國家治理體系現(xiàn)代化視野下的協(xié)商民主制度建設

摘要：國家治理體系現(xiàn)代化與協(xié)商民主制度之間具有內(nèi)在聯(lián)系。要按照國家治理體系現(xiàn)代化的要求推進協(xié)商民主制度建設，實現(xiàn)協(xié)商民主制度的科學化、法制化、程序化、系統(tǒng)化，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的協(xié)商民主制度體系。

關鍵詞：國家治理體系；協(xié)商民主制度；現(xiàn)代化；

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2015）01-0062-04

完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標。國家治理體系現(xiàn)代化與協(xié)商民主制度之間具有內(nèi)在聯(lián)系。國家治理體系現(xiàn)代化對協(xié)商民主制度建設提出了新要求，要按照國家治理體系現(xiàn)代化的要求推進協(xié)商民主制度建設。

一、協(xié)商民主制度對國家治理體系現(xiàn)代化的實踐價值

（一）協(xié)商民主制度有利于推進國家治理體系的現(xiàn)代化

國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度[1]。協(xié)商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式。它和選舉民主相互補充、相得益彰，共同構成中國社會主義民主政治的制度特點和獨特優(yōu)勢。協(xié)商民主制度作為我國民主制度的重要內(nèi)容，是國家治理體系的重要組成部分，是國家治理體系現(xiàn)代化的重要方面，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的題中應有之義。構建完善的協(xié)商民主制度體系，有利于助推國家治理體系現(xiàn)代化。沒有完備的協(xié)商民主制度，國家治理體系現(xiàn)代化是不全面的。協(xié)商民主制度在一定程度上影響著國家治理體系現(xiàn)代化的進程。推進國家治理體系現(xiàn)代化，必須大力推進協(xié)商民主制度化。

（二）協(xié)商民主制度有利于推進國家治理體系的民主化

“衡量一個國家的治理體系是否現(xiàn)代化，有很多標準，一個重要的標準就是民主化，即公共治理和制度安排都必須保障主權在民或人民當家作主，所有公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位。”[2]“民主是現(xiàn)代國家治理體系的本質(zhì)特征，是區(qū)別于傳統(tǒng)國家治理體系的根本所在。”[3]國家治理體系現(xiàn)代化要堅持人民主體地位，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)。協(xié)商民主制度以保證人民當家作主為根本，以擴大公民有序政治參與為重點，是實現(xiàn)人民主體地位的重要制度保障。通過協(xié)商民主制度，人民群眾可以主動地、全方位地參與公共政策的制定和公共事務的管理、決策，就經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題和涉及自身利益的實際問題進行廣泛協(xié)商。協(xié)商民主制度的本義與國家治理體系的民主性高度契合。健全協(xié)商民主制度有助于推進國家治理體系的民主化。

（三）協(xié)商民主制度有利于推進國家治理體系的法治化

“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”[4]法治化是國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和重要指標，也是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的必要條件。沒有國家治理體系的法治化，也就沒有真正的國家治理體系現(xiàn)代化。實現(xiàn)國家治理體系法治化，必須“堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關鍵”[5]。立法質(zhì)量如何，要以是否“反映人民意志、得到人民擁護”為衡量標準。這就需要在立法的過程中，增加民眾參與度，做到民主立法、開門立法，實行立法協(xié)商。要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。可見，健全協(xié)商民主制度是實現(xiàn)國家治理體系法治化的重要途徑。

二、協(xié)商民主制度與國家治理體系現(xiàn)代化的現(xiàn)實差距

（一）協(xié)商民主制度的科學化不足

科學化是協(xié)商民主制度化的前提。如果制度安排不科學，制度執(zhí)行就很難達到預期目的。目前，協(xié)商民主制度的科學化水平有待進一步提升。以黨際協(xié)商民主為例，一是協(xié)商內(nèi)容不規(guī)范。《中共中央關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》指出，黨際協(xié)商內(nèi)容包括“中共全國代表大會、中共中央委員會的重要文件；憲法和重要法律的修改建議；國家領導人的建議人選；關于推進改革開放的重要決定；國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃；關系國家全局的一些重大問題；通報重要文件和重要情況并聽取意見，以及其他需要同民主黨派協(xié)商的重要問題等”。但是，對于什么是“重要文件”“重要決定”“重大問題”，規(guī)定不明確，導致協(xié)商內(nèi)容存在很大隨意性。二是協(xié)商形式不明確。《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》指出，中國共產(chǎn)黨在政協(xié)同民主黨派協(xié)商的具體形式包括政協(xié)全體會議、常務委員會會議、主席會議、常務委員專題協(xié)商會、政協(xié)黨組受黨委委托召開的座談會等。但是，對于在什么情況下采取什么樣的協(xié)商形式，對于采取某一種協(xié)商形式有哪些具體要求和限制，沒有做出詳細的規(guī)定。這導致對協(xié)商形式的運用很難把握。三是中微觀層面制度設計有欠缺。黨際協(xié)商民主在中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度框架下實施和運行。從宏觀理論層面來看，多黨合作制度是科學合理的。但是從中微觀層面的具體制度規(guī)定來看，黨際協(xié)商民主的制度機制還不完善，黨際協(xié)商民主尚未完全達到令人滿意的效果。

（二）協(xié)商民主制度的法治化不足

協(xié)商民主制度的法治化是協(xié)商民主制度化的重要支撐。“法治是民主政治不可或缺的要素。民主本身就包含法治的意義，民主就像是一張桌子，必須有柱子，法治是其中的柱子之一。”[8]在現(xiàn)階段，協(xié)商民主制度的法治化還有待進一步提升。一是法律保障弱化。目前，我國憲法和法律對協(xié)商民主制度沒有明確具體的規(guī)定，只有一些原則性的闡述。比如，我國憲法規(guī)定：中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展，中國人民政治協(xié)商會議是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構。然而，憲法具體條文中并無對政治協(xié)商和人民政協(xié)協(xié)商民主的詳盡規(guī)定。協(xié)商民主制度缺乏相應的法律地位和保障。二是法律效力軟化。目前，協(xié)商民主制度的具體實施大都是以中共中央的文件和領導人的講話為規(guī)范，實質(zhì)上缺乏法律效力，剛性不足。

（三）協(xié)商民主制度的程序化不足

制度的現(xiàn)代化要以程序化為保障。“在民主政治中，程序決定著整個民主政治的運作。”[9]長期以來，我們在民主政治建設中存在重實體、輕程序的傾向。協(xié)商民主制度建設中同樣存在程序化不足的問題。在現(xiàn)階段，我國協(xié)商民主的主要制度框架已經(jīng)確立，但其具體制度機制還存在不少欠缺。具體表現(xiàn)為協(xié)商民主的有關規(guī)定過于籠統(tǒng)、過于寬泛，缺乏必要的程序和步驟，導致難以操作。比如：黨的十七大、十八大提出把“政治協(xié)商納入決策程序”，但對于“怎么納入”“何時納入”“納入什么內(nèi)容”“不納入有何后果”等問題，都沒有做出明確的規(guī)定。協(xié)商民主在不少地方只是一種咨詢性政治參與，還沒有成為一種完整的程序性政治參與。

（四）協(xié)商民主制度的系統(tǒng)化不足

協(xié)商民主制度的有效實施需要相關制度的配合。目前，協(xié)商民主制度的實施缺乏知情制度、信息公開制度、監(jiān)督制度等一系列相關配套制度的保障。如果沒有公開透明的信息渠道、知情渠道，公民就無法進行有序政治參與，也就無法進行有效協(xié)商。知情渠道、信息渠道不暢通成為影響協(xié)商民主實效的重要制約因素。制度執(zhí)行離不開監(jiān)督的保障。在協(xié)商民主制度建設中，我們還比較少關注對該制度的執(zhí)行情況進行監(jiān)督的問題。

三、國家治理體系現(xiàn)代化視野下協(xié)商民主制度建設的路徑選擇

（一）注重協(xié)商民主制度的系統(tǒng)性設計

1.注重頂層設計。協(xié)商民主制度是政治體制改革的一項重要內(nèi)容，應當依據(jù)全面深化改革的總目標來規(guī)劃設計其未來發(fā)展方向。這種設計要切實落實到實踐中，以制度現(xiàn)代化的標準進行打造。要建立衡量協(xié)商民主制度現(xiàn)代化的指標體系，檢驗協(xié)商民主制度推進和實施情況。

2.注重整體規(guī)劃。協(xié)商民主制度建設是一個龐大而復雜的系統(tǒng)工程，涉及到執(zhí)政黨、各民主黨派、各團體、各民族、各宗教、各界別、各階層，涉及到人大立法、行政聽證、基層協(xié)商、黨際協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、社會協(xié)商等各個層面。要使這個龐大而復雜的系統(tǒng)有效發(fā)揮作用，使各種協(xié)商形式有效運轉，必須對其進行整體性設計。要注重現(xiàn)有協(xié)商民主制度之間及每種協(xié)商民主制度內(nèi)部機制之間的有效銜接，強化各種協(xié)商制度之間的整合能力，發(fā)揮其總體效應，從而形成一個相輔相成、互相聯(lián)動、系統(tǒng)化的協(xié)商民主制度體系。

3.注重配套制度建設。一是要完善知情制度。強化對公民知情權的法律保護，建立有效的法律保障機制；擴大政府信息公開范圍，細化公開內(nèi)容，提高信息公開的質(zhì)量和實效，不斷增強信息公開的主動性；建立有效的信息知情渠道，各級黨委政府要建立重要工作、重大事項通報制度，及時通過新聞媒體、政府網(wǎng)站、政務要情等方式告知公眾，確保群眾知情權的實現(xiàn)；完善信息公開監(jiān)督機制，加大監(jiān)督與追責力度。二是要完善監(jiān)督制度。建立協(xié)商過程和結果公開透明機制，讓公眾、媒體廣泛參與協(xié)商過程，及時通過電視、報紙、網(wǎng)絡、廣播、文件通報等形式向社會公布協(xié)商結果。探索在黨委政府、民主黨派、政協(xié)建立專門協(xié)商監(jiān)督機構，或者設立協(xié)商評估部門，對協(xié)商形式、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序進行有效監(jiān)督，促進協(xié)商民主納入黨委、政府決策程序。建立健全明確完整的評價監(jiān)督指標體系，對協(xié)商民主各個層面、各個環(huán)節(jié)、各項制度的情況及協(xié)商結果的執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查、評估評價。建立懲戒機制，對應進行協(xié)商而沒有及時協(xié)商的，不按程序協(xié)商造成決策失誤、引發(fā)重大損失的，應追究有關人員的責任。

（二）提升協(xié)商民主制度的科學化水平

1.細化制度規(guī)范。要明確協(xié)商內(nèi)容，對有關規(guī)定中所描述的“重要決定”“重大問題”“重要文件和重要情況”等進一步加以明晰、細化和量化，以減少分歧和隨意性。要規(guī)范協(xié)商形式，進一步明確在什么情況下應采取什么樣的協(xié)商形式，對采取某一協(xié)商形式有哪些具體要求和限制做出較為詳細的規(guī)定。

2.改革不合理制度。推進協(xié)商民主在中國蓬勃發(fā)展，必須解放思想，突破以往固化的思維模式，及時改革不合理的制度機制，對制度進行合理再造。比如：對于政治協(xié)商制度，應進行大膽改革，在制度設計上真正體現(xiàn)出“一黨執(zhí)政、多黨參政”的格局，保證民主黨派的參政空間和自主權，有效發(fā)揮它們在協(xié)商民主中的重要作用。

3.創(chuàng)新制度機制。當前，協(xié)商民主制度還比較缺乏完善的制度規(guī)則和運作程序，還有很大的創(chuàng)新空間。要開拓思路，總結以往好的經(jīng)驗和做法，合理吸收借鑒國外的先進理念和方法，加大協(xié)商民主制度創(chuàng)新力度，以制度的創(chuàng)新性提高制度的科學性。

（三）強化協(xié)商民主制度的法治保障

1.出臺協(xié)商民主法律法規(guī)。黨的十八屆四中全會明確提出實現(xiàn)社會主義民主政治的法治化。協(xié)商民主制度建設要貫徹依法治國的總體戰(zhàn)略，增強制度剛性。應探索出臺協(xié)商民主有關法律法規(guī)，把協(xié)商民主置于法律框架之中，使協(xié)商民主從依據(jù)政策、意見、文件、批示等實施轉變到依據(jù)法律法規(guī)實施。這樣能夠強化協(xié)商民主的法律保障，增強協(xié)商民主制度的權威性。

2.提高協(xié)商民主法律地位。要在憲法層面賦予協(xié)商民主和選舉民主同等重要的法律地位，從法律上規(guī)范我國政治體系中各協(xié)商主體之間的關系。要著力提升人民政協(xié)的法律地位，強化人民政協(xié)協(xié)商民主的法律保障。多黨合作和政治協(xié)商制度是我國最常態(tài)、最規(guī)范的協(xié)商民主制度形態(tài)，是最有可能完成制度定型的協(xié)商民主制度形態(tài)。要重新審視人民政協(xié)的價值和作用，把人民政協(xié)協(xié)商民主納入法治化軌道，切實使人民政協(xié)協(xié)商民主有章可循、有法可依。總之，要加大協(xié)商民主法制建設，形成完備的協(xié)商民主法律法規(guī)體系、高效的法治實施體系、有力的法治保障體系，推進各個領域、各個層面、各個形式協(xié)商民主順利有效開展。

（四）加強協(xié)商民主制度的程序化建設

1.建立協(xié)商議題確定制度。要科學合理地確定協(xié)商議題。協(xié)商議題不僅可由黨委、政府提出，也可由其他協(xié)商主體提出。這樣可以保障各協(xié)商主體平等提出議題的權利，避免協(xié)商議題范圍的狹隘化，避免出現(xiàn)選擇性協(xié)商現(xiàn)象。

2.建立協(xié)商準備制度。協(xié)商議題確定之后要進行充分的協(xié)商準備。確定協(xié)商參與主體，對協(xié)商參與主體的級別、層次、范圍進行仔細研究；確定協(xié)商的準備時限，給各協(xié)商主體充分的時間開展調(diào)查研究；考慮協(xié)商的具體形式。

3.建立平等對話制度。協(xié)商的本意是溝通、交流、辯論、合作、商量。但是，目前不少協(xié)商民主實踐缺少交流，沒有辯論，更缺少“雜音”及不同意見。沒有辯論、對話的協(xié)商不是真正的協(xié)商。應建立平等對話制度，營造充滿民主的協(xié)商語境，鼓勵和引導各協(xié)商主體就協(xié)商議題自由表達不同意見建議。

4.建立規(guī)范表決制度。協(xié)商要最終形成共識、達成決策，離不開表決。規(guī)范的表決是有效協(xié)商的重要保證之一。可探索使用電子表決、投票表決、舉手表決等方式，增強協(xié)商結果的真實性。

5.建立協(xié)商意見辦理和反饋制度。協(xié)商意見的辦理和反饋是檢驗協(xié)商民主實效性狀況的關鍵環(huán)節(jié)。應建立跟蹤督辦機制，明確專門人員和機構負責協(xié)商意見的辦理、督促、反饋、跟蹤。

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責任編輯：林華山