2009年32.0萬噸，2010年進一步下降至26.3萬噸，而2012年的取向電工鋼進口量僅有23.7萬噸，進口額僅為5.04億美元，進口規模基本得到了有效地控制。

表7 2006-2012年中國取向電工鋼的進口數量與金額

在中國取向電工鋼進口總量下降的同時，2009年后中國從美國和俄羅斯進口的取向電工鋼數量均出現了大幅下降。其中原產于美國的進口取向電工鋼數量由2008年的5.94萬噸降至2012年的0.13萬噸，原產于俄羅斯的數量則由2008年的約8.0萬噸逐年下降至2012年0.88萬噸，貿易限制效應十分顯著。

（2）貿易轉向效應

貿易轉向效應是指貿易救濟措施的實施導致指控發起國對指控對象國涉案產品的進口受阻，為了填補市場空缺以維持本國市場的供需均衡，指控發起國可能對非指控對象國同類產品的進口增加。貿易轉向效應越大，貿易摩擦對指控國的負面影響就越大。研究案例中的貿易轉向效應，就要考察由指控對象國與非指控對象國進口的數量變化情況以及涉案產品來源國的占比情況。

由圖3可以看出，自2009年對原產于美俄的取向電工鋼發起立案調查后，中國由美俄進口的取向電工鋼占總進口量的百分比均不斷下降，其中由美國進口的取向電工鋼由2008年16.84%逐年下降至2012年的0.54%，由俄羅斯進口的取向電工鋼則由2008年22.66%下降至2012年3.72%。然而與此同時，中國由其他國家進口的取向電工鋼占總進口量的百分比卻在迅速上升，由2008年的60.51%上升至2012年的95.74%，這說明中國與美俄的貿易摩擦具有較明顯的貿易轉向效應。

圖3 2006-2012年中國取向電工鋼進口來源國占比圖

（3）國內市場占有率

市場占有率也稱市場占有份額，它在一定程度上體現了一國企業的盈利能力與競爭地位，若本國產品的市場占有率增加，則表明本國企業與產業競爭力得到了有效提升。在貿易限制效應和貿易轉移效應同時存在的情況下，可根據市場占有率的變化情況來判斷貿易摩擦的總體影響效應是否積極。

由圖4可以看出，自中國對原產于美俄的取向電工鋼發起立案調查之后，2008-2012年中國取向電工鋼的國內市場占有率分別為 48.99%、56.76%、66.54%、65.94%、75.34%，本國市場占有率整體上呈現出明顯的上升趨勢。即使現階段貿易救濟措施的貿易轉移效應仍然存在，但國內產品市場占有率的增加說明國內取向電工鋼的市場競爭力有所增強，產業競爭能力得到了有效提升，貿易救濟措施具有積極的保護作用。

圖4 2006-2012年中國取向電工鋼國內市場占有率

2.進口價格

由圖5可以看出，與2002年中國對部分進口鋼材實施保障措施的效果相反，在該案件反傾銷稅與反補貼稅的征收期間，中國取向電工鋼的進口價格出現了持續下降的現象，其中2010年的進口價格同比下降約37.54%，而國內取向電工鋼在此期間的消費量卻保持穩步增長。這主要是由于進口價格的上漲導致中國對進口取向電工鋼需求量的降低，在國內廠商的產能以及產品質量可以滿足消費需求的前提下，增長的消費量由國內生產商填補。在上述情況下，實際上是由國外出口商與國內消費者共同承擔進口附加稅，如果國外出口商承擔的部分超過國內消費者，征收反傾銷稅與反補貼稅之后的進口價格就會低于征收前的價格。

圖5 取向電工鋼國內消費量及進口價格

3.國內企業產量

反傾銷稅與反補貼稅的征收對國外取向電工鋼向中國市場的出口造成一定的阻礙作用，面對價格相對較高的進口取向電工鋼，國內消費者將選擇由國內廠商提供的產品代替進口產品，國產取向電工鋼需求量的增加刺激國內生產的擴張，甚至對國內鋼材產量的整體提升也具有一定的促進作用。

企業產量變化率可以較直觀地反映企業實際產出能力的變化情況，筆者同時考察中國企業成品鋼材與取向電工鋼年產量的變化情況，如表8所示，2006年以來中國成品鋼材的產量逐年增加，其中2009-2011年的年產量漲幅依次為14.79%，15.66%和10.39%，而中國取向電工鋼的產量則表現出更加迅速的增加勢頭，近年來的年漲幅均穩定在20%以上，表明反傾銷稅與反補貼稅的征收對國內生產者起到了很好的保護作用。

表8 2006-2012年中國取向電工鋼、成品鋼材產量

四、總結

（一）正面影響

1.對國內產業起到了較好的保護作用

在本文的保障措施案與“雙反”案中，貿易流量數據表明貿易限制效應的存在使得相關產品的進口量得到了較好的控制。雖然在“雙反”案過程中存在明顯的貿易轉向效應，但本國市場占有率呈現出穩步上升的趨勢，貿易救濟措施使國內消費者對本國產品需求量上升，刺激了國內的生產擴張，對國內鋼鐵產業起到有效的保護作用。在保障措施案中，中國鋼材的出口量也隨著終保措施的實施有所提升，可見進口貿易摩擦的影響不僅直接表現在對進口價格和進口數量的調控上，而且對出口規模的擴增也起到一定的促進作用。

2.維護了中國鋼鐵產品出口貿易環境

中國已進入鋼材出口貿易摩擦的高發期，嚴重影響中國鋼鐵產業的對外貿易效益。運用相關法規對進口產品合理采取貿易救濟措施，能夠有效減少國外對中國采取不公平的歧視性待遇。特別是在建立完善的對外貿易保護運行機制之后，中國強有力的貿易救濟措施必然會使其他國家在有條件采取貿易救濟措施進行報復時，首先需要考慮對中國鋼鐵產品的出口啟動調查有沒有益處，從而主動減少對中國鋼鐵產品出口調查的濫用，維護了中國鋼鐵產品出口貿易的國際市場環境。

（二）負面影響

1.法律成本和法律風險

啟動貿易救濟調查需要履行的程序不是涉案鋼鐵企業自身能夠操作的，需在專業律師的協助下才可完成，并且由保障措施案和“雙反”案的時間過程來看，立案、初裁、終裁以及復審等一系列漫長的法律程序，將使企業在獲益于貿易救濟措施之前，必須先支付一定的法律成本。這筆法律費用的支出同時存在著極大的風險，即案件可能進入更為繁瑣的司法程序，企業的正常經營活動因此受到影響，或者案件的調查結果判定為無損害。考慮這種情況的發生，國內很多鋼鐵企業對進口鋼鐵產品采取貿易救濟措施的意愿不強，缺乏對外訴訟的利益動因。

2.加劇對外貿易摩擦程度

中國目前為全球最大的鋼鐵產品出口國，因此對某一鋼鐵產品采取貿易救濟措施之后，極有可能招致其出口的鋼鐵產品成為被指控對象國報復的犧牲品。就本文“雙反”案來看，2013年7月美國AK公司認為中國商務部并未執行WTO爭端解決機構對該案作出的裁決與建議，同年9月份美國國際貿易委員會（USITC）隨即發布公告，應美國AK鋼公司、美國Allegheny Ludlum公司以及美國鋼鐵工人聯合會的申請，對來源于中國的取向電工鋼進行反傾銷與反補貼產業損害立案調查，中美取向電工鋼貿易摩擦進一步加劇。

3.上下游產業的利益沖突

雖然在本文“雙反”案中進口取向電工鋼的價格出現了持續下跌的現象，但在大部分案件中涉案產品的價格變動情況與本文保障措施案例一致，即造成國內相關產品價格的大幅上漲，這就意味著其下游產業生產原料價格的增加。鋼鐵工業是一國國民經濟的基礎性產業，其下游產業包括建筑、機械、汽車、船舶、輕工以及鐵道等諸多行業，生產成本的增加勢必會嚴重影響下游相關產業的發展。因此中國鋼鐵行業對外貿易救濟措施的采取，不能僅僅著眼于國內鋼鐵行業的局部利益，還要把對上下游產業的利益乃至整個市場的利害關系統統考慮在內并做出權衡。

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