我國(guó)個(gè)人所得稅制改革的幾點(diǎn)建議

◎黃興濤

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我國(guó)個(gè)人所得稅制改革的幾點(diǎn)建議

◎黃興濤

個(gè)人所得稅已經(jīng)成為我國(guó)調(diào)節(jié)社會(huì)各階層收入的一大杠桿，但我國(guó)個(gè)人所得稅制起步晚，并且存在稅制不完善等問題。本文在理清了我國(guó)個(gè)人所得稅的歷史演進(jìn)和政策背景，分析了個(gè)人所得稅制存在的主要問題，提出了我國(guó)個(gè)人所得稅制改革的意見建議。

我國(guó)個(gè)人所得稅制的起征與西方國(guó)家相比起步晚了很多，個(gè)人所得稅作為一大杠桿，對(duì)于調(diào)節(jié)社會(huì)各階層收入，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富二次分配更為公平來說，有著十分重要的作用。我國(guó)個(gè)人所得稅自20世紀(jì)80年代起征以來，經(jīng)過多次改革，發(fā)揮著巨大的收入調(diào)節(jié)功能，但是仍存在稅制不完善等問題，為不斷改革完善個(gè)人所得稅制，必須清醒認(rèn)識(shí)我國(guó)當(dāng)前稅制的特點(diǎn)，立足國(guó)計(jì)民生實(shí)際，實(shí)現(xiàn)由分類所得課稅模式向分類綜合所得模式轉(zhuǎn)變，以個(gè)人為單位征收轉(zhuǎn)變?yōu)橐约彝閱挝徽魇盏雀母铮M(jìn)一步完善發(fā)揮居民收入二次分配“公平為先”的杠桿作用。

我國(guó)個(gè)人所得稅制的歷史演進(jìn)

個(gè)人所得稅制的提出。我國(guó)于1950年發(fā)布了《全國(guó)稅制實(shí)施要?jiǎng)t》，這一新中國(guó)稅制綱領(lǐng)性文件，提出了對(duì)個(gè)人所得征稅主要是薪給報(bào)酬所得稅和利息所得稅兩種，但實(shí)際并未開征。

個(gè)人所得稅制的建立。20世紀(jì)80年代，我國(guó)相繼開征了國(guó)內(nèi)居民的城鄉(xiāng)個(gè)體工商業(yè)戶所得、個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅和針對(duì)外籍人員的個(gè)人所得稅。但是，內(nèi)外有別的個(gè)人所得稅征制已經(jīng)偏離公平稅負(fù)的治稅原則越來越遠(yuǎn)，難以符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立與完善產(chǎn)生的對(duì)個(gè)人所得稅制新的更高的要求。

個(gè)人所得稅制的改革。一是將收入來源于我國(guó)的本國(guó)與外國(guó)公民均納入征稅范圍。1993年10月31日，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過了《關(guān)于修改中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法的決定》的修正案，該改革方案規(guī)定，只要收入來源于我國(guó)，不論本國(guó)國(guó)民還是外國(guó)國(guó)民，均要依法繳納個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅和城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶所得稅。二是擴(kuò)大了征稅范圍、調(diào)整了稅率結(jié)構(gòu)。近年來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)民收入水平的提高，我國(guó)先后幾次調(diào)整了工資薪金的免征額，2006年提高到1600元，2008年又調(diào)整到2000元，2011年通過了個(gè)稅法修正案，將個(gè)稅免征額由2000元提高到3500元，適用超額累進(jìn)稅率為3% 至45%，2011年9月1日起正式實(shí)施。

個(gè)人所得稅制現(xiàn)存的問題

自我國(guó)實(shí)行新的個(gè)人所得稅制以來，運(yùn)行情況基本良好，很好的起到了增加稅收、優(yōu)化社會(huì)資源分配的作用，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中具有積極意義。然而近年來社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人民生活水平和收入節(jié)節(jié)攀高，既有的個(gè)人所得稅制已無法有效縮小收入差距，無法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

分類所得模式的弊端。我國(guó)現(xiàn)行稅制是分類所得課稅模式，該稅制將收入分為十一類，再按照不同的稅率向納稅人征稅。其優(yōu)點(diǎn)是征稅比較簡(jiǎn)便，按照稅源不同進(jìn)行扣繳。然而，這一課稅模式與個(gè)人所得稅征收的目標(biāo)是有沖突的。一是沒有全面、完整的體現(xiàn)納稅人真實(shí)納稅的能力。“所得來源多、綜合收入高的納稅人反而不用納稅或少納稅，所得來源少、收入相對(duì)集中的人卻要多納稅。”[1]二是容易產(chǎn)生避稅問題。納稅人通過分解收入多次扣除費(fèi)用來逃避收入。三是免征額標(biāo)準(zhǔn)難于合理設(shè)計(jì)。即制度性漏洞比較多。

收入隱性化問題。所謂收入隱性化，就是個(gè)人實(shí)際擁有的收入大于甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其名義上或公開的收入。目前收入隱性化已經(jīng)成為我國(guó)個(gè)人分配差距拉大的主要原因，而個(gè)人收入分配不公就是指?jìng)€(gè)人收入差距拉大。個(gè)人所得稅是根據(jù)個(gè)人所得稅率計(jì)征的，但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，人們獲得收入渠道的多元化，“諸如來自下屬單位或是外單位的收入、從事第二職業(yè)的收入、個(gè)人財(cái)產(chǎn)的出租轉(zhuǎn)讓收入等”[2]，而這些對(duì)于除工資薪金外絕大多數(shù)的隱形收入，稅務(wù)部門難以掌握。

稅收征管缺乏力度。我國(guó)對(duì)個(gè)人所得稅的征收采取兩種方法，即代扣代繳和自行申報(bào)。但整體來看，這種征管還缺乏力度。表現(xiàn)如下：一是代扣代繳不能嚴(yán)格執(zhí)行。代扣代繳在實(shí)際操作中，義務(wù)人責(zé)任不明確，很容易會(huì)出現(xiàn)納稅申報(bào)不真實(shí)，導(dǎo)致了稅源流失；二是公民納稅意識(shí)淡薄導(dǎo)致自行申報(bào)納稅難以實(shí)現(xiàn)。種種原因?qū)е鹿袷杖氤斯べY可以控制外，其它的收入基本上處于失控狀態(tài)，例如國(guó)家尚無可操作的個(gè)人收入申報(bào)法規(guī)及個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記制度等。三是金融機(jī)構(gòu)和稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)在配合上嚴(yán)重滯后。制度建設(shè)上，稅務(wù)部無法對(duì)每個(gè)人的主要收支情況實(shí)行監(jiān)控。懲罰手段上，沒有對(duì)偷稅漏稅的納稅人采取嚴(yán)厲手段，很難通過嚴(yán)厲懲罰達(dá)到應(yīng)有的警示效果。

我國(guó)個(gè)人所得稅制改革建議

對(duì)個(gè)人所得稅來講，它的作用目前在我國(guó)主要是調(diào)節(jié)收入分配，實(shí)現(xiàn)收入再分配更加注重公平，所以應(yīng)公平優(yōu)先，兼顧效率。與世界上許多國(guó)家的個(gè)人所得稅法相比，我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅法顯得過于簡(jiǎn)化，這就帶來了許多臨時(shí)性和補(bǔ)充性的規(guī)定，增加了征納雙方的難度，同時(shí)也給納稅人鉆法律漏洞避稅甚至偷稅漏稅提供了機(jī)會(huì)。對(duì)此本文提出如下建議：

關(guān)于個(gè)人所得稅模式的選擇。目前我國(guó)采用分類所得稅制模式，但這種模式并不是一種最理想的稅制模式，難以體現(xiàn)公平與效率的要求，主要體現(xiàn)在以下方面：

①它不能體現(xiàn)“多得多征，公平稅負(fù)”的原則。現(xiàn)行的分類稅制僅依據(jù)明

面上的個(gè)人收入來調(diào)整稅收標(biāo)準(zhǔn)，這種分類稅制，不能全面衡量納稅人的真實(shí)納稅能力，難以有效調(diào)節(jié)收入差距的鴻溝。這是由于使得所得來源多，綜合收入高的人少繳稅；而另一些所得來源少，收入相對(duì)集中的卻多繳稅。

②容易導(dǎo)致納稅人鉆稅法空子。納稅人將收入化整為零，通過分散取得收入的來源或次數(shù)，達(dá)到少繳稅或不交稅的目的。

③進(jìn)一步改革完善我國(guó)個(gè)人所得稅，必須對(duì)稅制模式加以轉(zhuǎn)換，重要原因之一是由于分類所得稅制與源泉扣繳制相聯(lián)系，不利于申報(bào)納稅和公民納稅意識(shí)的加強(qiáng)。

長(zhǎng)遠(yuǎn)看來，我國(guó)個(gè)人所得稅制應(yīng)改為綜合稅制模式，但目前條件尚未成熟，短期內(nèi)看，我國(guó)目前不易采用綜合稅制，而應(yīng)采用分類綜合所得稅制作為過渡模式。這是由于實(shí)行綜合稅制模式需具備以下條件：一是個(gè)人收入的完全貨幣化；二是有效的個(gè)人收入?yún)R總工具；三是便利的個(gè)人收入核查手段。

非法人的企業(yè)如何納稅的問題。非法人的企業(yè)如何納稅的問題實(shí)際上是個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅征稅范圍劃分問題。有些人建議將非法人的企業(yè)納入個(gè)人所得稅范圍征稅，其根據(jù)是世界上大多數(shù)國(guó)家都將個(gè)人與企業(yè)征稅劃分為“個(gè)人與法人”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。但據(jù)筆者所見，這一問題還需要深入分析，不能單單只從與國(guó)際接軌考慮。一是世界上多數(shù)國(guó)家采用“個(gè)人與法人”標(biāo)準(zhǔn)都經(jīng)歷了一個(gè)逐步的發(fā)展過程，都經(jīng)歷了“個(gè)人與企業(yè)”劃分標(biāo)準(zhǔn)這個(gè)歷史階段。二是即便在已經(jīng)采用“個(gè)人與法人”標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家中，也根據(jù)國(guó)情不同，沒有將法人的資格絕對(duì)化，它們企業(yè)所得稅或法人所得稅也包括一些非法人納稅人。三是西方國(guó)家普遍采用“個(gè)人和法人”標(biāo)準(zhǔn)，與其個(gè)人所得稅制度發(fā)展成熟有關(guān)。

征收儲(chǔ)蓄存款利息的問題。當(dāng)前，許多學(xué)者從增加財(cái)政收入考慮，主張對(duì)儲(chǔ)蓄存款利息征收個(gè)人個(gè)人所得稅，但筆者認(rèn)為這一建議還需深入考慮。首先存款仍是我國(guó)居民投資的首選途徑。這是由于我國(guó)證券市場(chǎng)雖然發(fā)展快，但仍然不夠成熟、風(fēng)險(xiǎn)很大決定的，對(duì)儲(chǔ)蓄存款征收利息牽涉到千家萬戶，因此需要慎重考慮。其次,加強(qiáng)稅收征管工作的軟硬件設(shè)施還不夠發(fā)達(dá)。第三、對(duì)儲(chǔ)蓄存款利息收入征稅,在稅制上還需要有配套措施。

關(guān)鍵是要抓好征收與配套工作。個(gè)稅所得稅的征收，還需要稅務(wù)部門做好培訓(xùn)宣傳工作，建議國(guó)家稅務(wù)部門統(tǒng)一編寫個(gè)人所得稅納稅指南方面的宣傳圖冊(cè)，講解說明稅收政策、申請(qǐng)表填報(bào)等方面的內(nèi)容，以提高納稅人自主納稅意識(shí)，掌握納稅方面的至少。此外，還需要盡快建立個(gè)人所得稅自行申報(bào)制度，將自行申報(bào)與源泉預(yù)繳二者結(jié)合，推行交叉稽核體系，對(duì)個(gè)人所得稅的征收進(jìn)行監(jiān)管,防止所得稅的流失。最后，在法制層面上要懲治個(gè)人所得稅偷稅漏稅等現(xiàn)象，這方面加強(qiáng)立法，加大處罰力度,嚴(yán)加懲處，杜絕偷稅漏稅現(xiàn)象的發(fā)生。

總之,在客觀經(jīng)濟(jì)條件不斷變化和我國(guó)稅收征管水平不斷提高的情況下,個(gè)人所得稅制應(yīng)做進(jìn)一步的改革和完善,以便充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)國(guó)民收入的“杠桿”功能作用,促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),增加財(cái)政收入。

（作者單位：河南信則會(huì)計(jì)師事務(wù)所有限公司）