我國農村土地使用權流轉狀況的探析

楊靜林

摘 要：我國農業的土地集中和規模經營成為現代化的必然趨勢，土地規模經營必然帶來土地承包經營權的流轉。近年來，新型工業化、城鎮化的大力推進和產業集聚區的快速發展，大量的農村勞動力轉向二、三產業，使土地流轉速度逐步加快。因此，加強土地流轉中的農民權益保護，成為貫徹落實黨的十八屆三中和四中全會精神、保障人民安居樂業的重要職責。

關鍵詞：我國；農村土地；使用權；流轉狀況；探析

中圖分類號：D614 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2015）12-0109-02

一、土地流轉中存在的主要問題及其原因

從調查的情況看，目前我市農村土地經營權的流轉基本處于初始探索階段，盡管出現了多種流轉形式的典型，對促進生產要素的優化組合，提高土地利用率，解決人地矛盾和發展規模經營起了積極作用，但也存在一些應引起注意與防范的問題。

1.土地流轉意識有待于進一步增強。一是農民自覺流轉意識不強，一些農民對國家土地承包和流轉政策理解不夠，怕土地轉包出去后，自己喪失了土地經營權，沒有了生活的最低保障，寧愿土地荒蕪也不流轉。二是有些業主擔心政策不穩，怕投入無回報而不敢經營流轉土地。三是鄉鎮政府沒有把推進農村土地流轉放到推進農業產業結構調整和增加農民收入這個大局來認識。對土地流轉政策的宣傳不夠深入，工作不力，情況不清，工作缺乏積極性和主動性，造成土地流轉行為不規范，矛盾糾紛隱患多。

2.土地流轉市場機制、管理機制不健全。當前土地流轉大都是群眾的自發性行為，缺乏約束力和規范性，政府在土地流轉上缺少應有的管理、引導和服務，制約了土地流轉的規模和速度。一些鄉鎮和村組沒有認識到土地流轉的重要性，在工作中還存在不作為的現象，從調查中了解到，如果租金適當，有相當一部分農戶還是愿意把土地拿出來流轉的，而且各地也有一些種植大戶想擴大規模，但是到目前為止，縣鄉二級還沒有出臺一個比較健全、完善和規范的土地流轉制度和辦法，更沒有一個土地流出、流入的信息平臺和市場環境。主要原因是一些基層干部及有關部門對土地流轉的意義認識不足，對流轉的范圍、程序、補償標準、配套政策、管理措施研究不夠，對流轉中存在的苗頭性問題沒有引起重視，工作缺乏主動性和超前性。

3.土地流轉的程序不很規范。主要表現：個別農戶之間只有口頭約定，未依據法定程序辦理規范手續，訂立必要的流轉合同，以至于在流轉過程中產生較多矛盾。一是交易自由化。目前農村土地流轉，特別是農戶之間的轉包轉讓，多數情況是私下協商交易，一方將多余的或不愿種的土地讓給另一方耕種，雙方確定轉包轉讓期限、應承擔的義務或補償標準，很少通過村組干部出面協調，也不簽訂轉包或轉讓手續。農民之所以這樣做，是認為這種做法靈活、方便、簡捷，怕依法履行手續后不易更改，因而農戶自發流轉積極，依法流轉被動。二是流向不合理。由于集體缺乏管理與規范，土地流轉出現流向不合理的傾向，沒有向規模化、效益化、產業化流轉。三是流轉權屬與用途不清晰。土地經營權的每一次流轉，都是對土地使用權的重新界定，這種界定必須以明確權屬為前提，以法律為依據。但在調查中發現一些業主借土地流轉改變了土地所有權的性質（借土地流轉變為自己長期所有）和土地的農業用途（如租用農田改魚塘、種果樹等），致使合同不合法。從而形成農民與承包戶間的矛盾，嚴重的甚至會造成新的社會矛盾，阻礙土地流轉進程，影響農村穩定。四是不在期限內流轉。一些承包者借農民不了解“土地管理法”和“農村土地承包法”，違法違規簽訂一些“官司”合同。

4.土地集中流轉難成片。當年土地聯產承包分地時，大部分地方都是把全村、組土地按好、中、差分等級后平分到各家各戶的，導致每家每戶的土地分散，單位面積內土地戶頭多。這種現狀對土地的規模流轉產生較大影響，有的連片租用10畝地就要跟十幾戶人打交道，一戶、兩戶談不好就影響整片土地的流轉，這種土地分戶經營的分散性、隨意性與土地流轉的計劃性、規模性之間的矛盾制約了規模經濟的發展。如新城鎮想引進甜葉菊、黑玉米等幾個農業項目都是因為租不下連片土地而放棄的。另外，地塊分散也是制約農機推廣的主要因素。

5.流轉土地“非糧”比例日益加重。由于種糧經濟效益低，因此土地流入方基于經濟利益誘惑，驅使他們在流轉到手的耕地上從事“非糧”活動，有的甚至改變耕地的用途，從事非農業生產活動，完全背離了國家鼓勵土地流轉政策的宗旨。從調查結果看，由于各地監管的缺乏和引導不力以及對糧食生產的重視程度不夠，農戶流轉土地的“非糧”比例已經高達40%，而土地經營大戶的“非糧”比例更是從2010年的43.7%快速上升至目前的60%，更有個別地方耕地流轉給大戶后幾乎沒有一個是用來種糧的，這種情況在一些地區都實實在在地存在著。如果以2013年河南省農村土地流轉比例33%計算，那么目前全省有超過13%的家庭承包耕地沒有用于種糧。如果任由這種現象繼續發展下去，那么未來河南糧食產量必將受到嚴重影響，甚至危及到國家糧食安全，所以必須引起高度重視并加以引導。

二、促進農村土地依法依規有序流轉，保障農民土地權益的建議

1.完善土地流轉的相關法律體系，切實保障農民權益。政府應對目前農村土地流轉過程中存在的問題進行深入研究，盡快制定相關法律，對農村土地流轉的程序、要求、維權途徑等作出詳細而明確的規定，并對現有的《土地管理法》《農村土地承包法》中較為陳舊的條款進行修訂，使農村土地流轉真正做到有法可依，切實保障農民利益。同時在法律中要嚴格限制農村土地流轉的用途、保證流轉的土地用于農業，避免在流轉過程中挪作他用，這也是保證我國耕地面積和糧食安全的重要措施。在流轉過程中依據相關法律，堅持自愿、平等、有償原則，積極引導農民對土地進行合法有序流轉，發展形式多樣的適度規模經營，如專業大戶、家庭農場、農民合作社。依據法律盡快規范農村土地流轉程序，幫助農民制定合法規范的合同樣本，結合當地實際條件，政府引導鼓勵農民互利互換，以解決承包地不集中、不易實行規?；洜I的問題。同時要有效禁止土地流轉過程中的強迫行為，以保護農民權益不受損，保證土地用途不變，確保農業的綜合生產能力不斷提高。

2.加強引導，切實解決好土地流轉的管理機制、服務機制問題。正確引導和規范是加快土地流轉速度的關鍵。為此，要進一步建立健全土地流轉的管理機制、服務機制，促進土地流轉的健康快速發展。先進地區的經驗表明，組建土地流轉服務中心，用市場化手段規范土地流轉，是促進土地規模流轉，提高土地經營效益的重要途徑。鑒于目前土地流轉尚處在起步階段，市場發育還不成熟，建議土地流轉服務中心暫定位為政府領辦的非營利事業性中介機構，暫時與鄉鎮農服中心合署辦公，免費為農民提供土地流轉服務，待土地流轉市場發育逐漸成熟，再逐步推向市場，與政府脫鉤，成為純社會性中介服務組織。

3.強化監督，嚴格規范土地流轉的程序。各級人大要進一步加大監督力度，督促政府和行政主管部門依法規范農村土地流轉的管理和服務工作，把土地流轉和農民權益保護的各項規定和要求落到實處。各級土地流轉服務組織，尤其是鄉、村級服務組織，要充分發揮服務職能，規定無論是整村、整組或農戶如果要將土地流轉出去，應先在鄉或村級流轉部門登記備案，然后由流轉部門根據耕地實際情況評估出大致的土地流轉價格供流入和流出雙方參考，在流轉雙方達成一致意見后，再組織雙方簽訂規范的流轉合同一式3份，除流轉雙方各執一份外，服務組織再存檔一份。同時要對規模流轉土地業主的資質、資信進行認真審查和風險評估，促其建立風險保障基金。

4.科學規劃統籌安排，切實解決好土地流轉的規模問題?，F代經濟越來越朝著規模經濟的方向發展。沒有規模，就沒有效益，也就沒有市場競爭力。加快土地流轉速度，突出規模效益的關鍵是要解決好土地難以集中成片，不易形成規模的問題。解決土地流轉規模問題，首先，鄉村兩級要按照本地農業結構調整的要求，圍繞培育適宜本地的主導產業和優勢項目，精心制定土地生產經營規模的規劃。其次，要做好“四荒”土地的調查和統計，在此基礎上超前規劃，合理安排，要在耕地的深度開發、非耕地的廣度開發上下功夫。

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（責任編輯 姜黎梅）