對專車服務及政府管理問題的探究

【摘要】傳統出租車經過幾十年的發展弊病沉積，行業改革遲滯不前，“互聯網+出租汽車”這一創新組合——專車異軍突起，憑借其專業、便捷、優質的服務和巨額補貼吸引了龐大的客戶群體，但因其合法性地位與自身存在的問題而備受爭議，政府在對專車準確定位之后需加強管理，不僅要完善相關制度使專車規范運營，還應推動出租車行業改革，促使新舊業態分層發展，共建和諧交通。

【關鍵詞】專車；“互聯網+出租汽車”；管理

自從網絡預約出租汽車（俗稱“專車”）誕生后，專車已日漸成為一二線城市人們樂于選擇的出行方式，有效解決了由于供給不足造成的出行難問題，受到社會越來越多的認可，但與傳統出租車行業存在利益沖突，使得各地反對聲不斷，也對傳統出租車行業也提出了巨大的挑戰。本文在概述專車發展由來的基礎上，圍繞專車的優劣勢以及各方所進行的相關管理展開論述，旨在提出相應的管理建議，促進專車、出租車行業健康有序發展。

一、出租汽車服務現狀堪憂

我國出租汽車行業在上世紀90年代前后經歷了十多年快速發展，在公共交通發展相對滯后的時期為解決群眾出行發揮了重要作用，現今作為城市綜合交通運輸體系的組成部分，是城市公共交通的補充，為社會公眾提供個性化運輸服務。

目前情況從需求方來講，由于城市經濟的高速發展和城市人口的快速增長，現有的出租汽車市場規模越來越無法滿足人們日益增長的出行需求，也給出租汽車行業的管理提出了更高的要求。從供給方來講，出租車行業一直實行的是行政許可和總量控制制度，政府根據本地人口、經濟發展的情況，限定一定數量的牌照，并以特許經營的方式通過透明或不透明的程序授權給少量的個體司機和出租汽車公司。司機個體無法獲得出租汽車經營權，需要向具有牌照的出租汽車公司承租并繳納一定的“份子錢”。專車出現后，南京、武漢、南昌等多地出現出租車司機罷工事件，表面上看是專車搶占了出租車的生意，降低了出租車的營業額，實質癥結在難以承受的高額“份子錢”上，根本性原因是運營牌照的壟斷。出租車公司憑借牌照形成壟斷，坐享高額的“份子錢”卻不注重服務質量與公司管理經營。供需不平衡使得出租汽車行業在解決群眾出行的同時也飽受詬病，“打車難”年年被提、宰客、拒載時常發生，服務質量差、經營管理不盡規范等問題凸顯。

二、專車異軍突起

出租車行業弊病頗多，加上移動互聯網、智能手機發展不斷趨于成熟，“互聯網+出租汽車”創新組合使得專車服務集合互聯網快速高效的優勢于出租汽車之上，同時作為新興產物，專車通過市場化運作方式迅速集聚大量資本，以巨額補貼手段短時間內吸引了無數的用戶與司機，給傳統出租車行業帶來了巨大的沖擊。在享受到專車帶來的低價、優質的服務之余，同時也必須清醒地認識到專車服務存在一些問題。

（一）專車服務發展過程

2010年移動互聯網、智能手機未向現在這樣普及時，易道用車通過從汽車租賃公司長期租賃車輛，在接到專車訂單后以短租的形式租給司機，供需雙方通過呼叫中心相聯系，這便是最初的專車服務模型，當時市場還處于被教育階段，份額較小。到2014年，這個被稱為“移動互聯網改變中國城市交通的變革元年”的一年，移動互聯網、智能手機發展成熟，利用“互聯網+出租汽車”模式，促使專車服務體系硬件設施配備齊全，而滴滴和快的之間的補貼大戰更是刺激了大量的用戶和司機涌入專車市場，互聯網專車開始正式進入尋常百姓的生活。

經過激烈的競爭后，目前滴滴和快的合并后的滴滴出行在用戶覆蓋率及訂單占比方面均以八成的份額占據著專車服務市場的龍頭地位。統計顯示，目前全國260萬輛出租車一天的接單量總共是六千萬單，而滴滴平臺下的40萬專車司機一天僅在12城市的接單量就超過了200萬單，如果將全國打車軟件的接單總量加起來，那絕對是一個令的哥們瞠目的數字。[1]互聯網專車在高額補貼的催化下快速發展，而經過近三年時間的發展，專車用戶已經形成使用的習慣。未來國內專車行業將繼續強化現有服務水平，并憑借優于出租車的服務水平和近似的價格吸引用戶。

（二）專車服務優勢

1.提供便捷化、差異化服務

一方面，專車提供出租車、專車、快車、順風車、代駕、大巴等不同的選擇滿足了不同人群的各種場合的需求，通過收費預估系統可以提前測算費用，供乘客選擇不同檔次的專車服務，還可以隨時取消專車服務；另一方面，專車服務質量優于出租車，車內免費提供紙巾、充電器、礦泉水和wifi，極大程度提升用戶乘坐舒適感。在出行便捷方面，專車通過互聯網對數據進行實時監控、分析、處理，使司機與客戶之間信息相聯系、共享，解決了以往因信息不對稱引發的出租車等候時間長、拒載的問題，車輛運行更為高效，用戶等待時間也大大減少。

2.定價低，客戶群體龐大

相對于出租汽車企業必須承擔駕駛員基本社會保障以及車輛保險、折舊、稅賦等經營負擔，專車市場除了沒有這些負擔外，最初因有大量私家車的加入，讓這些打車軟件公司并不存在車輛購置成本、車輛經營成本，以及稅費等，只需承擔軟件公司運營成本和少量稅賦、保險費用，通常乘客取得的專車發票上顯示的會是“咨詢服務費”、“叫車服務費”或“代駕勞務費”，稅率為6%，而不是交通運輸業服務的11%，更有些專車并未開具發票，逃避了納稅這一環節。成本低再加上為了搶占市場，專車不斷進行融資，推出優惠活動，以低于出租車的實際價格吸引了龐大的客戶群體。

3.服務體系完備

從乘客上車前預約車輛，根據自身需求選擇合適車輛，到上車司機提供的優質服務，再到下車電子支付，通過給予乘客獎券、積分等方式調動乘客參與專車服務評價打分的積極性，在乘客進行獎券分享的同時加大了打車軟件的宣傳力度，擴大了顧客范圍，并且顧客打分直接影響到專車司機的考核、獎懲。專車利用信息化技術整合信息服務平臺、汽車租賃公司、勞務公司三方資源，為乘客提供全套服務，建立了完備的服務評價體系、考核體系、獎懲體系，實現系統化和體系化的管理。

4.有效整合資源

目前專車服務車輛主要來源是租賃車輛、私家車，傳統車輛租賃公司一般會有部分車輛因價格、租期的問題被閑置下來，雖然私家車運營不符合法律規范，但專車服務將閑置的租賃車輛調動起來，不但緩解了出行問題，也是對資源的整合利用，有利于提高市場效率，增加社會福利。

（三）專車服務存在的問題與原因分析

1.存在安全隱患，責任主體不明確

一是駕駛安全。出租汽車行業政府對其有著統一的管理和監控，出租車司機不但要求有當地公安部門核發的機動車駕駛證和二年以上駕齡，還經過客運服務職業培訓并考核合格，而專車司機很多只是兼職，其駕駛嫻熟程度能多大保障乘客的安全不得而知，而且部分專車司機違反交通規則，一邊開車一邊使用手機接單、打電話，加大了駕駛的危險性，易出交通事故。

二是乘客安全。由于專車司機來源廣泛，難以排除不法分子利用專車客源多，無統一標識、隱蔽性強的特殊性質，利用專車開展違法、犯罪活動，對乘客乘車安全構成潛在威脅，各地安全事故頻發，如近期發生的北京“專車”駕駛員撞人致傷案件、深圳“專車”駕駛員被殺案件，印度因安全問題對專車勒令禁止，加拿大多倫多市認為Uber確實存在“真實而迫切”的安全問題也對Uber發起調查。

三是事故發生，責任主體不明。傳統出租車出事故后是由出租車公司承擔賠付責任，私家車作為專車提供服務未給乘客購買保險，且屬于非法運營車輛，在租賃公司租用的車輛作為專車提供服務，是屬于運營類車輛，乘客只有購買乘客附加險，在出意外后才能獲得保險公司的賠付，如若乘客并未購買乘客附加險，在出意外后，責任在打車軟件公司、租賃公司、司機之間難以明確。

2.政府監管困難

雖然所有專車平臺均表示，一直在與正規的汽車租賃公司和勞務公司合作來提供服務，即所有車輛均來自于各正規汽車租賃公司，擁有汽車租賃牌照，所有駕駛員均為正規第三方勞務公司派遣，但現實是受限于租賃汽車牌照數量的限制，合法專車數量少，難以滿足市場需求，各大專車平臺上仍有不少掛靠租賃公司的私家車，這些閑置的私家車連人帶車掛靠到這些租賃公司借助專車平臺從事非法運營，執法人員在查處時如果乘客不配合，便難以定性其為非法運營。

3.自行定價造成行業無序競爭

正規的出租汽車中裝置的計價器是由物價部門、客運管理機構批準，并經技術監督部門鑒定后安裝，計價模式是有國家有權機關認定和批準，但專車的計價模式是由各個打車軟件公司自行設立，其合理性和合法性都缺乏法律基礎，造成行業無序競爭，同時無法保障用戶對價格制定的知情權。

4.發展可持續問題

目前政府已明確定位私家車運營屬于非法行為，專車可用車輛剩為租賃公司的租賃車輛，而在當前國家對汽車租賃公司也實行總量控制和配額管理的情況下，專車所能提供服務的車輛數量受限，專車服務市場很難進一步擴張。在法律規定的范圍之內，專車后續投資、價格補貼能否得以為繼、公司運營管理等都將影響專車行業的可持續發展。

三、政府及相關主體管理

從專車的出現到如今的蓬勃發展，因其身份合法性問題上各方爭論不一，相關的管理也持續跟進、不斷完善，中央進行頂層設計，地方政府按照實際進行管理，行業協會廣泛呼吁，互聯網專車運營公司推出自身標準，加強自我約束。

（一）中央出臺相關文件

2015年10月10日，交通運輸部對外公布了《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見（征求意見稿）》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》，雖然只是兩份征求意見稿，有一個月的討論期，但為各地政府進一步推進出租汽車行業改革，規范網絡預約出租汽車提供了指導意見。《意見》明確提出深化出租汽車行業改革的思路是：將新業態納入出租汽車管理范疇，構建包括巡游出租汽車和預約出租汽車新老業態共存的多樣化服務體系。[2]文件明確的對專車進行定位，將其歸類為互聯網預約出租車，允許取得三證（出租汽車經營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證）并符合所規定的準入條件后可合法經營，但私家車被排除在外，私家車若要參與網絡約車運營，首先必須要變更車輛性質，這對專車行業、出租車行業未來的發展具有一定的影響。

（二）部分地方政府順勢改革

為應對專車的激烈競爭，一些地方政府在政策規定的范圍內大膽嘗試，借此契機從根本上對出租車管理體制進行改革。浙江義烏率先出臺《出租汽車行業改革工作方案》，方案中提到，從2018年開始，有序開放出租汽車市場準入和出租汽車數量管控，實現出租汽車市場化資源配置。此外，義烏將取消營運權有償使用費。義烏還提出建立和引進網絡約租車平臺，落實其主體責任，遵守運輸市場規則，提供合法營運車輛，配備具有從業資格的駕駛員。此方案一出，就成為輿論的焦點，被視為出租汽車行業改革多年的首次“破冰之舉”。[3]上海市政府則一手促成了滬上四大出租車公司與滴滴公司的戰略合作，堪稱敢“吃螃蟹”的成功改革。政府將著力為雙方搭建優質技術與服務平臺，通過透明的管控，實現競爭對方雙贏的局面，并在平臺正式運行后，重點解決司機和車輛身份、車輛運行信息傳動等問題，做到運營車輛狀態識別，提高車輛的運營效率和運營安全性。[4]

（三）行業協會廣泛呼吁

中國道路運輸協會、出租汽車行業協會召開會議，通過自身影響力廣泛呼吁，征求相關主體的意見和建議，希望政府能夠把兩個文件盡快修訂、發布和實施，認為應重視出租汽車行業期待公平公正市場競爭的訴求；通過深化改革、依法規范，切實維護出租汽車行業健康穩定發展。

（四）打車軟件公司加強自我管理

滴滴出行為加強自我管理，去年發布了《互聯網專車服務管理及乘客安全保障標準》，具體包括：車輛須符合安全行駛條件；駕駛員得具備三年以上駕齡且無犯罪記錄；對車輛和司機進行嚴格實時監控；出了意外事故，可“先行賠付”等多項要求。這一標準填補了互聯網專車行業安全管理標準的空白，建立了準入、監控、售后、賠付標準與機制，亦間接提升了專車行業的準入門檻，對其他公司也具有參考性價值。

四、對專車服務發展及政府管理的對策建議

由于各地在出租車數量、乘客數量、乘客消費水平、道路承載力、公共交通系統發展狀況等方面具有明顯差異，因此中央只能在制度層面進行頂層設計，各地方政府因地制宜，借鑒國內外經驗進行管理，最終目的是實現新舊業態融合發展，構建和諧交通。

（一）完善制度設計，使得專車規范運營

立法部門及行政部門應盡快根據意見征求稿與民眾呼聲出臺相關規章制度，將專車納入法治框架，在制定完善相應法律規范時，不但要進一步明確專車服務的法律地位，還要制定具備可操作性的法律規范。這其中不但要包括專車服務經營者的組織規范，也要包括專車服務的運營規范；既要有規定專車服務經營者的權利、義務等內容的實體規范，也要明確專車服務經營者所需履行的程序性規范。既要有事故處理規范，更要明確事故發生后的責任歸屬，可借鑒美國科羅拉多州打車軟件規制法案，該法案對商業保險適用的情形進行了詳盡的劃分。此外，法律法規還應明確專車服務的監管機構及執法內容。只有這樣全方位地、各部門形成監管合力對專車服務予以規范，才能將專車服務早日納入法制化軌道。

（二）推進出租車行業改革，建立自身網絡預約平臺

出租車行業改革勢在必行，一方面，地方政府因地制宜，綜合考慮市場需求、道路承載力、公共交通系統發展狀況、乘客消費水平與喜好等因素，制定出符合本地區實際情況的出租汽車行業的近遠期發展規劃，根據市場環境和乘客需求適時調整車輛投放量，動態調控出租汽車數量的管制力度。同時，還應取消準入歧視，允許個體經營者進入出租汽車市場。為保證出租汽車經營許可權發放的公平與公正，行政機關可以通過招標、拍賣等公平競爭的方式進行配置。[5]

另一方面，出租車行業可效仿專車，建立統一便捷的網絡預約平臺，提供網約車服務，這樣既可以保留原有的道路巡游攬客、站點候客，也可以通過電話、網絡接受預約，提升自身競爭力，同時可以利用互聯網的技術手段，制定一站式的約車、評價、獎懲系統，便于加強行業監控管理力度與整個行業的安全性、穩定性，確保行業良性發展。

（三）新舊業態分層發展，共建和諧交通

專車服務先是因為巨額補貼吸引了用戶和私家車的大量涌入，使其營業額、覆蓋率呈指數型增長，但在補貼疲軟，私家車運營定性為非法之后，其價格優勢也逐漸削弱，提供定制化、個性化、高端化服務或許才是專車未來發展之路，新舊業態分層發展也是吻合在優先發展城市公共交通的前提下，促進出租汽車多元化服務融合發展，更好地提高出行效率和服務品質，滿足社會公眾多樣化出行需求的管理理念，共同構建和諧城市交通。

注釋

[1] 張銳.以互聯網+思維化解出租車與專車的市場沖突[J].廣東經濟.2015，（8）

[2] 交通運輸部.關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見（征求意見稿）[EB/OL].[2015-10-10].http：//www.mot.gov.cn/zhuzhan/wangshangzhibo/2015zhuanti6/zhibozhaiyao/201510/t20151010_1886310.html

[3] 姜巍，張菀航.“互聯網+專車”：撬動出租汽車行業改革的杠桿[J].中國發展觀察，2015，（6）

[4] 姜巍，張菀航.“互聯網+專車”：撬動出租汽車行業改革的杠桿[J].中國發展觀察，2015，（6）

[5] 尹欣，張長青.專車服務與出租汽車市場的法律規制[J].城市交通.2015，（4）

參考文獻

[1]張銳.以互聯網+思維化解出租車與專車的市場沖突[J].廣東經濟，2015，（8）

[2]交通運輸部.關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見（征求意見稿）[EB/OL].[2015-10-10].http：//www.mot.gov.cn/zhuzhan/wangshangzhibo/2015zhuanti6/zhibozhaiyao/201510/t20151010_1886310.html

[3]姜巍，張菀航.“互聯網+專車”：撬動出租汽車行業改革的杠桿[J].中國發展觀察，2015，（6）

[4]尹欣，張長青.專車服務與出租汽車市場的法律規制[J].城市交通.2015，（4）