政府跨域治理協同分析模型

政府跨域治理協同分析模型

□曹堂哲

摘要：政府跨域治理研究缺乏核心問題的提煉和形式理論的建構，是制約跨域治理研究向前推進的一大瓶頸。文章將政府跨域治理協同作為政府跨域治理研究的核心問題之一，結合政府跨域治理的系統屬性，引入政策循環與政策子系統的分析框架下，建構了“基于政策循環和政策子系統的跨域治理協同分析模型”。在這一模型的指引下，文章系統梳理了跨域治理協同分析的“政策循環維度”、“政策子系統維度”和“跨域事務維度”的理論資源和知識積累；總結了政府跨域治理協同分析的協同學途徑、網絡途徑和制度分析途徑。

關鍵詞：跨域治理；協同；政策循環；政策子系統；途徑

收稿日期：2014-06-20

作者簡介：曹堂哲，中央財經大學政府管理學院副教授，博士，主要研究方向為公共管理理論與方法、政策執行、政府績效評估。

基金項目：國家社科基金青年項目“基于模糊理論的地方政府績效評估的元評估指標體系研究”(編號：11CGL074)；受北京市教育委員會北京高等學校青年英才計劃項目(Beijing Higher Education Young Elite Teacher Project)“公共部門績效評估方法體系”(編號：YETP0970)資助。

中圖分類號：D089文獻標志碼：A

一、政府跨域治理協同問題的提出

政府管理中的跨域事務(across-boundary affair)指同時涉及兩個或兩個以上管理單元，需要這些管理單元協同治理的事務。政府能否在跨域事務治理中實現協同？將成為衡量政府公共管理水準的“試金石”，理當成為未來公共管理研究的關鍵議題。*曹堂哲：《政府跨域治理的緣起、系統屬性和協同評價》，《經濟社會體制比較》，2013年第5期。政府跨域治理協同指的是在跨域事務的治理過程中各個子系統之間以及子系統構成要素治理環境、治理主體、治理政策、治理結構、治理績效這些子系統的匹配一致、內容耦合、協同增效的狀態與過程。跨域治理的事務是哪些需要多個管理單元共同努力的事務，故跨域治理涉及的環境、主體、客體和工具等方面的匹配一致、功能耦合和協同增效理應是跨域治理研究的核心問題。政府跨域治理協同的研究是政府跨域治理研究和協同研究的交叉領域，目前仍然是一個有待完善的領域。

遺憾的是，一方面在政府跨域治理的實踐中存在大量的“碎片化”局面；另一方面政府跨域治理的研究也處于“分散化”局面，學者們對于跨域治理的理論范式、方法流派尚未達成共識。*丁煌、葉漢雄：《論跨域治理多元主體間伙伴關系的構建》，《南京社會科學》，2013年第1期。跨域治理的研究似乎成了時髦的學術“標簽”，各種理論和實踐的研究都松散地聚集在跨域治理的旗幟之下。*蔣輝：《 跨域治理決策的動態演化路徑與均衡策略研究——理論與現實層面的考察》，《四川大學學報》(哲學社會科學版)，2012年第6期。 王鵬：《跨域治理視角下地方政府間關系及其協調路徑研究》，《貴州社會科學》，2013年第2期。趙新峰、李水金：《藍色經濟區地方政府跨域治理的困境及其克服——以山東半島為個案》，《行政論壇》，2013年第1期。如果政府跨域治理研究缺乏核心問題的提煉和形式理論的建構，那么很可能使跨域治理的研究成為一個松散研究成果的簡單拼湊，而不是具有理論內聚力和方法獨特性的研究領域。

換言之，提煉政府跨域治理研究的核心問題，并在理論整合的基礎上建立周全的理論框架用以描述、解釋和預測政府跨域治理的“棘手”問題是目前制約政府跨域治理研究向前推進的一大瓶頸。為此，本文擬從公共管理研究的基本問題 “如何有效地實現分工后的合作，以獲得部分大于整體的效果，從而經濟、效率、效益地實現公共管理目標？”出發，將跨域治理協同問題作為政府跨域治理研究的核心問題之一，結合跨域治理的系統屬性，引入政策循環的分析框架下，對跨域治理的協同理論和方法重新進行整合，從不同的側面和角度提升跨域治理協同理論的豐裕度、多維度和復雜度，以回應同樣豐富、多變和復雜的政府跨域治理協同問題，從而有望為政府跨域治理協同的研究奠定堅實的理論基礎。

二、基于政策循環和政策子系統的政府跨域治理協同分析模型

從政策科學的視角來看，政府跨域治理是一個政策循環、政策子系統和跨域事務三位一體的概念。

(一)政策循環

最流行的簡化公共政策制定的方式之一，是將這一過程分解為一系列不連續的階段和子階段，由此產生的階段序列被稱為“政策循環”。*[美]邁克爾·豪利特、M·拉米什：《公共政策研究：政策循環與政策子系統》，龐詩譯，三聯書店2006年版，第18頁。我們在分析政府跨域治理的政策過程之時，引入政策循環的思想，將政府跨域治理的政策過程劃分為議程設定、方案規劃、公共決策、政策執行和政策評估五個階段。議程設定的過程就是將所有問題中真正成為關注焦點的問題篩選到列表中的過程。*John W. Kingdom. Agendas, Alternatives, and Public Policies, Boston：Little, Brown, 1984,pp.3-4.方案規劃是定義、考察、接受或拒絕可選方案的過程。*[美]邁克爾·豪利特、M·拉米什：《公共政策研究：政策循環與政策子系統》，龐詩譯，三聯書店2006年版，第212頁。公共決策是公共決策者根據多種標準，通過備選方案的比較和綜合，選擇一個最終方案的過程。政策執行則是將制定的政策轉化為具體的行動、使之變為實踐的過程。評估是根據特定標準，收集證據對政策實施過程和實施結果進行判定的過程。“政策循環維度上”的政府跨域治理協同分析包括是對政府跨域治理政策過程的描述和政府跨域治理過程的政策演化和協同演進。

(二)政策子系統

如果僅僅從政策循環的維度分析政府跨域治理問題，那么就會陷入線性化、忽視每一個階段中的復雜性和小循環、沒有探討每個階段中的驅動因素等缺陷。*[美]邁克爾·豪利特、M·拉米什：《公共政策研究：政策循環與政策子系統》，龐詩譯，三聯書店2006年版，第18頁。引入政策子系統的概念，可有有效地克服政策循環分析的缺憾。政策子系統是貫穿在政策過程中，影響政策過程、推動政策過程開展的各個因素的集合，“包括行動主體、機構、工具和沿著上述路線展開的話語。”*[美]邁克爾·豪利特、M·拉米什：《公共政策研究：政策循環與政策子系統》，龐詩譯，三聯書店2006年版，第21頁。

政策子系統維度對政府跨域治理問題的分析重點關注(1)政府跨域治理中涉及的各個主體子系統。政府跨域治理主體之間的目標、資源、利益等方面的差異，促使政府跨域治理主體之間形成復雜的博弈關系，政府跨域治理協同是政府跨域治理主體之間利益共融、尋求共識、協調合作的過程和狀態。(2)政府跨域治理的制度、機構和價值子系統；政府跨域治理的制度、結構和價值子系統是政府跨域治理系統中相對固定的制度安排、體制機制、機構設置和特定的文化傾向。政府跨域治理的制度、機構和價值子系統是影響政府跨域治理政策循環相對固定的參量。政府跨域治理機制研究的核心是尋求制度、機構和價值的變革，促使跨域治理的行動者，形成協同狀態。(3)政府跨域治理的政策工具和工具選擇子系統。政府跨域治理的政策工具和工具選擇子系統重點分析政府跨域治理過程中政策工具運用、選擇和優化組合問題。政策工具與政策目標之間的協同性，政策工具之間的適當組合與結構的優化是政府跨域治理協同工具子系統分析的關鍵問題。

(三)跨域事務

引入政策循環和政策子系統的分析，還無法針對具體的政府跨域事務展開分析，有必要在引入政府跨域治理事務的維度。跨域事務不僅涵蓋了多個公共管理的研究領域(諸如地方治理、區域治理、府際關系、整體政府、公私伙伴關系、部際關系等)，而且涵蓋了多個實質性的政策專業領域(比如流域治理、區域發展、垃圾處理、空間開發)，因此具有橫斷研究的特性。

盡管關于跨域事務的分析已經積累的大量的文獻，但是對于跨域治理事務協同性的分析仍然是一個薄弱的環節。在政府跨域治理協同分析框架中，跨域事務的分析重點關注跨域事務本身作為自然系統的屬性、跨域事務作為人工物的屬性、以及跨域事務系統構成要素的協同性。跨域事務自然系統的屬性重點分析跨域事務作為自然系統涉及的各個要素之間的聯系和發展變化的特點與規律。跨域事務作為人工物的屬性重點分析人們通過人工設施的建造，對自然屬性的改造和利用。跨域事務自然系統與人工物的協同性重點分析跨域事務自然規律與人工物改造設定目標之間的一致性、自然規律對設定目標的約束性以及人為設定目標對自然狀態的影響。

(四)整合的分析框架

將上述三個維度進行整合，可以形成包括三個維度的政府跨域治理協同分析框架，在此框架基礎上加入“環境與跨域治事務的產生”、“政府跨域治理的協同效應”兩個環節，就形成了比較完整的政府跨域治理協同分析模型。該模型的核心部分是政府跨域治理的協同分析框架。如圖1所示：

圖1　政府跨域治理協同分析模型

按照跨域治理協同分析模型的指引，當我們在分析跨域治理協同問題的時候，我們可以：(1)首先，分析跨域事務產生的政治、經濟、社會、文化和生態環境，分析跨域治理事務產生的原因、歷史和特點。(2)然后，根據“跨域治理的協同分析框架”分別從跨域事務、政策循環、政策子系統三個維度對跨域治理的協同性展開分析。比如：當針對一個特定的跨域事務時，我們可以逐層分析行動主體如何協同一致地推動政府跨域治理政策循環的發生；制度與機構形成了什么樣的協同機制，推動了政策循環的發生；行動工具所使用的政策工具與政策目標是否協同一致、工具的選擇和組合是否是一種優化的形式推動了政策循環。(3)最后,對政府跨域治理的協同效應進行度量，通過提煉出系統化的指標體系，評價政府跨域治理中各個要素的協同程度和協同結果。

政府跨域治理協同分析的三個維度是是統一的整體，其中跨域事物維度側重分析構成跨域事務的子系統或構成要素的協同；政策循環和政策子系統側重分析政府跨域事務治理政策的協同。當政府跨域治理的政策體系協同一致，并能夠體現跨域事物本身的協同性的時候，政府跨域治理就達到了最佳的狀態。

三、政府跨域治理協同分析的理論資源及其整合

政府跨域治理協同的研究是一個多學科領域共同關注，研究維度和研究視角不斷豐富的領域。管理學的協同研究從戰略協同、管理流程與子系統協同以及管理技術協同等角度豐富了政府跨域治理“政策循環維度”上的含義。治理理論、整體型政府與整體性治理理論、政策組合與政策工具理論從“政策子系統”的維度豐富了跨域治理協同分析的理論資源。協同度的測量和評價研究則從“跨域事務”的自然屬性和人工物屬性的角度豐富了政府跨域治理的協同分析。當然，上述三個維度的理論資源永遠是開放的，本文不可能窮盡所有的理論資源和知識儲備，僅僅為政府跨域治理協同分析的理論梳理提供了一個可能的分析框架。

(一)政策循環維度

政策循環維度上的理論資源是那些有助于探索、描述、解釋和預測政府跨域治理政策過程的概念和命題。從政策循環的維度對政府跨域治理展開探討是一個具有開放性的廣闊地帶，諸如戰略協同、規劃協同、政策協同、執行協同等方面的研究都可以歸入此類。其中，管理學領域的協同研究積累較為深厚，同時考慮到政策與管理的緊密關聯性，本文將管理協同研究作為政府跨域治理協同分析在政策循環維度上的重要理論資源。

管理學領域的協同研究從“分工和協同如何提高管理效率”這一管理學的基本問題出發，探究管理協同的過程和機制。管理學領域的協同研究重點探究不同管理環節中的協同問題，這一點與政策循環所描述的政策“過程”思想異曲同工。管理協同研究的眾多理論資源中，戰略協同研究、流程與子系統協同研究、協同管理技術研究對分析政府跨域治理政策制定、執行和評估等環節具有重要的理論借鑒意義。*曹堂哲：《公共行政執行的中層理論：政府執行力研究》，光明日報出版社2011年版，第144-145頁。

事實上，政府跨域治理政策循環維度上的理論資源并不局限于管理學領域，諸如政治過程、戰略過程、決策過程、政策過程、政府過程的研究都為深入分析政府跨域治理的政策循環問題提供豐富的理論資源。特別是，協作性公共管理研究的興起為我們全景式地分析政府跨域治理協同提供了直接的借鑒。協作性公共管理(collaboration public management)“包括制定政策、計劃和實施項目，以及管理資金。……既是一種活動，又是一種戰略……協作既存在于強調美國聯邦系統內政府層級的縱向環境，也存在于參與者是地方并代表社區內多種利益的橫向環境里。”*[美]羅伯特·阿格拉諾夫、邁克爾·麥圭爾：《協作性公共管理：地方政府新戰略》(李玲玲、鄞益奮譯)，北京大學出版社2007年版，第5-20頁。當我們分析具體的跨域事務時，這些理論從過程的角度為我們提供了堅實、有效的概念工具和理論框架。

(二)政策子系統維度

政策子系統維度上的理論資源是哪些旨在揭示政策過程得以形成的行動主體、制度機構、工具手段的相關理論。政策子系統維度上與政府跨域治理分析直接相關的理論資源較為豐富，本文重點介紹治理理論、整體型政府與整體性治理理論、政策組合與政策工具理論。治理理論的理論涵蓋面較寬，同時關注政策子系統的行動主體、制度機構和工具手段。整體型政府與整體性治理理論則重點關注治理的制度和機構。政策工具和政策組合理論重點關注治理的手段和工具。

1.治理理論。在公共管理研究領域，法約爾和古立克(Luther Gulick)等經典管理理論討論的協調(coordination)僅局限于行政組織(官僚組織)內部的協調。20世紀90年代，治理作為公共管理的新范式的“重新發現有可能標志著這一過程中的一場革命——對過去由國家進行協調遭到失敗的事例做出簡單周期性的反應；在更晚的一些時候，則是對市場調節失敗做出的周期性的反應。”*[英]鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風險：以經濟發展為例的論述》，俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第59頁。這種反應包括以下幾種常見的形式：即作為最小國家、作為公司治理、作為新公共管理、作為善治、作為社會——控制系統、作為自組織網絡。*[英]羅伯特·羅茨：《新的治理》，俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第86頁。作為一種新的范式，治理在理念、制度和工具等層面串聯起來了一個龐大的理論群簇。在這些理論群簇中，有的側重于理論基礎的建構和論證；有的側重治理主體分析；有的側重于結構分析；有的側重于技術和工具分析。(1)從主體層面而言，公共管理領域的治理理論將協同研究從行政組織的內部協調擴展到公共管理各主體和各要素的協同。多層次治理、地方治理、區域治理、府際治理等成為治理理論探討多元主體跨域治理的主要理論。*[中國臺灣]林水波、李長晏：《跨域治理》，五南圖書2005年版。(2)從結構層面而言，網絡分析途徑成了描述、分析和解釋治理現象的主導途徑。我們將在本文第四部分對此詳細分析。(3)從治理的技術和工具層面而言。治理工具的研究已經積累的大量的知識成果，諸如組織間關系、政府間關系、部際關系、協作管理、公私伙伴關系、治理工具、把政府連接起來(join-up government)*Joint - up Government原本是Tony Blair 在英國第一個電子政府戰略中提出的概念，目標是在2005年左右將電子服務連接起來，后來這一術語的含義逐漸寬泛，用來指服務、程序、體制、數據和軟件的整合以便實現流線型的、以公民為中心的政府。等等為分析政府跨域治理問題提供了豐富的理論資源。

2.整體政府與整體性治理。整體型政府側重通過政府內部結構的重塑和政府目的與手段的合理組合應對跨域事務。整體性治理則在整體型政府的基礎上，拓展到多元主體共同應對跨域事務。這些理論從結構、制度的角度為政府跨域治理的探討提供了理論資源。

整體政府和整體性治理的研究起源于對新公共管理局限性的反思。新公共管理使得政府內部的競爭超過了合作，分散超過了集中，企業精神超過了官僚精神，形成了所謂的碎片化局面(fragmentation)和部門主義(sectionalism of officialdom)。為了應對這種局面，解決跨域事務這類棘手問題，以“整體型政府”作為改革的途徑，開始在英語系及歐陸國家盛行。*Tom Christensen, Per L greid，The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform，Public Administration Review, Vol.67，No. 6 (2007)，pp.1059-1066.

希克斯(Perri 6)等人是整體型政府和整體性治理的倡導者。希克斯針對新公共管理改革的困境和問題，提出使用整體型政府、預防型政府、文化變革型政府、結果導向型政府作為政府再造的新原則。他認為“著重協調與整合的整體型政府，是新一波政府改造的核心議程。*Perri 6，Holistic government，London: Demos,1997.pp.70-71.希克斯等人認為：聯合性問題(joined-up problems)是現代政府面臨問題的本質特征，只有讓政策、顧客、組織、官署的目標與機制有效整合，政府的角色、驅動策?、資源、整合關系等，方能有效解決聯合性問題。*Perri 6,D.Leat, K. Seltzer, & G. Stoker，Governing in the Round-Strategies for Holistic Government， London: Demos Press，1999.pp. 55-75.希克斯在《邁向整體性治理：新的改革議程》一書中從理論和歷史的角度系統闡明了整體性治理作為一種新的政府形態與其他政府模式的區別，說明了該模式的基本構成，并對該模式在組織關系、信息系統、責任、財政等方面的情況進行了全面的說明。指出該模式的核心是通過整合機制解決復雜性的聯合性事項(the agenda for joining up)，并使用新涂爾干理論探討了整合的理論基礎。*Perri 6，Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda，London:Palgrave，2002.pp.1-238.整體性政府和整體性治理理論已經成為國內學者研究政府跨域治理問題的主導理論途徑。

3.政策工具與政策組合理論。政策工具重點探討政策目標得以實現的手段和方式，政策組合則探討政策工具的配合一致與協同優化。政策工具和政策組合理論為分析政府跨域治理工具的協同提供了知識積累。

“工具”概念可以通過將之區分為“客體”和“活動”從而得到更明晰的理解。*C. Hood ，The Tools of Government，London :Macmillan，1983.政策工具有時亦被冠以政府工具、治理工具等稱呼。事實上，政策工具早已存在并得到廣泛的運用，比如經濟政策當中的財政政策工具和貨幣政策工具，管理學當中的管理工具等等。政策工具成為專門的研究領域則是20世紀80年代，政策科學、公共行政和公共管理之間的融合和交叉的結果。政策工具的研究方興未艾，對于公共政策研究的更加貼近實務提供了廣闊的空間。

政策組合(policy mix)本是經濟學中常用的一個術語，指的是一個國家財政政策和貨幣政策的結合，是中央銀行和政府實現經濟增長和就業目標的政策工具。對政策組合的研究可以追溯到凱恩斯主義及其相關的政策實踐。*Alan Reynolds，The Fiscal-Monetary Policy Mix，Cato Journal, Vol. 21，No. 2 (2001).隨后Bradley and Potter(1986)*M. D.Bradley, and S. M. Potter, The State of the Federal Budget and the State of the Economy: Further Evidence，Economic Inquiry，Vol. 24 (1993)，pp.143-153.、Takayuki Sakamoto (2009)*Takayuki Sakamoto，Policy and Performance in Industrial Democracies: Party Governments, Central Banks and the Fiscal-Monetary Policy Mix，Routledge,2009.、沈慶鳴(2013)*沈慶鳴、蔣華軍、王華、蔣濤、韋丹萍：《美國次貸危機以來我國財政與貨幣政策協同效應研究》，《區域金融研究》，2013年第5期。等人深入探討了政策組合的協同效應。政策組合表述的政策工具協同作用，產生協同效應的思想，得到國內學者的認同，為此國內學者們往往將其翻譯為政策協同或者政策協調。起初政策組合的研究主要局限在財政和貨幣政策領域，隨后政策組合的研究很快拓展到了體育政策(陳立新，2012)*陳立新：《論體育政策和健康政策協同的復雜性——英國經驗借鑒》，《體育與科學》，2012年第6期。、社會保障(王利蕊，2013)*王利蕊：《農村弱勢群體救濟及權利保護政策協同性探析》，《農業經濟》，2013年第7期。、科技政策(彭紀生等，2008)*彭紀生、仲為國、孫文祥：《政策測量、政策協同演變與經濟績效:基于創新政策的實證研究》，《管理世界》，2008年第9期。等領域。

總之，政策工具和政策組合的研究側重探討政策工具的協同問題，為政府跨域治理工具的選擇、組合、優化和協同提供了有用的知識理解和概念工具。

(三)跨域事務維度

“跨域事務維度”重點分析跨域事務本身作為的系統屬性和系統構成要素的協同狀態、機制和效應。目前關于跨域事務的研究個案式的定性描述的傾向較為明顯。從協同分析的角度來看，對跨域事務的協同度的進行測量，并展開協同評價是研究的核心。協同評價研究是協同學研究的關鍵問題，亦是將協同原理運用到協同控制的關鍵環節。協同評價包括系統刻畫，協同作用機制分析和協同度測量三方面的內容，上述三個環節是緊密聯系的整體，落腳點是協同度測量。協同度是系統協同狀態的定量描述，衡量在特定環境變量之下，系統之間或系統內要素(或者子系統)在競爭中達成協作，從無序走向有序的程度。協同度的大小是判定系統現狀、演化和效應的依據。*有些學者習慣使用“協調度”和“協調發展度”等概念表示協同度的含義。就現有的文獻來看，協同度的研究已經成為社會科學、自然科學和工程科學都廣為關注的一個橫斷性研究議題，涉及到經濟、社會、環境、資源、工程、生物、醫藥等系統的協同度測量。盡管協同度的研究已經具有橫斷研究的性質，但是政府跨域治理的協同研究仍舊停留在協同理念的引入，協同機制的定性分析，協同效果的定性分析層面，將政府跨域治理協同的研究推進到定量水平，建立政府跨域治理協同度的定量模型，進行跨域治理協同評價是未來的研究方向。

四、政府跨域治理協同分析的基本途徑

研究途徑是分析研究對象的視角、路徑和方法，是聯系理論和經驗的橋梁和中介。協同學途徑、制度主義和網絡分析是跨域治理協同分析的基本途徑。協同學途徑主要用于跨域治理事務維度的研究、制度主義和網路途徑則主要運用與政府跨域治理政策循環和政策子系統的分析。

(一)協同學途徑

政府跨域治理協同分析的三維架構中，對跨域事務的分析往往使用協同學的方法展開，協同學的方法將跨域事務作為一個系統看待，分析系統的構成要素或子系統之間的協同關系，尋求系統的序參量，建立協同度的度量模型，對系統的協同狀態和協同機制進行描述和分析。

協同學起源于物理學領域，由郝爾曼·哈肯創立，隨后協同學演變成為一門典型的橫斷科學，成為一種具有方法論意義的系統科學。協同學的途徑包括以下基本要點：(1)協同途徑重點分析系統整體效應的涌現。(2)協同學“建立一種統一的觀點去處理復雜系統的概念和方法。”*[德]H.哈肯：《信息與自組織》，四川教育出版社1988年版，第1頁。各種類型的子系統是千差萬別的，但是它們之間的合作導致系統產生相變規律則是相同的。協同學嘗試研究這些一般規律，發現協同的機制和過程。(3)協同學研究的是系統怎么從原始均勻的無序狀態發展為有序結構，或從一種有序結構轉化為另一種有序結構。*苗東升：《系統科學原理》，中國人民大學出版社1990年版，第518頁。(4)協同學重點關注自組織結構，但是也研究他組織的人工裝置。協同學認為人工制造的裝置與自組織具有相同的運行機制和原理，因此研究系統的自組織結構的協同學，也使用協同的觀念研究人工裝置。(5)協同學關注目的性和序參量 ，在開放系統中，序參量與各個變量會循環強化，協同增效。*曹堂哲：《公共行政執行協同機制研究的協同學途徑——理論合理性和多學科基礎》，《 中共浙江省委黨校學報》，2009年第1期。協同學途徑已經成為分析政府跨域治理協同的基本方法。

(二)網絡途徑

網絡分析起初還只是定性的描述，后來經過數學方法的引入，已經成為一套規范的量化分析技術。使用網絡分析的方法對社會結構展開分析，形成了較為完善的社會網絡分析方法。從方法上講，網絡是一中描述社會結構的方法。社會網絡由四種要素構成：結構要素、資源要素、規則要素和動態要素。*Davern Michael，Social Network and Economic Sociology: A Proposed Research Agenda for a More Complete social Science ，American Journal of Economics and Sociology，Vol.56，No. 3 (1997)，pp. 287-302.用社會網絡分析方法對政策展開研究，形成了政策網絡理論。

在政府跨域治理協同分析過程中，網絡分析途徑主要用于分析“政策子系統維度”，即分析政策子系統中行動者、制度規則、資源、工具等方面呈現出的結構性特征。“政策網絡是一種中層的概念，主要在處理決策制定過程中利益團體與政府角色之微觀分析以及處理權力分配之宏觀分析的連結橋梁。”*[中國臺灣]林玉華：《政策網絡理論之研究》，瑞興圖書公司2002年版，第62頁。政策網絡由三個要素構成：(1)相互依賴：政策網絡的基本前提。(2)政策過程：由各種不同目標的參與者組成。(3)制度：由參與者之間的關系類型組成。*[中國臺灣]林玉華：《政策網絡理論之研究》，瑞興圖書公司2002年版，第77-78頁。

利益中介和網絡治理是政策網絡發揮協同作用的兩種機制。(1)利益中介機制包括：行動者、網絡功能、網絡結構、制度化、行為規則、 權力關系、行動者策略等要素。*[中國臺灣]林玉華：《政策網絡理論之研究》，瑞興圖書公司2002年版，第95-97頁。政策社群(policy communities)或地域的網絡(territorial networks)、專業網絡(professionalized networks)、府際網絡(intergovernmental networks)、制造者網絡(producer networks)、議題網絡(issue networks)是利益中介五種常見機制。*D. Marsh and R. A. W. Rhodes，Policy Networks in British Politics: A Critique of Existing Approaches. In D. Marsh and R. A. W. Rhodes eds，Policy Networks in British Government.，Oxford: Oxford University Press，1992.轉引自[中國臺灣]林玉華著：《政策網絡理論之研究》，瑞興圖書公司2002年版，第95頁。(2)政策網絡亦體現了一種新型的治理結構。“政策網絡正如層級節制與市場一般，是一種形式的治理結構，政策社群之所以發展與存在乃因資源互換的成本經濟。在政策網絡的系絡中不同參與者參與政策制定過程中的規劃與執行，經由非層級節制體系的交易(bargain)獲得協調(co-ordinate)。”*[中國臺灣]林玉華：《政策網絡理論之研究》，瑞興圖書公司2002年版，第232頁。網絡治理是一種超越官僚和市場機制的第三種治理機制。*沃爾特·W.鮑威爾：《組織的網絡形式：既非市場亦非層級》，孫榮周譯，《國外社會學》，1994年第4期。

網絡途徑為政府跨域治理的分析提供了基本的概念工具和分析視角。

(三)制度主義途徑

制度主義途徑是眾多社會科學都采用的研究途徑。因為制度現象是人類社會中存在最普遍、最常見、最一般的現象。只要存在人與人之間的相互作用，就一定存在相互作用的規則。制度主義是一個紛繁的研究流派，它們圍繞社會科學中的一個基本矛盾，即行動與結構之間的矛盾展開。行動者的理性、價值和情感與結構之間的關系是制度主義的共同話題。對這對關系中行動、結構及其相互關系的理解的差異構成了各個學派的分歧。

在政府跨域治理協同分析的三維框架中，制度主義是對“政策子系統”進行協同分析的基本途徑。制度主義將政策子系統中的制度看作行動主體之間的一種協同機制，引導行動者在政策循環的各個環節達到協調一致、整體增效的狀態。什么狀態算是協同？影響協同的因素是什么？如何協同？協同的過程是什么？等等問題的回答，不同的制度研究學派從自己的研究方法、研究途徑和研究立場出發，會得出不同的答案。

總之，系統途徑、網絡途徑和制度主義途徑從不同側面引導跨域治理協同的研究，在這三個基本途徑的指引下，不斷繁衍出豐富多彩的理論成果，推動了跨域治理的研究和實踐走向繁榮。□

(責任編輯：石洪斌)