治吏比治民更重要

◎王徐美慧

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治吏比治民更重要

◎王徐美慧

推進國家治理體系和治理能力的現代化是十八屆三中全會確定的總目標，而治吏與治民是國家治理體系的兩條主要路線，區別在于措施針對的對象不同，治吏針對國家公職人員系統，具體措施包括改革行政體制、打擊貪腐、統一權責。而治民的對象是普通民眾，包括引導民眾守法用法，推動民眾參政議政等。當今中國處在轉型期，社會矛盾急需緩和，各種弊端正待解決，無論治吏還是治民，共同目的都是走出困境，深化改革。筆者分析當前問題產生的根源，認為作用于吏才是解決問題的關鍵，因此治吏比治民更重要。

治吏與治民解讀

治吏與治民是國家治理體系的兩條主要路線，區別在于措施針對的對象不同，治吏針對國家公職人員系統，具體措施包括改革行政體制、打擊貪腐、統一權責。而治民的對象是普通民眾，包括引導民眾守法用法，推動民眾參政議政等。治吏與治民最終結果都能給民眾帶來利益，所以二者的區別是手段的區別，具體措施針對官員及其體制，就叫治吏，而措施直接作用于民眾，就叫治民。官員和民眾是國家治理的對象，所以民眾自發參政議政不能體現“治”字，提供渠道，引導民眾進行參政議政才是治民。

我們必須明晰一點：每個國家的發展都離不開民眾，發展也是為了民眾，用最終的影響群體來進行論證是根本行不通的。舉個簡單的例子就可以說明問題：針對反腐這一個問題，要求官員進行財產公示申報叫做治吏，拓寬民眾監督的渠道叫做治民，措施作用的對象不同就是兩者的區別。

權利的本質就是利益，趨利避害是每個人的本能，涉及與自身利益密切相關的事情，民眾真的還會視若無睹嗎？二胎、限號、買房買車，知道切身相關才會心心念念。官員的職責就是深入淺出，把政策給老百姓講清楚，做好服務者。依然秉持傳統的“父母官”、“青天大老爺”的自我定位，做事沒有設身處地為民眾考慮，一切教育與引導最終都會流于形式，最終只服務于一個目的，好管。政治上，官官相護，監督不暢，貪污腐敗，新聞不自由，辦事無路可走，是民眾的問題，還是官員的問題？經濟上，產權不清晰，市場不自由，權責不明確，管理不到位，是民眾的問題，還是官員的問題？民生上，看病難，入學難，就業難，是民眾的問題，還是官員的問題？公平不能實現，是特權在官員手中，現有利益的享有者固化自己的利益，才使得渠道板結。效率無法提高，是老舊的事事都要管的思維拖累了市場的自由流轉，是強制的行政命令搶走了國企的資金，民企的機會。權貴階級擋在了自由民主法治的大門前，到底要治吏還是治民？我們每個人心中都有答案。

全局分析

治吏比治民更有效。緩和社會矛盾，促進公平，治吏更具有效性。當前各種社會矛盾加劇，根源在于社會整體資源過度集中，發展成果不能共享。官員手中的公權力已成為財富過度集中的兩大原因之一。近年來國民收入分配呈現國進民退的趨勢，民眾利益空間被壓縮，財富向政府和壟斷行業集中。與此同時，權貴階級憑借公權的庇護固化既得利益，壟斷資源。再加上腐敗、權力尋租使大量黑色收入在總收入中占據較大比重，此時整頓官員、將權力關進制度之籠，才是促進共享、改變資源過分集中的突破口，而治民是在現有格局下進行有限救濟，無法撼動根本。

治吏比治民更根本。解決現有弊端，打通渠道，治吏更具根本性。近三年的中國政治參與藍皮書顯示，公民的權利意識和參與意識處于中等水平，反倒是上層建筑內部缺乏規制，亂象叢生。面對民眾的利益訴求，政府雖然通過民主投票、聽證會、行政訴訟等方式為民眾開辟了渠道，但由于法治不完善，官員很容易凌駕于法律之上，不作為或是亂作為，使得民眾維權和參與渠道難以暢通，起訴難、執行難，信訪難，無一不是法治推行和民權保護的最大障礙，以法律制衡權力，以制度約束官員，才是打通渠道的根本。

治吏比治民更全面。深化各項改革，提高效率，治吏更具全面性。當前改革已到關鍵時期，政府作為各項改革的統籌者和實施者，從內部改進和完善官員系統是有效推行改革的首要要求，而權責不明、行政效率低下、推諉責任等問題已經隨著具體措施的推行蔓延到了各個改革領域。因此，針對經濟上過分監管市場、行政審批復雜的問題，國務院推動官員簡政放權，提高效率。針對片面追求政績、忽視環境民生的問題，對官員開展三嚴三實教育，強調民本位思想，同時改進官員考核體系，多管齊下，與推動民眾進行事后監督相比，更具全面性。

多角度分析

政治角度。政治上，公權力越界，民眾監督不暢，治吏比治民更重要。長期以來的強政府輕社會結構加劇官民矛盾，官員手握權力，卻廣泛不作為、亂作為。民眾缺乏表達渠道，新聞內容不自由，辦事無路可走。面對民眾不斷提高的權利意識和加強監督的政治要求，政府內部卻缺乏規制，亂象叢生。唯有以法律和制度規制官員行使公權力，簡政放權，將官員手中的大量權力還給社會和民眾，才能實現官員與民眾的相對平等，滿足民眾需求。單向的治民措施，難以撼動公權力越界的根本，賦予權利卻無處行使，無法解決問題，如何更重要？

經濟角度。經濟上，市場被管制，官員權責不明，治吏比治民更重要。經濟發展要求發揮市場的決定性作用，政府宏觀調控的同時卻過度管控，限制了市場經濟的發展。官員享有把握市場準入、投資等諸多權力而承擔責任輕。產權不清晰，發展不自由，管理不到位，現存的權利義務配置不完善，亟待革新。治吏從根本上改變現有格局，限制官員權力，保障市場自由發展的空間，給予企業自由競爭的機會。放開企業限制固然重要，事事要管的思想與強制的行政命令卻無法改變，治民難以發揮作用。

民生角度。民生上，看病就業難，社會公平失衡，治吏比治民更重要。大到貧富差距大、兩極分化嚴重，小到入學看病難等社會問題，其根源在于社會資源分配不公。政府承擔著為民眾服務的職能卻未能盡責，官員特權阻礙了公平的實現。現有利益的享有者利用權力鞏固自己的利益，固化社會結構，阻塞階層流通。從嚴治吏，革除權利分配與利益均衡的弊端，方能使民眾在社會中享有話語權，從而保障權利，解決問題。民生與民眾息息相關，但治民無法打破特權的壟斷，實現資源共享，發展民生的原動力不足。

十八屆三中全會提出，要推進國家治理體系和治理能力的現代化，治吏與治民是當前國家治理體系中的兩條主線。治吏針對國家公職人員內部系統，治民則針對普通民眾，判斷兩者需看政策或措施的直接作用對象，二者差異即在于側重點的不同。但治吏與治民兩大手段的共同目標都在于促進國家發展，造福民眾。中國正處于轉型期，社會矛盾突出，究其根本是效率與公平的不統一。各階層掌握的資源不均衡，導致社會生活的各個領域都缺乏平等的權利，帶來沖突與對立。

筆者認為，在與自身利益切實相關的問題上，權利意識是一種本能，如果生育政策可以投票決定，民眾會沒有意愿嗎？困境在于利益相關的事情民眾表達渠道受阻。公民想維權，基層官員不作為的問題越來越嚴重，民眾想去告官，可官員干預司法，行政案件撤訴率高達37%，勝訴率不足10%。正常司法渠道被堵塞，只好上訪，可每年上訪案件解決率不足千分之二，疏通渠道到底靠治官還是治民也就不言而喻了。官員的官本位思想使教育目標南轅北轍，不少基層干部親口表示普法教育是為了讓民眾守法聽話，更好管，不率先對官員開展三嚴三實教育和進行制度約束，民眾的權利意識如何在教育中提高？

（作者單位：華中師范大學法學院）