廣州市社區管理與攤販治理模式研究

陳秋燕，呂 躍，鄧翠馨，謝巧云，李高朋

（廣州大學，廣州 510006）

廣州市社區管理與攤販治理模式研究

陳秋燕，呂 躍，鄧翠馨，謝巧云，李高朋

（廣州大學，廣州 510006）

在面臨社會轉型和經濟轉軌“雙轉”期的廣州，城市化進程中大量外來人口涌入，由此引發的社會管理風險與日俱增。傳統“大政府”社區治理模式已無法適應新的社會現實。近幾年，政府和基層群眾之間的關系問題、外來人口就業問題以及生存環境問題引起了眾多學者的廣泛討論。本文將以廣州市為例，采用理論分析、實證分析研究和多主體問卷調查研究方法，重點對社區管理和攤販治理模式進行研究。

社區治理；地攤經濟；多中心治理

1　廣州市社區治理現狀及問題分析

自十一屆三中全會以來，在經濟全球化、城市化和現代化的多重驅動下，廣州市社區治理呈現出新的局面。從1986年政府提出社區建設的目標，到十六屆六中全會提出和諧社會建設至今，社區作為社會基層組織形式，與社會的整體和諧密不可分。政府開始重視發展社區自治權利，逐步實現從“單位人”到“社會人”的轉變。截至2013年數據顯示，廣州市流動人口首次反超廣州市常住人口，省內農村人口和外省城市人口居多。自由職業者、外來人口失業人口的不斷增多，加速了新貧困階層的出現。階級分化嚴重和社會財富分配不均等問題加劇了治理的復雜性。對于當下出現的治理危機，舊制度下的社區形態并沒有足夠的和經驗去應對。

1.1治理現狀的多元復雜

雙轉型時期人口流動加速造成社區人口結構多元化，社區治理要求提高社區服務質量，涵蓋更廣的被服務人群。社區主體復雜化和社區居民需求多元化，傳統的社區職能顯然已經無法滿足人們的需求。

一些社區邊緣形成了“兩不管”地帶，城管（政府部門）管不好，社區也管不了。因地攤經營的流動性、不規范性、異質性，攤販主長期以來成為游走在邊緣地帶的“兩難管”群體。攤販多為外來人口，居住地分散，集聚在人流量大的社區周邊，由于缺乏良性引導，對社區的衛生環境和居民生活帶來諸多負面影響。

1.2治理主體單一，服務人群狹隘

傳統治理體制長期采用單一主體治理模式，過分強調政府和管理部門在執法中的權威性，整體表現為“大政府，小社會”，自上而下對社會事務實行單一性、命令式的管理。

社區管理結構不合理，自治和監管水平低下。作為中心社區管理主體的街道辦事處、居委會，支配主要社區資源，長期將攤販拒之門外。非政府組織和居民很少能真正參與生活環境的管理。攤販主作為社區轄域內的經營者、社區利益的相關者，脫離于社區，無從獲得經營地的社區資源。

1.3服務人員專業性不足

當前，從事社區管理服務的人員主要是街道辦事處和居委會人員，以及少數家綜社工人員。由于服務人員從業門檻低，人員準入制度不嚴格，使得服務人員素質參差不齊，綜合服務水平不高，地域服務水平不均等。此外，管理人員專業技能較為單一，未能更好地在管理過程中評估多方需求和科學地分析社區管理和流動攤販間的相互關系及相互作用，一直沿用“老辦法”管理“新社區”。

2　廣州市地攤經濟現狀及問題分析

地攤經濟是指通過擺地攤獲得收入來源形成的一種經濟形式，在緩解就業壓力、滿足不同需求和促進消費等方面發揮作用。但是，地攤的存在也使得廣州市的城市衛生環境、外來流動人口的管理難度增加。

本次研究分別針對消費者、疏導區攤販以及非疏導區攤販三個利益關系群體發出遞進式問卷共550份，平均有效率為93%。發放地點分別是大學城和海珠區南州街瀝滘村環城高速橋下攤販疏導區、越秀區云雙南路雙燕崗攤販疏導區。經分析得出當前廣州市地攤管理存在這樣幾個核心問題。

2.1整治手段強硬，攤販主與城管關系長期僵持不下

城管執法始于20世紀80年代，采用巡視的執法方式，對于發現的亂擺賣行為即刻進行取締和處罰。治理手段粗暴簡單，整頓手法一邊倒。近年來由此引發了大量攤販與城管街頭暴力爭執的負面案件。就如何看待城管部門的治理行為的問題上，有高達88%的被采訪廣州市民表示對政府治理行為不滿，希望會采取更有效的作為；43%的市民認為應該“以保障商販生存生活權利為重點，允許流動商販在部分街道沿街設點”，一味禁止只會禁而不止，觸發社會階層的對立與仇恨；分別有22%和28%的人選擇“尋求二者平衡”和“拓寬就業渠道，減少商販”，而7%的群眾則傾向于“以市容環境為重點，嚴厲打擊小商販”。

2.2政府單一壟斷治理，治理主體單一，溝通方向單一

廣州市當前的治理方式是政府權力主導，城管部門負責管理，為部分攤販提供疏導區進行經營。但是大多數攤販仍維持在非疏導區零散設攤經營的狀態。同時，缺乏相應開放而完善的民意反饋機制，造成溝通斷層。攤販主作為社會底層勞作人民，缺乏表達利益訴求的平臺，導致地攤治理問題得不到根本成效。

2.3試行疏導區成效不明顯

2010年8月，廣州市首批三個“走鬼”集中擺賣點相繼在荔灣區南源街、逢源街和蘿崗區青年路開張，收編“走鬼”定點正規經營。廣州市城管委通報，力爭3 年內建成120處，引導10萬流動商販入室入場入點經營，3年內建成120處臨時疏導區。但是，仍然有接近20萬流動攤販處在“人人喊打”的情境。

在隨機接受調查的流動攤販中，67%的人表示未曾聽說過疏導區。除廣州市政府出臺相關政策后宣傳教育工作力度不足外，疏導區管理費用過高，設點位置和建設數量不合理，疏導區周邊流動攤販的不平等競爭等問題，均打擊了守法經營攤販主的積極性，使得疏導區的發展止步不前。

2.4內外因素的制約和限制

目前仍沒有社會民眾和非政府組織同政府共同參與社會治理的相關法律法規，基層人民的主體權利得不到保障，各主體在治理過程中分工不明，這是外因；攤販等社會民眾社會治理參與意識不強，參與能力不足，“象征性參與”多于“實質性參與”，一時間難以一下子承擔起政府放權而來的職責，這是內因。

總的來說，過渡時期的地攤經濟，處于半合法化半被驅逐的尷尬地位，在城市重點地區仍然堅持排斥性的“堵”，在合適區域建設疏導區進行包容性的“疏”。

3　社區治理模式理論基礎分析

3.1“善治”理論模式

善治是通過有效的雙向溝通來傾聽民意和合作決策，來預見社會危機，解決社會問題和維護社會穩定，最終達到互利共贏的公共管理模式。“善治”的提出，源于中國古代的政治詞匯和亞里士多德的哲學思想當中，現象征一種重視政府與公民對社會的合作管理理念，提倡合作治理，為探討新型社區管理方式提供了一個新的視角。

3.2多中心社區治理模式

社區治理理論最初源于西方，美國學者埃莉塔·奧斯特羅姆夫婦提出了多中心治理理論，強調多元權利主體平等共同參與社區管理，各權利主體之間民主、合作、和諧法制、地位同等。結合中國實際，基于當前基層群體和非政府組織能力薄弱，不能單純套用西方的自由資本模式。與此同時，越來越多的學者指出必須承認地攤經濟存在的必然性和合理性，接納他們成為城市的一個部分。社會學家王明美認為：“地攤經濟，是人類最原始，也是最有生命力的商業活動之一，城市應該為地攤一族‘松綁’”。

4　社區治理—攤販管理模式對策分析

4.1轉變政府職能，扶持社會組織

轉變政府的中心地位，讓政府（城管部門）職能從“控制”向“監督監管”轉變。同時發揮非政府組織的‘紐帶’的作用，協調政府、社區、市民與攤販之間的關系，尋求攤販利益、市民需求和城市秩序之間的平衡，使政府包括城管部門從大量瑣碎繁雜的事務中解脫出來，同時強化民主參與，實現社區自治。

4.2成立地攤經營管理協會

地攤經營管理協會是由地攤行業內部成立、通過民主選舉管理層、科學制定行業內經營者共同遵守的規章制度、致力于解決經營問題和經營糾紛的行業自治組織。在日常經營中，攤販個別問題可以通過行業自治組織先行解決，進而再到社區，將大大減少政府相關工作，且更有利于問題的針對性解決。協會的定位是協助政府部門管理流動攤販、實現自我管理、促進行業健康發展。協會代表廣大攤販主發聲，為他們爭取生存和經營權利，同時也約束了攤販主自身的經營行為，防止亂擺賣、隨意處理廢棄物和不合理的價格競爭等行為。

4.3擴大社區自治權利，完善社區轄區內攤販經營監管制度

將傳統的城管及相關管理部門職能轉移到社區治理范疇，真正為社區“增權”。由社區自治基層組織（街道辦事處、居民委員會等）聯合有關專家，協同地攤經營管理協會，共同制定社區治理條例，設計管理方案，明確社區轄區內一切攤販經營的準入、登記、取得經營許可及監管程序，辦理地攤準入、登記手續及日常管理辦法等。

成立社區地攤治理監管部門，與政府城管部門共同負有監管職責。監管部門人員由城市規劃專業人員、社會事務辦公室工作人員、衛生安全檢測人員、社會危機管理專家、社區內攤販主代表、社區居民代表等相關人員組成，定期向社區反饋經營管理出現的問題和提出意見。

4.4長期購買專項社會工作服務

自近幾年政府購買社會工作服務的正面效應凸顯，不斷有社區管理研究者將目光轉而投放到社區工作專業服務上，預見未來社會工作組織參與管理的主體地位。攤販屬于社會底層弱勢群體之一，存在許多生存問題、家庭糾紛等問題需要社會工作專業服務的介入。政府可以設立地攤治理專項社會工作服務試點，該專項服務致力于協助解決攤販生存困難、家庭糾紛、語言障礙、適應融入等，提高攤販維護公共秩序與衛生的意識，同時增強其社區歸屬感。

4.5打造廣州城市特色文化

廣州是個以經濟文化包容性著稱的城市。“善治”的政府不僅僅是要整治好地攤經濟，更要巧妙地將其利用起來，成為城市文化建設的一股新力量。興建廣州地攤經營特色區，加強和諧社區攤販管理點建設，鼓勵地攤主進駐依法經營，適當進行監管，打造特色區品牌，并作為新型城市文化的重要項目之一積極推廣。

4.6構建“政府—社團—社區—公民—流動攤販”的多中心社區治理模式

從中國實際出發，通過社區治理權從單一主體到多元主體轉變，形成政府主導，由黨委、政府機構、社區自治組織（居民委員會和居民代表大會）、社區中介組織、轄區單位、行業自治協會等共同參與的社區治理模式，明確各個主體的角色分工，培養各個成員的社區主人公意識，引導社區內的良性互動。

4.7成立風險評估隊伍

根據社區危機管理理論，在不斷革新體制的同時，也要關注地攤經營隨城市經濟發展動態發展不同階段的具體需求，做好應對風險的方案，預見社區危機發生、解決社區危機問題以及危機結束后的社會功能恢復，將一切可能引起社區危機的因素都要列入考量。

主要參考文獻

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［3］張延吉，張磊，吳凌燕.流動攤販的空間分布規律及其影響因素——以北京市甘露園社區為例［J］.城市問題，2014（8）.

［4］王曉，王志權.流動攤販治理的武漢經驗與溫州經驗及其啟示［J］.城市問題，2015（6）.

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.24.169

D630

A

1673-0194（2015）24-0219-02

2015-10-09

廣州大學國家級大學生創新訓練項目（201411078023）。