關于民族區域自治主體問題的探析

摘要：隨著國家逐步釋放治理空間，民族區域自治實踐過程的日趨復雜化，人們對民族區域自治及其主體的認識也必將深化。從法的維度、價值維度、權利/權力維度、公民治理維度這四個維度對民族區域自治主體進行分析，闡釋民族區域自治主體由以政治主體為主逐步向政治、經濟、文化、社會主體等多中心自治主體的演變過程，可以進一步深化對民族區域自治主體的認識。尤其是在國家主導下，充分發揮各民族公民、公民社會組織和國家等多層次主體的作用，以治理的理念創新民族區域自治制度，是解決民族問題、實現社會和諧發展的有效路徑。

關鍵詞：民族區域自治；主體分析；法的維度；價值維度；權利/權力維度；公民治理維度

中圖分類號：D633.2 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2015）01-0014-06

民族區域自治制度作為馬克思主義中國化的理論創新成果，作為多民族國家解決民族問題的一種制度安排，自1947年建立內蒙古自治區以來，已經過60多年發展歷程。改革開放以來，隨著民族區域自治實踐向縱深領域拓展，不同專家對民族區域自治的概念及其理論進行了不同闡釋。它們依據《民族區域自治法》（以下簡稱《自治法》），從民族法學的維度、政治學的權利/權力的維度、哲學的價值維度等方面進行了分析。與此同時，對民族區域自治主體問題的認識不斷發展變化甚至存在爭議。筆者在從法的維度、價值維度和權利/權力維度分析的基礎上，從公民治理的維度對民族區域自治的主體問題進行探析，希冀加深對此問題的認識。

一、以法的維度為基點闡釋民族區域自治主體

這一觀點認為，民族區域自治的主體就是“民族”，即民族聚居區內居主體地位的少數民族，其主體活動空間為“本民族內部的地方性事務”。這一觀點主要體現在一些具有民族法學學術背景的法律專家學者出版的早期學術專著中，主要體現在對《民族區域自治法》等國家權威文本的推導與解讀。隨著六屆全國人大二次會議通過的《自治法》的頒布施行，我國學者開始結合民族政策，以《自治法》為研究對象，對我國民族區域自治制度進行相關研究。陳云生等研究民族區域自治制度的專家把民族區域自治定義為：“在中華人民共和國領土內，在最高國家機關的統一領導下，各少數民族按照憲法和民族區域自治法的規定，在其聚居的區域內建立民族自治地方，設立自治機關，自主地管理本民族內部的地方性事務，行使當家作主的權利的一種政治制度”[1]。此后，他發展了這一概念，認為民族區域自治是指在國家的憲法體制下，在少數民族聚居的區域內，建立自治機關，由少數民族行使自治權的政策和制度。這一表述以“國家的憲法體制”代替“國家統一領導”，更加突出強調民族區域自治的本身特點及其與憲法的關系[2]。有的專家認為，所謂民族區域自治制度，是指在中華人民共和國領土內，在中央人民政府統一領導下，在少數民族聚居地區或少數民族分布較為集中地區，由少數民族實行區域性的民族自治的制度[3]。上述定義指明了民族區域自治制度的主體問題，對自治主體即“各少數民族”的地位以法的形式加以確認和認同。民族自治區域是以當地居主體地位的少數民族的聚居地區為基礎，自治形式是設立民族自治機關，行使自治權利。這樣，就以法的形式確保了自治機關自主管理本民族的地方事務和各少數民族當家做主的權利。占主體地位的少數民族獲得“自治權利”，同時體現自身“主體地位”的法理特征。

因此，在相當長的歷史時期內，從法的維度對民族區域自治主體的分析以法律上的政治主體為主，以經濟、文化等主體為輔，強化占主體地位的少數民族的政治特性，強調憲法法律的權威性、政治領域的認同感、思想領域的忠誠度以及經濟空間領域的相對自主性，以期達成“少數”和“多數”的平等團結與和諧共處。

二、以價值維度為基點分析民族區域自治主體

馬克思主義認為，價值的本質是現實的人同滿足其需要的客體屬性之間的一種關系。價值具有客觀性。價值是人的某種需要同滿足這種需要的客體屬性的特定方面的交接點。人與客體之間的價值關系是在現實的人同客體的實際相互作用過程即在實踐中確立的。價值具有社會歷史性。價值與人們受一定社會歷史條件所制約的需要、利益、興趣、愿望密切相關[4]。因此，作為主體與客體之間的交接點，價值滿足的就不只是傳統上所認同的少數民族的主體需要，而是所有“現實的人”的一種需要。有的專家認為，民族區域自治是在少數民族聚居地區，以一個或兩個以上占有一定人口比例的少數民族為主體，聯合其他民族實行的自治，其自治的主體是“民族自治地方的各民族人民”。例如，戴小明認為，所謂民族區域自治，是指在少數民族聚居地區，以一個或兩個以上占有一定人口比例的少數民族或者以一個人口較多的少數民族為主體，聯合其他民族實行的自治，它既不是單一少數民族的自治，也不是單純的領土自治，而是兩者的有機結合。自治既不是指對實行民族區域自治的少數民族的內部事務的管理，也不是指對這些少數民族所屬的民族整體的內部事務的管理，而是指對所有屬于該區域的民族事務的管理[5]。這一定義提出了“民族區域自治的主體不僅包括少數民族聚居地區人口較多的少數民族，還包括其他民族”的觀點。基于這一概念，戴小明認為民族區域自治制度的價值所體現的主客體關系包含兩個層面的基本內容：國家與少數民族和民族地區、少數民族和民族地區之間的相互關系。

但是，王允武等人提出與此不同的觀點，認為把民族區域自治的價值關系理解為包括“國家與少數民族和民族地區的關系”及“少數民族或民族地區之間的關系”兩個層面是錯誤的。其理由是這兩者是主體與主體之間的關系，而價值關系體現的是主體與客體之間的關系。從民族區域自治的價值主體角度考察分析，認為民族區域自治的價值取向是在解決好不同主體之間需要、欲望、要求、利益的沖突，包括國家與民族自治地方之間、民族自治地方內部各民族之間的利益沖突的基礎上確定的。因此，執行我國民族區域自治的政策主體包括兩個方面：一是國家，在實踐中具體地通過執政黨和一定的國家機關表現出來；二是實行民族區域自治的少數民族和民族地區，在實踐中表現為有關地方各級國家機關，各少數民族及其自治地方。因此，基于主體與客體關系的考量，民族區域自治政策的價值包括兩個層面的關系：一是民族區域自治對國家需要的滿足關系；二是民族區域自治對實行民族區域自治的少數民族及該地區其他民族需要的滿足關系[6]。因此，從價值維度分析，民族區域自治的主體主要包含國家、各級地方自治機關及區域內的不同少數民族。

事實上，除上述主體和客體的基本關系之外，還存在相互依存、相互制約和在一定條件下相互轉化的關系。主體和客體在一定條件下可以相互轉化是就其在不同活動中的地位和作用來說的，作為主體的人在某一主體和客體結構中是主體，在另一主體和客體結構中可能轉變為客體。在民族區域自治的實踐過程中，民族個體在扮演自我角色的活動中是主體，但作為物質存在，他又成了他人活動、群體活動或國家（各級自治機關）活動的客體。因此，從價值維度分析民族區域自治主體，不能僅重視主體與客體之間的基本關系，還應該關注主體和客體之間的轉化關系。

三、以權利/權力維度為基點分析民族區域自治主體

首先，從權利維度來看，民族區域自治的“自治權”是一種權利，其主體有自治機關權利主體、各少數民族權利主體之分。一方面，有的專家認為，自治權就是自治機關在法律法規規定的原則下，結合當地民族的政治、經濟、文化的特點，自主管理本地方、本民族內部事務的一種特定權利[7]，[8]，[9]。另一方面，有的專家認為，自治權作為一種權利，其主體是“民族自治地方”、“民族自治地方各少數民族”或是“各少數民族全體成員”[1]28、“各少數民族人民”[10]。

有的專家認同民族區域自治主體是居住在民族自治地方、享有自治權利的各族人民全體成員，也就是民族自治地方的全部個體成員，但這一觀點否認民族區域內的自治機關或其他各種主體[11]。馬克思指出，權利“是社會產物，是社會的產兒，而不是自然的個人的產物”[12]。社會是人與人聯系和關系的總和。因此，權利不過是人們之間利益關系的法律體現[13]。在權利的意義上，“民族自治”的權利是特定地域范圍內實行自治的少數民族群體自身利益關系及與其他少數民族利益關系的法律體現。而側重“區域自治”的權利是在特定地域范圍內全體居民內部不同民族之間利益關系的法律體現。

其次，權利形成的前提是（政治）權力的確認和保障。從權力的維度來看，自治機關的自治權，實質是一種有限國家權力。這種權力作為“民族自治”與“區域自治”的結合，是通過民族自治地方各族人民行使選舉權和被選舉權、選出人民代表大會代表、組成自治機關并由憲法和法律賦予自治機關一定的自治權力來完成的，亦即選出的代表通過組織化的方式和途徑來達到行使權力的目的。因此，在權力意義上，民族區域自治主體是由自治地方各族人民共同組成的自治機關，不是某一個民族組成的自治機關，自治的范圍是民族性的地方事務[6]56。民族區域自治政府的自治權是一種受中央政府領導和監督的地方性行政權力，是完整的國家行政權力系統的組成部分之一[14]。因此，上級機關也是民族區域自治的主體之一。有的專家認為，自治權是“民族自治地方的自治機關，在國家憲法和民族區域自治法及其他法律授予和規定的權限范圍內，結合當地民族政治、經濟和文化的特點，自主地行使管理本地方、本民族內部事務的一種特定的民族權力和國家權力”[15]。有的專家認為，民族區域自治是在國家集中統一的權力結構中的一種制度安排，主體是實行自治的少數民族[16]。

另一種觀點認為，自治機關行使的是權力和權利的綜合體。它是一種權力同時還是一種具有雙重特性的權利，即管理本民族內部事務的權利和管理本地區內部事務的權利[17]。有的專家把這一提法進一步發展，認為自治機關是一種特定的民族權利和國家權力的主體[18]。有的專家把自治地方的權利分為三類：一是中央賦予的專有權利（自治權）；二是與中央或上級地方的共享權利；三是中央或上級地方轉移或委托給自己的權利。有的專家認為后兩類權利不是自治權，而是共治權[19]。事實上，這種共治權反映的是民族區域自治地方作為一級地方行政機關在處理本民族或本地區內部事務方面與上級機關的關系問題，是在民族區域自治實踐或現實政治場域中主體與主體的關系問題。有的專家把自治權視為一種“權利”與“權力”的結合體，認為存在“民族區域自治地方少數民族自治權”（權利）、“民族區域自治地方自治權”（權利）和“民族區域自治地方自治機關自治權”（權力）三種交互的類型[20]。

自治權在民族區域自治制度中具有核心地位。離開自治權，民族區域自治制度沒有任何意義可言。無論以權利或權力的維度，還是結合兩者進行綜合性的分析，事實上只是不同專家對民族區域自治主體分析的視角存在差異，反映出他們對自治主體的不同認知。從權利的角度來認定自治權，其主體主要就是民族自治地方、民族自治地方各少數民族或者各少數民族全體成員；從權力的維度來解讀自治權，其主體主要就是自治機關，自治機關也就理所當然地成為民族區域自治主體。

四、以公民治理維度為基點分析民族區域自治主體①

治理理論強調治理主體的多元化、治理主體之間的依賴性、治理方式的靈活性、治理過程的動態性以及治理網絡的體系性。民族區域自治是一項重要的系統化工程。民族事務的處理、民族關系的調處、民族問題的解決作為多民族國家諸多公共事務的重要且特殊的組成部分，同樣適用于治理理論。公民治理理論作為治理理論的一部分，對多民族國家的政治治理具有重要的指導意義。公民治理作為一種分析框架，強調治理主體的多層級性。其主體主要由居民、職業政治家、行政人員三者共同組成。在民族區域自治主體分析中，他們分別對應于民族區域自治的民族個體成員（域內居民）、民族政治精英所依托的社會組織、行政人員附屬的自治機關。公民治理強調對某一區域管理的相對自主性、自治性，這與民族區域自治的實踐場景有極大相似性。因此，從公民治理理論維度創新我國民族區域自治理論，探析民族區域自治的多中心主體性等問題，是解決現實存在的民族社會問題的有效思路，也是諸多專家的共識。民族區域自治的主體具有多元性、多中心性和層級性等特征。

首先，從公民個體看。民族自治區域內的每個公民都是事實上的民族區域自治的主體。隨著社會轉型和經濟轉軌速度的加快，民族自治區域內的人口變動日趨頻繁，甚至在有些民族自治區域內出現其他民族人口比本地少數民族人口增長更快的現象，“大雜居”特征凸顯，傳統的“小聚居”狀態也面臨挑戰②。這就造成以下狀況：其一，民族自治區域內少數民族人口增長率不均衡，出現增長緩慢甚至負增長的態勢。居住在民族自治區域內享有自治權利法定資格的少數民族個體成員是應然的自治主體，但由于計劃生育、人口遷移、生態環境趨向惡化等綜合因素的影響，民族自治區域內的少數民族人口相對減少。這對民族自治區域的傳統治理實踐提出了挑戰，也使對民族區域自治主體的傳統界定成為難題。其二，外來的具有不同民族身份特征的各民族成員增長迅猛。近年來，隨著市場經濟體制及其相關配套制度的改革，民族自治區域的外來務工人員逐年增加，尤其是漢族及其他少數民族人口具有在可預期的將來超過實施民族區域自治的少數民族的潛在可能性③。其三，流動人口結構復雜、數量較大④。流動人口流動性大、異質性強、交互性弱導致缺乏有效整合，往往是造成民族社會問題的根源之一。因此，應該把這些具有獨特身份特征的各民族成員視為民族區域自治的主體之一。從公民的角度看，上述三類民族個體成員，無論是實行自治的民族（擁有自治權），還是流動人口，在履行自身義務時，都應享有憲法法律規定的個體權利。按照《自治法》第16條規定：民族自治地方的人民代表大會中，除實行民族區域自治的民族代表外，其他居住在本行政區域內的民族也應當有適當名額的代表；代表的名額和比例分配都由所屬省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會決定。《自治法》第52條還規定：“民族自治地方的自治機關保障本地方內各民族公民都享有憲法規定的公民權利，并且教育他們履行公民應盡的義務”。因此，從公民個體角度而言，民族區域自治的主體應包含上述三種類型。盡管流動人口具有流動性強、同質性弱的特征，但在一定歷史時期內整體上具有相對固定的數量，因此應有相應的人大代表比例。更為重要的是，域內的流動人口對民族區域的治理也發揮重要作用與功能。因此，無論從法理上還是生產生活的實踐功能來看，他們應是民族區域自治的必然主體。

其次，從公民組織的角度看。民族個體成員通過組織化行為形成的群體組織，把具有共同價值取向和利益需求的不同民族成員個體組織起來，充當了公民與自治機關之間溝通的橋梁，提供公共服務和參與社會公益事業⑤。這一定程度上發揮了它為政府減壓與“瘦身”的功能。從公民治理的角度看，大量事實表明，少數民族地區的社會組織不僅是政治、經濟、文化治理的主體，更是社會治理的主體，是處理社會問題和緩解社會矛盾的主體之一。

最后，從國家層面來看。如前所述，自治機關（自治政府和人大）作為權利/權力主體之一，在民族區域自治實踐的起始階段、整個過程、自治效果等方面都發揮了主體的調控作用，在促進民族個體成長發展、引導其組織化等方面起到了引導作用。它協調和整合了民族區域自治范圍內不同的治理層次，提高了治理水平，確保了民族區域自治實踐的系統性、整體性和有效性。

由于我國傳統的“全能政府”治理的慣性影響，無論個體成員還是各種類型公民組織，主要是依附于國家（政府）發揮其輔助作用，并不具有獨立的存在形態和功能發揮。但從公民治理的維度分析，民族區域自治的主體是包含區域內不同民族身份的個體、各種公民組織以及國家（自治機關）的多中心主體，具有多重層級主體特性。國家（自治機關）與其他各種類型主體始終實行的是一種上下互動、具有聯動機制的民主治理模式。

在民族區域自治的實踐過程中，民族區域自治的主體經歷了一個從政治主體逐步向政治、經濟、文化、社會主體等多中心自治主體的綜合演變發展過程。特別是隨著治理實踐的進一步深化和主體之間交互性的增強，這一過程日益具有綜合性和復雜性。無論是法的維度、價值維度，還是權利/權力維度、公民治理維度，它們都為我們在民族區域自治的實踐過程中分析自治主體提供了某種視角。從微觀層面而言，其主體主要涉及“各民族公民”，這涉及到公民法律地位、公民的權利/權力、公民利益、價值等；從中觀層面來說，其主體涉及民族自治區域內形式不一、功能各異的各種公民組織；從宏觀層面來看，其主體包括國家在內的各級自治機關。民族區域自治制度作為一種歷史產物，作為多民族國家解決民族問題的一種制度安排，是一種民族政治框架，或者說，是一種民族政治場域，它已經成為一種制度符號或一種意識形態。所謂“第二代民族政策”的爭論，也佐證了這一點。在某種意義上，民族區域自治這一概念已經作為一種意識、一種分析民族自治區域問題或與之相關的工具而存在。進一步來講，民族自治區域內民族人數的多寡并不能使其主體地位得到凸顯，關鍵還是取決于他們在政治、經濟、文化及社會等不同層面的自治能力和自治空間大小以及治理水平高低。

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責任編輯：羅振建