重慶民生公共政策與實踐研究報告

摘要：保障和改善民生既是全面建成小康社會的重要內容，也是落實“科學發展、富民興渝”戰略的基本要求。為保障和改善民生，重慶市出臺了一系列政策措施，取得了明顯成效。伴隨改革的不斷深入，特別是民生需求的不斷增強，重慶民生公共政策在實踐發展中面臨一些問題，迫切需要解決。

關鍵詞：民生公共政策；政策效應；政策實踐

中圖分類號：D60 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2015）06-0092-05

中共重慶市委和市政府在推進“四個全面”戰略布局中十分重視民生問題，出臺了一系列民生公共政策，為解決廣大人民群眾的實際困難發揮了重要作用。但是，目前重慶市民生公共政策在實踐發展中面臨一些問題，需要在深化改革中解決。2014年6-7月，課題組對重慶市萬州區、沙坪壩區、北碚區、永川區、忠縣、酉陽土家族苗族自治縣和兩江新區等7個區域，以及老年人、低收者、農民工（進城務工人員）等3類群體進行了問卷調查，共發放問卷2000份，回收有效問卷1976份，有效回收率為98.8%。在此基礎上，課題組形成了重慶民生公共政策與實踐研究報告。

一、重慶民生公共政策的主要內容、政策效應及特征

重慶民生公共政策的內容豐富、體系完備。本課題側重對其教育、醫療、就業和社會保障政策進行研究，分析其政策效應和特征。

（一）主要內容

1.教育政策的主要內容。（1）學前教育政策。一是大力支持普惠性幼兒園的發展，加大對其公用經費開支的市級和縣級財政專項補助力度。二是大力扶持民辦學前教育發展。通過加大財政補助、劃撥建園用地、減免稅收等方式，積極推進民辦幼兒園的發展。（2）義務教育政策。一是重點改善農村地區教學設施設備，促進城鄉優秀教師流動。二是堅決禁止義務教育階段亂收費現象。三是實施鄉村教師生活補貼政策。（3）職業教育政策。一是支持職業教育發展，為中職學生免除學費、提供助學金。二是將職業教育與區域發展相結合。各區縣教委結合本地產業特色和實際，通過深化校企合作推動職業教育發展。三是加強對職業院校頂崗實習及專業設置的規范管理。

2.醫療政策的主要內容。（1）公立醫院改革政策。采取市級財政專項補助的方式試點區縣公立醫院改革。推進國企醫院改制試點，提高醫改檢測和宣傳水平，開展按病種收費的改革試點，對5類常見性和多發性病種實行政府指導價。（2）醫藥改革政策。一是探索醫藥改革，破除以藥養醫的舊機制。二是醫療藥品監督部門加強對基本藥物質量和使用的監管。（3）醫療衛生事業信息化建設。市政府在區縣和基層醫療衛生機構推進信息化建設，建立市級、區縣級衛生信息化平臺和區縣醫院信息管理系統，發展面向農村和邊遠地區的遠程診療系統，推進區域統一預約掛號平臺建設。（4）基層醫療機構標準化建設。重慶在農村地區撤并村“衛生室”，改進農村醫療的薄弱環節。

3.就業政策的主要內容。（1）農民工就業政策。重慶通過購買教育機構的農民工技能培訓服務，為返鄉農民工提供政策咨詢和貸款，幫助農民工實現就業創業；通過建立農民工勞務中心為農民工提供培訓、咨詢、維權服務；通過工資清欠專項治理保護農民工合法利益。（2）大學生就業政策。一是拓寬大學生就業創業渠道，引導大學生到基層、中小企業就業。二是通過提供創業培訓指導、政策優惠等措施，鼓勵大學生自主創業、創辦小微企業。（3）殘疾人就業政策。一是對有勞動能力的殘疾人開展職業技能培訓，提升其就業技能。二是進一步完善殘疾人創業貸款服務和資金補助政策。三是對殘疾人就業實施崗位援助，通過專場招聘會為殘疾人提供就業信息，并以政府采購的方式扶持福利企業。

4.社會保障政策的主要內容。（1）社會保險政策。一是進一步提高重度殘疾人員的政府代繳養老保險標準，規范工傷保險管理。二是加強社會保險信息化建設。三是規范各類社會保險的范圍。（2）社會救濟政策。重慶市政府在打造農村五保供養體系的同時，加大對城市三無人員和流浪乞討人員的救濟力度；根據各地經濟發展情況分別提高對城市低保、農村五保等人員的供養標準。（3）社會優撫安置政策。一是加大對困難群眾慰問的資金投入。二是加大對三峽移民地區的種養殖技術幫扶力度。三是針對突發嚴重災情制定全面安排部署。四是對退役士兵進行職業技能培訓。

（二）政策效應

1.教育政策的效應。（1）對義務教育就近入學政策的認同度較高。調查發現，對初中實行劃片入學政策，半數受訪民眾表示贊成，只有不到30%的受訪民眾表示反對。（2）對農民工子女就學政策的認同度較高。調查表明，對“流動人口子女入學需要提供原籍戶口、用人單位證明、暫住證等證明”的政策，半數以上受訪民眾認為合理。絕大部分低收入者和農民工認為建立專門的農民工子女學校是解決隨遷子女就學的重要途徑。（3）對發展職業技術教育的政策認同度高。城市經濟區內受訪民眾支持自己或親友的孩子報考職業技術教育學校的比例為55.6%，渝東北地區內受訪民眾對此表示支持的比例為58.2%，渝東南地區內受訪民眾對此表示支持的比例為64.5%。

2.就業政策的效應。（1）零就業家庭比例較低。數據表明，目前重慶弱勢群體中的零就業家庭比例較低。低收入群體中的零就業家庭比例為19.1%，高于平均值。因此，該群體是民生公共政策惠及的重點對象。（2）民眾對政府就業服務基本滿意。調查表明，多數民眾對政府就業服務政策比較滿意，認為該項政策基本滿足大多數就業者的需求，就業形勢有較大改觀。（3）市民有正確的就業觀念和創業意識。調查表明，目前重慶市民的就業觀念逐漸淡化單位意識，更重視收入和工作環境。隨著重慶市創業政策的實施，半數以上的受訪者選擇自主創業。

3.醫療政策的效應。（1）民眾對現行醫療政策基本滿意。經濟越發達的地區，民眾對醫療政策的滿意度越低。城市經濟區內受訪民眾對醫療政策的滿意度為44.9%，在渝東北、渝東南地區，受訪民眾對該政策的滿意度分別為51%、60.8%。（2）基本藥物限價政策初見成效。調查表明，自2013年重慶市執行基本藥物限價規定以來，多數人認為藥品價格基本穩定，且有下降。只有23%的受訪民眾認為部分藥品價格上漲。（3） 對醫保住院起付線標準較滿意。調查表明，多數人認為重慶市的住院起付標準較合理、能接受。只有14%的受訪民眾選擇“報銷門檻費高”，希望能進一步調低。

4.社會保障政策的效應。（1）對廉租房、公租房政策較滿意。調查顯示，多數受訪者認為該政策解決了困難群眾的實際問題。只有少部分人表示對該政策不太了解、不夠滿意。（2）對社會保障的公平性有較高期待。70%的受訪者表示贊成“機關事業單位繳納養老保險金”。

（三）基本特征

1.政策覆蓋面廣，但在不同群體間存在差異。重慶民生公共政策面向全市轄區內的常住人口，受眾具有廣泛性。政策針對不同群體具有不同傾向。面對多個群體，同一政策會呈現出一定差異。如財政對公辦職業教育機構和民辦職業教育機構的補助標準不同。

2.政策的差異性較大。從重慶民生公共政策的結構看，區縣級公共政策服從市級公共政策。各區縣相同社會領域的公共政策既相似又存在差異。這是由于各區縣公共政策在以市級公共政策為元政策的基礎上進行了細化和創新。

3.公共政策的側重點不同。重慶市區農業區域較少，第二、三產業較發達，其公共政策內容主要涉及城鎮居民與進城務工人員的子女教育、城鎮居民的醫療衛生服務及社會保險等方面。兩翼地區的農業區域、自然保護區域較多，其公共政策內容多傾向農村基礎教育、鄉鎮基礎醫療衛生服務、農業種植與畜牧技術以及對空巢老人、留守兒童等特殊群體的關愛救助。

4.政策針對性較強，適宜多樣化實施方式。重慶民生公共政策針對不同受眾采取了多樣化的實施形式，在提供資金資助的同時，通過政策引導、配套設施等為政策受眾提供了良好的保障服務。如針對大學生不僅采取鼓勵創業的政策，而且為其提供創業指導、創業資金和稅費減免等具體配套服務。

二、重慶民生公共政策在實踐中值得關注的問題

課題組通過調研發現，重慶民生公共政策的制定和執行雖然取得了一定成效，但是在實踐發展中存在一些值得關注的問題。

（一）教育政策問題

1.學區教育資源差異導致教育不公平。調查表明，在對“您認為小孩入學遇到的最大問題是什么”的回答中，排在第一位的是“學區問題”。這表明人們最擔心不同學區之間的教育質量差異。雖然實行劃片就近入學政策更方便學生就學，但有30%的受訪者反對該政策。其主要原因是區域之間和同一區域的不同學校之間存在教育資源配置不均衡現象。

2.教學質量差異導致城鄉教育差距。調查表明，35.8%的受訪者認為城鄉教育的差距主要體現在教學質量上。在對“您認為教育公平最應該解決的問題是什么” 的回答中，“教師水平差異”排在首位。31.7%的受訪者選擇該項。

3.鄉村教師隊伍不穩定。調研發現，工作繁重、生活艱苦、待遇偏低是鄉村教師普遍反映的主要困難。這是導致鄉村教師隊伍不穩定現象嚴重的主要原因。

4.農民工子女入學難的問題仍然存在。在回答“您認為小孩入學遇到的最大問題是什么”時，31.4%的農村戶籍受訪者首選“戶籍問題”，27.1%的受訪者認為重慶市關于“流動人口子女入學需要提供原籍戶口、用人單位證明、暫住證等證明”的政策規定不合理。在回答是否“有必要建立專門的農民工子女學校”時，73.9%的受訪農民工認為有必要。這表明進城農民工隨遷子女入學難的問題尚未真正解決，有待政策的進一步完善。

（二）就業政策問題

1.缺乏公平的就業環境。在回答“找工作中您遇到的最大障礙是什么”時，選擇“社會關系”的受訪者最多，占總人數的35.9%。在回答“您認為就業公平最重要的問題是什么”時，選擇“就業機會公平”的受訪者最多，占總人數的28.1%。受訪者認為就業過程中存在的主要問題是缺乏公平的就業環境。社會關系、性別和戶籍在不同程度上導致了就業機會不公。

2.低人力資本是影響就業的重要障礙。在回答“找工作中您遇到的最大障礙是什么”時，32.3%的受訪者認為是文化程度。在對“就業過程中，您最需要政府和社會提供幫助的是什么”的回答中，31.8%的受訪者選擇“技能培訓”。這表明文化程度偏低和專業技能匱乏是目前影響農民工、低收入群體就業的重要障礙。

3.缺乏支持鼓勵農民工就業的政策。在對“當前最應該完善的就業政策是什么”的回答中，32%的受訪者選擇“農民工就業政策”。不同區縣對就業政策的需求有所差異。經濟較發達地區的需求較強，經濟較落后地區的需求較弱。

（三）醫療政策問題

1.醫院發展不均衡。在對“社區或鄉鎮醫院存在的最大不足是什么”的回答中，選擇醫療條件差和醫生水平差的受訪者人數最多，分別占總人數的33.8%和33%。

2.報銷比例偏低、醫療費用偏高。調查表明，34%的受訪者認為重慶市醫保政策急需提高報銷比例。42.3%的受訪者認為“城鄉居民住院醫療保險的報銷比例”較低，13.8%的受訪者認為該比例太低。這表明超半數的受訪者認為該比例偏低。在回答“您就醫過程中遇到的最大問題是什么”時，選擇人數最多的是“醫療費用偏高”，占總人數的39%。

3.報銷手續復雜。在回答“您認為醫保報銷過程中存在的最主要問題是什么？”時，31.5%的受訪者選擇“報銷手續復雜”，選擇人數最多。

（四）社會保障政策問題

1.養老保險政策不能適應發展需要。在對“您認為社會保障政策中最需要完善的是什么”的回答中，32.8%的受訪者認為是“養老保險政策”，選擇人數的比例最高。渝東北和渝東南地區選擇“養老保險政策”的比例較城市經濟區更高。

2.失業保險金和最低社會保障標準偏低。在對“您認為目前重慶市失業保險金的水平怎么樣”的回答中，62%的受訪者認為水平偏低。只有5%的受訪者認為水平較高。72%的受訪者認為“重慶市城鄉居民最低社會保障的標準”偏低。

3.廉租房、公租房的監督管理不完善。在回答“您認為重慶市廉租房、公租房政策最需要改進的是什么”時，31.4%的受訪者認為是“降低租金”，27.9%的受訪者認為是“加強監督管理”，24.6%的受訪者認為是“簡化申請程序”，16%的受訪者認為是“解決具體問題”。

三、加強和完善重慶民生公共政策的對策建議

針對重慶民生公共政策在實踐發展中存在的問題，結合重慶市經濟社會發展的實際，課題組提出如下對策建議。

（一）完善教育發展政策，促進教育公平發展

1.完善農村教師補充機制，吸納優秀師資進入農村學校。一是要嚴格執行免費師范生政策，使免費師范生真正加入貧困落后地區的鄉村中小學教師隊伍，優化農村師資隊伍結構，提高農村師資水平。二是要進一步完善城市重點中小學對口支援農村中小學教學研究工作的機制。三是要根據農村教師隊伍的實際需求，確定特崗計劃和教師招聘計劃中的教師專業要求。

2.完善農村教師待遇保障機制，穩定農村教師隊伍。一是要將市政府對貧困地區教師的生活補貼政策由在崗工作時享受變為終身享受，以更好地激勵教師扎根農村教育。二是各級政府要為鄉村教師修建穩定住房。鄉村教師只要在鄉村中小學工作滿10年，就能終身免費居住該房。三是要建立農村教師工資的穩定增長機制，實行教齡工資累進制，讓長期在農村從教的教師在收入上獲得優越感。

3.完善農村教師培訓機制，提升農村教師整體素質。繼續完善多形式、多渠道的教師培訓體系，在公用經費中明確教師培訓經費的比例，做到專款專用。在培訓名額和經費上，要加大對農村學校的傾斜力度，增強培訓的針對性和實效性，有效提升農村教師整體素質。

4.完善農民工子女就學政策，實現城鄉學齡兒童的就學公平。把農民工子女的教育經費納入地方教育預算。把定居的農民工子女計算在對學齡兒童入學率的統計內，并以此為基數確定對各地中小學建設費、教育經費的劃撥標準，真正解決農民工子女的入學公平問題。

（二）完善就業政策，實現城鄉居民就業公平

1.完善就業政策，營造公平就業環境。就業政策要努力消除人際關系和性別等在就業中的消極影響，使就業者能以真實能力參與競聘，實現真正意義上的就業公平，營造人盡其才、才盡其用的就業環境。

2.加強就業信息平臺建設，提供豐富的就業信息。政府要著力加強就業信息平臺建設，通過電視、報紙、網絡、手機等定期、定時地發布就業信息，使不同人群都能得到相關就業信息，為其提供更多、更好的就業機會。

3.完善特殊人群就業政策，體現對弱勢群體的人文關懷。一是要把實施農民工就業政策與推進城鎮化進程結合起來，確保農民工在離開土地、走進城市后順利實現就業。二是要建立支持殘疾人的就業政策，為殘疾人實現自主發展創造條件。三是要進一步完善下崗職工就業政策，劃撥專項經費建立社區家政服務企業，為下崗人員進行免費專業培訓，使其根據自己的年齡和性別特征從事相應的社區家政服務。

（三）完善醫療政策，實現醫療公平

1.加大對社區和鄉村醫療設備的投入，改善基層醫療條件。政府要盡最大努力改善社區和鄉村醫院的醫療條件，更新其醫療設備，增加其醫療器械，縮小其與城市醫院間的差距，讓更多居民實現就近就醫。

2.重視社區和鄉村醫生的培養，提高其醫療水平。居民在選擇醫院就醫時，最關心的是醫生水平和醫療質量。因此，政府要鼓勵大醫院的中青年專家主動到社區和鄉村醫院掛職鍛煉，給予其相應福利待遇，使社區和鄉村醫院真正成為廣大居民愿意去治病、能治好病、值得信賴的醫院。

3.提高醫療費用報銷比例，簡化報銷程序。一是要逐步提高住院和大病報銷比例，使更多居民能住院治療，承擔得起重大疾病的治療費用。二是要簡化異地報銷手續，解決大多數老年人和進城務工人員的費用報銷問題。建立全市網點報銷機制，使異地醫療費用在就診地就能通過網絡報銷。

（四）完善社會保障政策，實現社會保障公平

1.完善養老保險政策，真正實現老有所養。調研發現，受訪民眾認為社會保障中最需要解決和完善的是養老保險政策。政府應在改革機關事業單位人員養老保險制度的基礎上，適度調整企業職工養老金繳費比例，實現企業職工與機關事業單位職工養老金繳費比例的相對平衡。

2.完善農村最低生活保障制度，實現城鄉最低生活保障制度的公平。建立和完善農村最低生活保障制度，把60歲以上老年人的生活補貼納入該制度范疇。對喪失勞動能力和年滿60周歲的農村居民統一發放最低生活保障金，具體發放比例可參照城市最低生活保障金來確定，以切實解決農村居民的養老問題。

3.加強公租房管理，切實解決農民工住房問題。課題組建議政府應從公租房的后期管理中脫身，由管理者轉變為監督者、考核者，將具體管理服務工作交由第三方承擔。通過引入第三方管理公租房，提升公租房的后期服務與管理質量，使公租房真正成為農民工和低收入者住得起、住得好的安居房。

責任編輯：孫德魁