我國行政編制立法完善研究

【摘要】：行政編制法與行政機關組織法、公務員法一起構成廣義上行政組織法的三大主體部分。行政編制法規定的主要內容就是有關行政機構設置及其人員編制管理的問題，其在行政組織法體系中的地位和作用都是十分重要的。行政編制立法與法治政府的建設具有非常密切的關系，行政編制立法的完善對一國法治政府的建成具有重大的作用。我國正處于建設法治政府的關鍵時期，但我國的行政編制立法還有很多需要完善之處。因此，探討完善我國行政編制立法的對策，對我國建設法治政府具有十分重要的意義。

【關鍵詞】：行政編制;考量與借鑒

一、行政編制立法模式概述

（一）行政編制立法的科學內涵

基于我國體制現狀，廣義上的行政編制立法主要指我國有權機關就行政編制問題制定法律、法規、規章的立法活動。狹義上的行政編制立法則指我國立法機關制定單行行政編制法的立法活動。

（二）行政編制立法模式分類

行政編制立法模式主要包括散見式和法典式兩種。散見式是指有關行政編制的規定分散在法律、法規、規章及其他規范性文件中。法典式是指制定專門的行政編制法，當然，行政編制法對行政編制事項起到的是領頭的作用，規定的是行政編制的基本原則事項，“只能從總體上、宏觀上為編制工作提供規范和程序”，從行政編制法體系結構上來看，行政編制法還需要依據行政事態的具體情況，制定相關法律、法規、規章等作為它的良好補充。

二、我國行政編制立法的現狀

我國行政編制法的制定法源主要有憲法、行政法律、行政法規、地方性法規、行政規章、自治條例和單行條例以及行政規范性文件。如《中華人民共和國國務院組織法》、《公務員法》關于行政編制既有原則性的規定，也有具體的編制條款;作為行政編制規則主要的部門規章從數量上占到了行政編制規則的絕大部分;此外，大量的行政規范性文件也是我國行政編制的重要法律來源。若從法律內容上來講，我國行政編制法基本包括對行政編制規則的總體構架、分系統構架、行政職能的量化、行政職位的分配以及公職人員的數量控制眾多指標。

三、我國行政編制立法的缺陷及其原因分析

改革開放以來，我國行政機構編制工作法制化有所進步，但是不可否認的是，行政機構編制管理現實中還是存在編制的法制化觀念不足、立法層次低洼，編制管理缺少編制配備標準等諸多不足。若從行政法治角度來看，我們認為產生這些現象的原因主要可歸結為：

1.行政體制改革尚未完全深入。新中國成立以來，國家進行了多次機構改革，自改革開放以來，就有7次大的改革，而幾乎在每次重要的中央會議上，關于行政編制的法制化問題都是會議的熱點，但每次在投入大量人力、物力之后，機構都習慣性地再度膨脹，陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。究其根本原因，主要是歷次的改革都只停留在了對行政機構和人員編制的表面縮減，而行政機構設置以及公職人員定額背后所反映的行政管理體制并未發生實質性的變化。

2.行政權膨脹化趨勢日漸明顯。行政法上的權利膨脹是指行政權涉及到社會生活的各處，規范行政事項的法律法規以及規章大都超過了法律的數量。具體到行政編制管理過程中，主要表現在行政編制的預設、審批和監督過程中，還存在著“跑編、要編”和“超編進人員和超職數配備的干部”的不法現象。這現象的存在，極大阻礙了我國的編制管理的規范化法治進程。

四、對域外國家行政編制立法規范化的考量與分析

放眼全球，幾乎每個國家的行政編制都曾出現過“膨脹—精簡—再膨脹”的循環怪圈，這與行政編制立法的不完善有著直接的關系。但是，美國在民主法治的前提下，實現了編制管理的法治化，公務人員編制規模也都能保持在較穩定的規模。

美國是典型的“三權分立”制國家，司法、 行政和立法相互分立、 相互監督，共同行使國家權力。美國的行政編制立法強調行政職權在行政編制立法中的核心地位，行政機關的設置也都是圍繞行政職能進行的，因此，其模式可以歸納為職能立法模式。依據憲法規定，美國國會1789年通過三部法律，相應設置了國務院、財政部和戰爭部三個部門，此后，每設置一個聯邦一級的政府部門，必須首先出臺相應的法律，依據該法律設置相關部門，同時，各獨立管制委員會的組織和職權也主要依據法律規定，這個傳統開創了美國在機關設置上的職能立法模式。在行政編制問題上，職能立法模式與散見式立法模式相對應，由于美國的特殊慣例和歷史傳統，散見式的立法方式在美國行政實踐中具有設置目標明確、分工清晰的優點。但其不足之處也顯而易見，對于行政組織缺乏整體規劃與設計，容易造成機構職能重復，出現另一種形式的機構臃腫。美國散見式的行政編制立法方式有其特殊傳統，雖然在建國初期收效良好，對于抑制行政權的膨脹起到了很好的作用，但隨著行政法治的發展，問題也突顯。立法的滯后性與行政實踐的復雜性、多變性相悖，行政系統運行的冗雜性導致行政效率低下。三權分立的邏輯前提是權力的相互制約，但過度的制約致使發生政府機構停滯、關門的現象，是否還需堅持制約高于效率的價值取向，值得思考。

五、我國行政編制立法的規范性進路

（一）行政編制立法需要有效控制行政權

作為行政法的調整對象，行政權的行使并不是隨意的，而是應該受到嚴格的法律調整和規制的。眾所周知的是，行政權的行使具有唯一性和排他性，唯一性指只有國家行政機關是行政權的唯一行使主體，排他性是指這種權利的一旦有行政機關行使，其他機構就都不能行使。但是行政法的主要職能應該是“控權”而不是“保權”。因此，行政編制立法需要也應當對行政機構設置和人員定額所反映出的行政權力具有嚴格的控制作用。

（二）行政編制立法需要提高行政管理效能

行政權追求的終極價值是效率價值。行政效能的高低，直接影響到國家發展的各項具體方針政策能否切實貫徹，進而決定我國市場經濟的發展進程和國民生活水平的提高。行政效能的提高依賴于精簡的行政機構和高素質的機構工作人員。行政編制立法作為規范和管理我國機構設置和人員編制的專門法律，必須以提高行政管理效能為其運行目標，改變機構編制管理中存在的機構設置臃腫、編制管理無序、人員膨脹凸顯、體制機制矛盾等制約經濟發展和政府高效運轉的弊病。

（三）行政編制立法需要節約行政成本

作為衡量行政機構設置、人員配額是否合理的評價指標之一，行政成本的高低要受制于行政機構和行政人員數量的多寡。如果各級行政機構都能夠嚴格依法對行政人員數量和比例結構做出安排，做到“因事設人”，依編制設置程序進行編制預設評估和審核，以行政職能為標準，增減行政機構的人員，就能確保行政機構的編制人員數量得到有效控制，比例結構得到優化，實現降低行政成本、提高行政效率的目的。這也是行政編制立法的價值目標。

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