淺析新形勢下高校預算管理存在的問題及對策

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淺析新形勢下高校預算管理存在的問題及對策

高霞陳夢濤

【摘要】高等教育的快速發展，對高校財務管理提出了更高的要求，傳統的預算管理模式已經不能適應高校發展的大趨勢，筆者通過預算管理實務工作發現了一些普遍性的問題，本文將針對這些問題，提出解決的對策和建議，以期對高校編制預算能起到一定的啟示作用。

【關鍵詞】高校預算管理對策

近幾年，高校預算管理一直在改革過程中不斷變化，預算管理制度也在不斷完善，預算管理力度也在不斷加強。但是，預算管理過程中，預算的編制、執行及考評等方面仍然存在不少問題，嚴重影響了預算管理作用的有效發揮。

高校預算管理中存在的問題

1.部門間溝通協調不充分，預算編制與具體工作相脫節

長期以來，高校的預算管理意識比較淡薄，對預算管理的重視程度也比較低，預算編制基本由財務部門完成，缺乏對校內各類經濟業務的深入了解，缺少其他部門如教學、科研及教輔和行政管理部門的廣泛參與和積極配合，導致部門間溝通不夠充分也不夠及時，常常出現與具體工作相脫節的局面，容易造成有限經費的重復投入。如不同渠道資金安排于同一項目,不同渠道資金安排于同一學科，很難保證預算編制的準確性和科學性。同時，學校大多數部門只關心下達的預算額度，根本不考慮學校的總收支預測情況，在申請部門預算時，千方百計爭取預算額度，想方設法擴大資金需求量，預算編制的依據缺乏可靠真實的論證，預算編制的基礎缺少與之相對應的業務，對合理安排學校的支出有一定的負面影響，進一步加大了學校發展規劃和資金供求之間的矛盾。

2.預算編制不完整不全面

一直以來，高校的基本建設投資單獨設賬，獨立核算，賬務處理依據《國有基本建設單位會計制度》執行。而高校預算是以教育事業經費為基礎進行編制的，事業經費和基本建設投資是兩種完全不同的會計核算體系，導致學校財務預算沒有辦法把基本建設投資信息全部考慮進來，沒有完全涵蓋基本建設支出的部分，即使預算中考慮了基本建設投資，基建投資項目涉及的數額較大的預付工程款和待攤投資卻被排除在預算之外，導致真實的基本建設投資支出遠遠大于預算中安排的結轉自籌基建支出，導致預算編制不完整不全面，基本無法實現預算管理的真正目的。

3.預算執行剛性不足彈性有余

高校財務制度規定，預算一經批準，必須嚴格執行，未經法定程序不得隨意變更或調整。實務中，相當一部分高校明顯弱化了預算管理，預算在執行中，往往是剛性不足彈性有余。表現為預算執行進度不夠合理，很多高校一般在5月份下達預算，有的甚至更晚，導致預算支出一直赤字運行，一定程度上影響了高校預算執行進度的合理性。有的高校甚至年度時間已經過半而預算完成率卻均未過半，特別是教學科研專項項目以及其他專項項目預算執行進度更是緩慢，部分專項項目經費甚至年度終了仍未發生支出，要么是無動于衷，要么是混淆類別。預算結構也不夠合理，高校預算執行結果主要體現在會計賬務處理方面，關注的重點傾向于預算指標是否突破，具體經費開支情況則不會給予太多關注，導致各部門行政性的支出如辦公費﹑差旅費﹑招待費等嚴重擠占教學經費和科研經費，按照批復預算額度和規定開支范圍執行預算比較困難，預算資金的流向控制幾近虛無，導致學校經費支出結構不夠合理，超預算、隨意調整預算﹑更改預算及追加預算等現象較為常見，預算執行剛性明顯不足，預算執行的嚴肅性也大打折扣。表1以陜西省某高校為例，說明預算指標與實際支出之間的差額。

表1　陜西某高校2011-2013年預算支出與實際支出的比較

表2以陜西某高校2013年預算支出與實際支出結構為例，說明預算結構不合理情況。

表2　陜西省某高校2013年預算支出與實際支出結構比較

4.缺乏合理的預算績效管理體系

高校財務預算的績效管理還處于起步階段，目前還沒有形成科學完整的預算績效管理體系。以往的預算績效管理其實僅注重投入,卻未注重產出。普遍缺乏效益理念和輕視成本核算。大多數部門根據預算額度的多少來辦事，不講求效益，長期浪費嚴重，缺乏精打細算。另外，許多高校缺乏預算績效考核評價。即使建立起的預算考核指標，大都主觀性較強客觀性不足，基本偏重于預算執行中的會計核算,而會計核算和預算編制口徑不一致，造成實際支出與預算口徑相背離，影響了預算分析的準確性，削弱了預算分析結果的可靠性。似乎完成預算支出就等同于按規定列支,不突破預算指標就相當于預算績效良好，忽視了預算考核評價的根本，可操作性相對較差，缺乏應有的獎懲機制，使預算績效考核工作流于形式，嚴重弱化了預算績效管理的應有功能。

加強高校預算管理的對策和建議

1.進一步加強部門間的溝通協調，做好中期滾動預算工作

預算管理是學校財務工作的重點，預算工作直接影響學校資金的使用效益與資源的配置情況，學校應更加重視預算管理工作，加大預算管理的宣傳力度,使預算管理理念深入基層，讓預算方案與各部門的具體工作緊密相連，讓預算額度與業務需求保持高度一致，讓每一位教職員工真切地感受到預算與部門利益息息相關，與個人利益息息相關。財務部門在編制預算時，應廣泛征求各部門的意見，認真聽取他們反映的實際情況，并在預算中予以合理體現，充分調動他們關心預算和參與預算的積極性，認識到預算管理不僅僅只是財務部門的事情，而是與學校的中長期戰略發展規劃相聯系。編制年度預算時，不能再一味地只強調當年的預算收支平衡，還應該兼顧未來幾個年度的動態平衡。具體地說，財務部門應該根據本校的戰略定位﹑培養目標及發展需要，預測未來幾年的變化，同步編制后幾年的收支預算，采用逐年循環滾動的中期預算編制方法或許更為合理有效。

2.選擇合理完整全面的預算編制方法

目前高校預算編制選擇零基預算和項目預算相結合的方法可能較為合適。日常經費一般采用零基預算方法，淘汰以往在資源配置方面不能充分發揮作用的增量預算法，應該剔除的不合理項目經費必須予以剔除，應該增加的合理辦公經費也必須予以增加。包括基本建設投資在內的專項經費主要采用項目管理方法，在預算編制伊始，就根據高校自身的財力情況，對所有項目逐個審核，優先支持重點發展項目，并從項目立項、審批、執行到完成，爭取學校相關部門的通力配合與緊密協調，不僅僅關注項目經費預算額度，更要關注項目經費的落實情況和執行進度，同時也不能忽視了對項目預算經費的成本效益分析，逐步實現對預算績效管理的目的。因此，高校必須改變傳統財務預算的編制方法，既注重會計方法在編制預算時的選用，又強調在預算編制中融入績效理念，將績效目標設定、績效跟蹤、績效評價及績效結果應用納入預算編制、預算執行和預算監督全過程，從而形成合理完整全面的預算編制方法，實現事業經費運行和預算管理效益最大化。

3.強化預算執行的剛性管理，壓縮彈性空間

預算的剛性不足，預算支出與實際支出不相符，一定程度上存在彈性空間，是現在高校較為普遍的現象。具體從以下方面加強：第一，細化預算責任。預算編制完成后，將細化的預算指標和相應責任落實到各部門負責人，做到財權和事權相統一，實行績效問責。第二，沒有預算就沒有支出。各部門預算一旦下達，都必須嚴格按照預算執行，杜絕隨意調整及更改預算。確需調整預算的，必須嚴格按照審批手續執行。第三，支出結構與預算結構高度一致，盡量壓縮二者之間的彈性空間。財務部門不僅要進行總額控制，還需要進行預算項目的內部控制，避免各部門在預算指標內將不同類別的經費交叉使用或互相擠占，避免經費支出結構與預算結構嚴重背離。第四，定期分析預算執行情況。預算執行過程中，財務部門需定期分析預算執行情況，及時掌握預算執行是否與預算績效目標相一致，預算執行進度是否合理，發現預算執行與預算績效目標發生偏離時，要及時向學校領導報告并采取矯正措施，不斷提高事業經費的使用效益。

4.建立比較有效科學的預算績效管理體系

完整科學的預算績效管理體系，需要考慮資金投入和產出兩方面。一方面，重視投入成本管理。以往受收付實現制會計核算基礎的制約,高校一直以來教育成本意識尤為淡漠,對資金使用效益普遍重視不夠。新出臺的《高等學校會計制度》規定：“高等學校會計核算一般采用收付實現制，但部分經濟業務或者事項的核算應當按照本制度的規定采用權責發生制。”《高等學校財務制度》規定“高等學校應當根據事業發展需要，實行內部成本費用管理。”因此，高校應該嚴格按制度規定，以預算管理為起點，以權責發生制為基礎，按照財權和事權相匹配原則建立目標——任務——績效掛鉤的績效考評機制，適時分類測算教學、科研、管理、后勤保障等運行成本，核定符合學校辦學需要的培養學生的全部成本，分析評價各類預算項目的社會效益和經濟效益，正確反映高校預算期內實際耗用的教育成本,建立經費使用的激勵約束機制，調整粗放型經費管理模式，逐步向辦學質量、規模、效益相統一的內涵式發展方向發展。另一方面，重視產出效益的評價。每年預算執行完成后，財務部門和審計部門應該利用科學的定量和定性指標相結合的方法，組織相關部門及人員對各部門預算執行情況進行考核和評價。將各個部門的預算執行結果與績效掛鉤，對績效好的部門予以獎勵，對無績效或低績效的部門，進行責任追究。

5.完善高校預算公開機制，加強對預算的監督

現行的高校預算公開只是做到了部門小預算的公開和學校大決算的公開，二者之間的差距較大，不能真實反映預算的整體執行情況。真正的預算公開應通過網絡信息發布平臺，及時完整地公開學校的全部預決算信息，進一步提高預算管理工作的透明度，方便學校更好地接受政府部門、廣大教職工、學生家長和社會公眾的監督，提高廣大教職員工為學校發展建設建言獻策的積極性和主動性，及時發現管理缺陷和管理漏洞，是管理過程中人員缺位，還是職責分工不明不清，抑或是管理流程斷鏈，從而有針對性地提出解決辦法，共同引領學校的教育事業持續健康向前發展。

參考文獻：

[1]教育部財務司：《高校領導干部財務工作手冊》，華中師范大學出版社，2013。

[2]財政部編寫組：《事業單位財務規則解讀》，中國財政經濟出版社，2012。

[3]李現宗：《高校預算管理轉型研究》，《會計研究》2012年第12期。

作者單位：榆林學院陜西榆林