關(guān)于社會(huì)主義協(xié)商民主法治化問題的思考

摘要：社會(huì)主義協(xié)商民主作為我國人民民主的重要形式，要不斷實(shí)現(xiàn)自身的法治化。它是指為保障社會(huì)主義協(xié)商民主正常開展，以立法形式和法律途徑為協(xié)商民主提供制度保障、程序認(rèn)可、功能發(fā)揮等方面法律規(guī)制的過程。社會(huì)主義協(xié)商民主法治化具有重要意義。社會(huì)主義協(xié)商民主法治化已經(jīng)取得一定進(jìn)展，但還存在一些突出問題。實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義協(xié)商民主法治化，要推進(jìn)協(xié)商民主制度、協(xié)商民主程序、協(xié)商主體權(quán)利、協(xié)商爭議解決、協(xié)商民主社會(huì)基礎(chǔ)的法治化。

關(guān)鍵詞：社會(huì)主義協(xié)商民主；法治化；依法治國

中圖分類號(hào)：D621 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-6269（2015）01-0058-04

黨的十八屆四中全會(huì)首次以中央全會(huì)的形式對(duì)依法治國問題做出了重大部署。社會(huì)主義法治是人民意志的體現(xiàn)，內(nèi)在包含民主法治化的要求。社會(huì)主義民主法治化體現(xiàn)了社會(huì)主義國家一切權(quán)力屬于人民、服務(wù)人民的價(jià)值取向。社會(huì)主義協(xié)商民主作為我國人民民主的重要形式，同樣要不斷實(shí)現(xiàn)自身的法治化。

一、社會(huì)主義協(xié)商民主法治化的重要意義

社會(huì)主義協(xié)商民主法治化是指為保障協(xié)商民主正常開展，以立法形式和法律途徑為協(xié)商民主提供制度保障、程序認(rèn)可、功能發(fā)揮等方面法律規(guī)制的過程。推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主法治化具有重要意義。

（一）全面推進(jìn)依法治國的必然要求

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“制度化、規(guī)范化、程序化是社會(huì)主義民主政治的根本保障。以保障人民當(dāng)家作主為核心，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治法治化。加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主制度建設(shè)，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。”[1]對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主從制度、程序及主體權(quán)利等方面進(jìn)行法制規(guī)定，不僅有利于協(xié)商民主的穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展，也有利于依法治國的全面推進(jìn)。推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主法治化，符合依法治國的總體要求，是依法治國戰(zhàn)略在政治社會(huì)領(lǐng)域的具體實(shí)施，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一的具體體現(xiàn)。

（二）發(fā)展社會(huì)主義民主的內(nèi)在需要

社會(huì)主義民主是一種法治民主。在我國這樣一個(gè)社會(huì)主義國家中，民主是為全體人民服務(wù)的，是人民實(shí)現(xiàn)、維護(hù)自身權(quán)利的有效方式；法律是全體人民共同意志的體現(xiàn)，是民主實(shí)施的重要保障。社會(huì)主義協(xié)商民主作為一元領(lǐng)導(dǎo)和多元參與有機(jī)統(tǒng)一的民主形式，主張通過相關(guān)利益主體之間的平等協(xié)商最大限度地達(dá)成共識(shí)。它既強(qiáng)調(diào)意見的充分表達(dá)和權(quán)利的充分尊重，又強(qiáng)調(diào)意見的合理集中和利益的適當(dāng)妥協(xié)；既要求反映全體公民最普遍的愿望，又要求吸納少數(shù)人的合理主張，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)最廣泛、最真實(shí)的社會(huì)主義民主。社會(huì)主義協(xié)商民主要達(dá)成這些目標(biāo)，必須逐步實(shí)現(xiàn)自身的法治化。社會(huì)主義協(xié)商民主法治化，能夠更好推進(jìn)自身廣泛多層制度化發(fā)展，更好適應(yīng)社會(huì)主義民主發(fā)展新要求。

（三）實(shí)現(xiàn)公民民主權(quán)益的重要保障

我國憲法第二條明確規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。黨的十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》明確提出：“推進(jìn)社會(huì)主義民主的制度化、規(guī)范化和程序化，保證人民當(dāng)家作主。健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！盵2]更好實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾在協(xié)商過程中的各項(xiàng)民主權(quán)益，必須通過相關(guān)法律規(guī)章使協(xié)商權(quán)利在內(nèi)容和形式上得到硬性規(guī)定，克服以言代法、以權(quán)壓法和形式協(xié)商、實(shí)質(zhì)不協(xié)商等現(xiàn)象。

（四）實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的路徑選擇

實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定離不開有效的社會(huì)治理。作為一種治理形式的協(xié)商民主，能夠有效維護(hù)公民權(quán)利、凝聚共識(shí)、化解沖突、調(diào)解矛盾、促進(jìn)和諧。作為一種決策形式的協(xié)商民主，是公共決策獲得廣泛認(rèn)可的重要途徑。社會(huì)主義協(xié)商民主法治化能夠使廣大公民在法律的框架下，運(yùn)用法治思維，有序參與政治社會(huì)生活，平等對(duì)待不同觀點(diǎn)，理性應(yīng)對(duì)不同利益糾紛，以最大限度達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)長期和諧穩(wěn)定。

二、社會(huì)主義協(xié)商民主法治化的基本現(xiàn)狀

在我國，以政治協(xié)商為典型形式的社會(huì)主義協(xié)商民主經(jīng)過多年的實(shí)踐和發(fā)展，在制度化、規(guī)范化和程序化等方面取得了一定進(jìn)展，但還存在一些突出問題。

（一）社會(huì)主義協(xié)商民主法治化的進(jìn)展

1.協(xié)商制度不斷完善。我國憲法對(duì)政治協(xié)商制度有明確規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會(huì)生活和對(duì)外友好活動(dòng)中，在進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的斗爭中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展?！盵3] 這是我國法律關(guān)于協(xié)商民主的最高規(guī)定，是以政治協(xié)商制度化帶動(dòng)社會(huì)主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的根本規(guī)定。隨著社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，我國政治協(xié)商制度不斷完善?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會(huì)議章程》《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》等陸續(xù)制定、頒布，《中國人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》曾在一定歷史時(shí)期發(fā)揮相應(yīng)作用，《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》正在審議制定。

2.協(xié)商權(quán)利得到保障。我國憲法及相關(guān)法律明確規(guī)定：公民擁有言論、出版、結(jié)社等自由及選舉權(quán)、被選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等基本權(quán)利。這些法律硬性規(guī)定為公民享有協(xié)商民主權(quán)利、參與協(xié)商民主過程提供了根本保障。

3.協(xié)商范圍日益廣泛。黨的十八大報(bào)告明確指出：“通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力?！盵4]習(xí)近平在慶祝中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話中指出：“涉及人民利益的事情，要在人民內(nèi)部商量好怎么辦，不商量或者商量不夠，要想把事情辦成辦好是很難的。我們要堅(jiān)持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好?！盵5]

（二）社會(huì)主義協(xié)商民主法治化的不足

1.協(xié)商運(yùn)行法制不足。憲法是民主政治建設(shè)的前提和依據(jù)，是社會(huì)主義協(xié)商民主的根本保障。然而，就社會(huì)主義協(xié)商民主的地位和作用而言，我國憲法中尚無專門條款對(duì)之做出明確的規(guī)定。尤其是我國憲法正文尚無專門條款對(duì)人民政協(xié)這一基本政治制度載體和協(xié)商民主重要機(jī)構(gòu)的性質(zhì)地位、職權(quán)義務(wù)、功能作用、協(xié)商開展做出明確的表述、界定和規(guī)范。1954年12月，全國政協(xié)二屆一次會(huì)議通過《中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程》，廢止《中國人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》。雖然《中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程》是在《中國人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》基礎(chǔ)上制定的，但從效力位階來說，政協(xié)章程的約束力低于政協(xié)組織法，可能導(dǎo)致政治協(xié)商過程中提出的意見、建議或批評(píng)缺乏剛性約束，政治協(xié)商作用發(fā)揮受到局限。同時(shí)，我國尚無專門規(guī)范聽證會(huì)、居民議事會(huì)、民主懇談會(huì)等協(xié)商民主形式的法律法規(guī)，協(xié)商主體的權(quán)利義務(wù)不明確，協(xié)商內(nèi)容、程序和結(jié)果的合法性、權(quán)威性難以得到保障。

2.協(xié)商程序要求不嚴(yán)。我國各類協(xié)商民主實(shí)踐總體上缺乏嚴(yán)格的程序要求。程序的缺乏制約了協(xié)商民主的健康發(fā)展和功能發(fā)揮，將導(dǎo)致公民對(duì)協(xié)商效果的懷疑，導(dǎo)致難以開展真實(shí)有效的協(xié)商活動(dòng)，導(dǎo)致參與者不愿進(jìn)入體制化的協(xié)商渠道。目前，社會(huì)主義協(xié)商民主既沒有組織法，也沒有程序法，甚至在個(gè)別環(huán)節(jié)、個(gè)別領(lǐng)域淪為形式。同時(shí)，協(xié)商的程序不明確。對(duì)協(xié)商議題如何提出、協(xié)商形式如何選擇、協(xié)商決議如何形成、協(xié)商成果如何落實(shí)等問題，都缺少明確的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)盡快研究制定“社會(huì)主義協(xié)商民主程序法”，對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主的主體、內(nèi)容、程序等做出具體的法律規(guī)定。

3.協(xié)商內(nèi)容規(guī)范不清。黨的十八大報(bào)告提到“凡與人民利益相關(guān)的事情都要協(xié)商”[4]， 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》指出人民政協(xié)政治協(xié)商的主要內(nèi)容是“國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重大問題”[6]。這些提法對(duì)于“何為與人民利益相關(guān)的事情”“何為重大問題”，既沒有定性說明，也沒有定量劃分。對(duì)于“如果不協(xié)商會(huì)有什么法律后果”等問題，也沒有具體的闡述規(guī)定。這不利于社會(huì)主義協(xié)商民主的實(shí)際操作與切實(shí)開展。

4.協(xié)商信息公開不夠。我國強(qiáng)調(diào)實(shí)行政務(wù)公開、黨務(wù)公開、村務(wù)公開、廠務(wù)公開等，但在實(shí)踐中公開的廣度與深度不夠仍很常見。信息不公開與公開不足，給充分協(xié)商帶來了困難。另外，由于各種原因，公共議題討論受到相對(duì)嚴(yán)格的限制。這導(dǎo)致無法開展充分討論和達(dá)成廣泛共識(shí)，嚴(yán)重削弱了協(xié)商民主的效率。

三、社會(huì)主義協(xié)商民主法治化的主要路徑

推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主法治化，要使協(xié)商主體權(quán)利更加平等，協(xié)商議題選擇更加透明，協(xié)商程序規(guī)定更加規(guī)范，協(xié)商結(jié)果遵循更加權(quán)威。

（一）推進(jìn)協(xié)商民主制度的法治化

法制是社會(huì)主義協(xié)商民主法治化的前提和基礎(chǔ)。只有建立健全與社會(huì)主義協(xié)商民主相關(guān)的法律法規(guī)，才能使社會(huì)主義協(xié)商民主做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。鄧小平曾經(jīng)指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”[7]；“民主要堅(jiān)持下去，法制要堅(jiān)持下去。這好像兩只手，任何一只手削弱都不行”[7]136。社會(huì)主義協(xié)商民主制度的法治化就是要使協(xié)商民主得到法律的認(rèn)同，使其更加穩(wěn)定持久地發(fā)揮服務(wù)人民的功能。社會(huì)主義協(xié)商民主的日益廣泛多層制度化發(fā)展，迫切要求加強(qiáng)相關(guān)立法。一方面，要修改完善已有法律規(guī)章。循序漸進(jìn)地把政協(xié)章程、中共中央與全國政協(xié)制定的有關(guān)意見、規(guī)定提升到法律層次。根據(jù)形勢(shì)發(fā)展要求，重新研究制定政協(xié)組織法，進(jìn)一步明確政協(xié)的職能定位、組織機(jī)構(gòu)和委員的權(quán)利、義務(wù)等，以確保人民政協(xié)協(xié)商民主這一典型的社會(huì)主義協(xié)商民主形式得到健康發(fā)展。另一方面，要制定頒布有關(guān)新法規(guī)。制定政治協(xié)商法，頒布實(shí)施與專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商、基層民主協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)協(xié)商等協(xié)商民主形式相對(duì)應(yīng)的規(guī)定。在協(xié)商民主立法過程中，要注重協(xié)商法律的廣泛性和層次性，確保各種形式的協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循。

（二）推進(jìn)協(xié)商民主程序的法治化

程序化是社會(huì)主義協(xié)商民主的內(nèi)在要求。規(guī)范、合理、公正的程序是社會(huì)主義協(xié)商民主正常開展的必要保障。協(xié)商程序規(guī)定了協(xié)商民主開展的步驟、方式、順序、時(shí)限等。只有依托合法、科學(xué)的程序開展協(xié)商，才能實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)、利益整合、凝聚共識(shí)等目標(biāo)，才能增強(qiáng)廣大人民群眾對(duì)通過協(xié)商方式解決問題的信任度，才能使協(xié)商活動(dòng)穩(wěn)定化和長效化。實(shí)現(xiàn)協(xié)商程序法治化，要以法律形式規(guī)范協(xié)商程序，把公正、公平、公開原則貫穿于協(xié)商全過程，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大決策法定程序。只有這樣，才能克服協(xié)商程序的不確定性，使各項(xiàng)程序規(guī)則擁有法律依據(jù)、得到法律保護(hù)，為開展自由、平等、有效的對(duì)話和溝通提供保障。

（三）推進(jìn)協(xié)商主體權(quán)利的法治化

只有協(xié)商主體權(quán)利平等，才能發(fā)揮好協(xié)商民主的作用。我國憲法及相關(guān)法律對(duì)公民的各項(xiàng)基本權(quán)利做出了明確規(guī)定。這對(duì)公民自由、平等地參與民主協(xié)商、達(dá)成理性共識(shí)有著積極作用。然而在現(xiàn)實(shí)中，由于官僚主義、家長制、一言堂等慣性思維的影響，協(xié)商主體的基本權(quán)利有時(shí)不受重視。真正保障協(xié)商主體權(quán)利，要做到如下幾點(diǎn)。一是要保障協(xié)商主體的知情權(quán)。要通過法律的有效規(guī)制，使協(xié)商主體的言論自由、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)得到有效保護(hù)。要通過各類媒體公開涉及群眾切身利益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題的信息，提高信息的透明度，使協(xié)商議題能夠得到廣泛而充分的討論。二是要讓利益相關(guān)者參與協(xié)商。如果法律法規(guī)的制定、政策方案的出臺(tái)排除利益相關(guān)者的參與，必然引起他們對(duì)已經(jīng)通過的法律法規(guī)、政策方案的漠視和不滿，導(dǎo)致它們?cè)趫?zhí)行過程中遭遇抵觸。為此，要引導(dǎo)公民積極主動(dòng)參與到與自身切身利益相關(guān)的立法和政策制定中來，支持他們對(duì)相關(guān)立法和政策制定內(nèi)容開展辯論與對(duì)話，保證在共識(shí)基礎(chǔ)上進(jìn)行立法、制定政策。

（四）推進(jìn)協(xié)商爭議解決的法治化

協(xié)商過程是一個(gè)利益博弈的動(dòng)態(tài)過程。在利益博弈過程中，分歧和爭議在所難免。如果這種爭議不能通過進(jìn)一步協(xié)商得到解決，那么就要發(fā)揮法律剛性作用，采取法律方式進(jìn)行裁決。對(duì)于違反既定制度、違背先定程序、危害主體權(quán)益、背離民主精神的“假協(xié)商”“劣質(zhì)協(xié)商”“惡協(xié)商”，應(yīng)啟動(dòng)法律程序，依法撤銷協(xié)商結(jié)果，重新開展協(xié)商。

（五）推進(jìn)協(xié)商民主社會(huì)基礎(chǔ)的法治化

社會(huì)主義協(xié)商民主法治化離不開整個(gè)社會(huì)的法治化。沒有整個(gè)社會(huì)的法治化，社會(huì)主義協(xié)商民主法治化將步履維艱，社會(huì)主義協(xié)商民主也不可能長期、穩(wěn)定、健康和可持續(xù)化發(fā)展。要大力宣傳協(xié)商民主的相關(guān)規(guī)定，開展協(xié)商民主知識(shí)普及，增強(qiáng)廣大人民群眾對(duì)依法協(xié)商的積極性和自信心。要加大對(duì)依法協(xié)商、協(xié)商效果良好先進(jìn)典型案例的宣傳，發(fā)揮它們的示范作用。要加大對(duì)違法協(xié)商、虛假協(xié)商行為的曝光懲處力度，增強(qiáng)全社會(huì)依法協(xié)商的自覺性和主動(dòng)性。要在全社會(huì)營造濃厚的法治氛圍，促進(jìn)全社會(huì)養(yǎng)成依法協(xié)商的行為習(xí)慣。

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責(zé)任編輯：林華山