地方政府重大投資項目社會風險管理研究——以山東省為例

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地方政府重大投資項目社會風險管理研究
——以山東省為例

董德利1，2，高學棟2

（1.中國浦東干部學院博士后科研工作站，上海201204；2.山東行政學院科研處，濟南250014）

摘要：社會風險是一種導致社會沖突、危及社會穩定和社會秩序的可能性。在現代社會復雜系統中，與投資項目有關的社會風險因素幾乎無法單獨抽離出來，而是具有相互依存性，尤其在社會風險管理職責分散在不同行政機構、缺少信息共享和協同的背景下，重大投資項目建設可能出現“有組織的不負責任”現象。為此，需要創新政府公共管理模式，建立針對投資項目的社會風險管理體系，完善重大投資項目在社會不同層面的利益協調機制。

關鍵詞：投資項目；社會風險；政府管理；山東省

一、引言

投資是推動國民經濟和社會發展的重要方式。然而，現代社會以經濟為軸心、以科技為動力、以資本為鏈條、以投資項目為載體的區域發展模式，存在諸多不確定性和復雜變異性等特點，有些重大投資項目還可能產生始料未及的負面后果。當然，借助現代治理機制和各種治理手段，人類應對風險的能力也在提高，但由此又面臨著政府管理和公共治理帶來的新型風險，甚至出現烏爾里?！へ惪怂f的“有組織的不負責任”現象。因此，與投資項目相關的人為風險是現代社會風險結構中的重要內容，包括政府決策模式在內的制度化風險尤其需要引起人們的關注。本文結合山東省近年來重大投資項目狀況，從公共管理角度分析重大投資項目社會風險成因及規避策略，進而就政府管理模式創新與改革路徑提出建議。

二、重大投資項目典型社會風險分析

近年來，山東省在區域經濟發展過程中保持了良好發展態勢，同時也積累了一定的區域性社會風險（表1）。從投資項目來看，山東省以半島藍色經濟區和黃河三角洲高效生態經濟區建設為龍頭，主要突出配置了海洋高端產業、海洋戰略性新興產業和現代臨港產業等投資項目，這些投資項目以高科技作為依托，規模大、集群化布局，尤其以港口集群和交通網絡體系為主要內容的基礎設施建設項目往往涉及征地拆遷和環境保護，項目投資額大、風險高、建設周期長，這些項目與社會公眾的關聯性大，涉及不同利益群體，存在很多典型社會風險。

表1：山東發展面臨的主要問題與區域性社會風險來源

（一）征地拆遷引致的社會風險

無論城市還是農村，項目建設過程中的征地拆遷始終是項目單位、地方政府和相關部門遇到的最棘手、最困難、也是最難以解決的問題。在現行法律法規、政策規定的制度框架內，征地拆遷的補償標準存在城鄉、地區、行業等諸多差異，在具體實施過程中，征地拆遷和居民安置往往因具體政策執行、操作方式選擇以及受影響人群利益訴求的滿足水平等因素而引發大量社會問題，導致社會風險持續發生。與投資項目征地拆遷相關的具體社會風險有：一是群眾抵制土地征收的風險。由于征地拆遷涉及群眾切身利益，加上群眾對征收政策缺乏理解，因此在土地征收問題上往往會與政府站在對立面，以各種形式抵制征地拆遷。其中，群眾最敏感、最擔憂的是公平合理補償問題，如果補償不合理，即使是少數人不滿意，也有可能影響項目進度和社會不穩定。二是群眾對生活環境變化不適的風險。項目土地征收要打破原來的生存現狀，尤其由投資項目導致的異地安置會使長期形成的鄰里關系解體，遷出居民不得不重新組建并適應新的社會關系網絡，這些都會使被征收人在短期內感到惶恐和不適。三是群眾對生活保障擔憂的風險。征地拆遷使原有土地房屋收益消失，遷出居民短期收入受到影響，尤其經營性房屋的滅失還會使部分打工者失去原來打工的機會，造成暫時性失業，從而使其面臨生存壓力。

（二）項目投融資引致的社會風險

融資是保證投資項目順利實施的關鍵，涉及金融機構、項目單位和大量民營企業，融資過程中的風險分擔機制一旦出現問題往往會產生連鎖反應，產生較大的社會風險，而且投融資過程還往往會遇到經濟、社會、環境等政策問題。理論上來看，在規范的融資項目中，項目的建設、運營和維護是建立在嚴格契約安排基礎上的，通過一系列嚴密的合同條款約定，能夠使項目風險分散化，分別轉移給建設承包商、運營商、原料供應商、產品購買方等，項目風險在各參與方之間能夠實現合理分擔，而且融資銀行的大部分風險應該也是可以預期的，貸款人的利益通過交易結構、資產權益的抵押或質押安排和風險分擔等措施保障，通過進入項目成本的方式予以補償。然而在具體實踐中，以項目公司承貸的項目貸款中，項目建設、運營和維護有可能缺乏嚴密的契約安排和有效的風險分擔機制，使得項目風險未必能實現在各參與方之間合理分配，項目相關風險可能仍主要集中在項目公司。另外，資本金代表了投資者承擔風險的限額，以及對債權人債權的保障程度，資本金比例實質表明了一個項目中銀行與項目投資者的風險分配和承擔問題。一般來說，企業總是傾向于盡量降低資本金比例。資本金比例越低，項目對銀行融資的依賴程度越大，企業實際上是將項目投資相關的主要風險轉嫁給銀行。盡管國家規定的資本金比例是項目必須滿足的最低要求，然而，滿足上述規定雖然可以規避政策風險，但并不代表足以抵御商業風險，尤其民營企業介入重大基礎設施項目時大部分存在出資問題，應重點關注其出資來源，盡可能要求項目資本金先于銀行貸款到位。

（三）生態環境引致的社會風險

半島藍色經濟區和黃河三角洲生態經濟區都是以海洋為依托的海洋經濟，其發展過程中的陸地污染、海洋資源開發、港灣建設、石油開采、海水養殖等人類活動，對海洋環境都會產生一定程度的影響。與其他海域相比，山東半島瀕臨的海域具有一定封閉性，海洋生態環境較脆弱。藍、黃兩個經濟區以及周邊的渤海、黃海海域有豐富的石油和天然氣資源，隨著海上石油資源的不斷開發利用以及海上輸油線路的日益繁忙，海上溢油的可能性在不斷增大。靠近渤海的東營、濱州、煙臺、威海等城市目前都在積極謀劃建設自己的出海通道，力爭建成有一定吞吐能力的大港口；青島作為黃海之濱的港口城市則正在建設千億噸港口董家口港，港口碼頭建設需要填海造地，需要在海岸帶開展工程建設；此外傳統海水養殖規模的擴大和遠洋捕撈的激增，都不可避免地會對渤海、黃海海洋生態環境造成一定的影響或者破壞。另外，山東半島藍色經濟區內有黃河流入渤海，其他較大的還有彌河、濰河、膠萊河等河流，這些河流沿岸存在一些高污染項目，從而使得陸源污染與海洋生態環境相聯系，而生活垃圾、工業廢料的傾倒對沿海地區的海洋環境也會造成一定程度的破壞。

三、公共管理模式對投資項目社會風險的影響

目前，山東省仍處在快速發展階段，要在區域層面和投資項目兩個層面上應對社會風險，關鍵在于能否轉變政府職能，建立起適應海陸統籌發展的投資項目服務保障體系和制度機制。從公共管理角度來說，對投資項目的社會風險管理可以歸結到地方政府行為模式、項目決策體系、項目管理體制和公眾參與等根本問題上來。

（一）地方政府行為模式

長期以來，各級政府往往是以市場進程的主導者、組織者和操作者出現的。在這種情況下，地方政府的行為模式往往有四種［1］84，分別是發展主義模式、企業家模式、庇護主義模式和掠奪主義模式。其中，發展主義表現為地方政府追求較高的GDP增長和財政收入，政府通過各種稅收優惠、土地優惠政策甚至是零地價的措施來招商引資。企業家模式又被稱為地方政府公司化，即地方政府某種程度上具有公司的特征，政府經營城市和土地，政府行為微觀化、趨利化，過于強化經濟建設職能而壓倒了更為基礎的公共服務和社會管理職能。庇護主義模式主要是地方政府通過各種手段進行資源爭奪，扮演了地方企業所有者和地方保護主義者的角色。掠奪主義模式主要表現為地方政府行為的短期化，導致強烈的投資沖動，對土地資源廉價占用，不顧資源環境代價盲目掠奪式發展。實際上，政府行為模式與投資項目社會風險管理密切相關，如果缺乏利益相關者和社會多元主體的有效參與，政府治理工具的選擇往往以強制性工具為主，政府行為過于依賴行政強制手段，在投資項目決策和實施過程中，會使得政府自身經常處于輿論的風口浪尖，引發社會不滿甚至針對政府的群體性事件。

（二）投資項目決策體系

按照我國現行行政管理體制和國務院要求，一般由相關行政管理部門對投資項目實施綜合化、多元化管理。其中，發展改革部門是投資主管部門，著重對項目是否符合國家宏觀調控政策、發展建設規劃和產業政策，是否維護了經濟安全和公眾利益，資源開發利用和重大布局是否合理，是否有效防止壟斷等負責。環境保護部門負責環境保護審批，主要對項目是否符合環境影響評價的法律法規要求、是否符合環境功能區劃、擬采取的環保措施是否有效等負責。國土資源部門對土地利用和資源開發利用總體規劃和國家土地政策，項目擬用地規模是否符合有關規定和控制要求，土地、礦產資源開發利用是否合理等負責。城市規劃主管部門對項目是否符合城市規劃要求、選址是否合理等負責。行業主管部門對項目是否符合國家法律法規、行業發展建設規劃以及行業管理的有關規定等負責。

現實中，各級政府對投資項目往往都具有相當程度的偏好，但政府對投資項目的決策體系與決策機制未必有效，主要存在以下問題：投資決策科學化、民主化意識淡薄，長官意志決策現象嚴重，公眾缺乏參與主動權；科學論證不到位，缺乏綜合論證評估，可行性研究報告成為爭取項目立項的“可批性報告”；決策主體責任不明，決策責任追究機制尚需完善；投資項目難以有效控制，超投資、超規模、超標準的現象時有發生；項目評估制度、項目聽證制度和公示制度對政府投資決策的監督管理作用較弱；專家參與的決策存在走過場現象［2］87。從投資項目決策體系來看，投資項目的效果和風險受制于決策主體、決策程序、決策方法和決策制度等因素。

（三）投資項目管理體制

在多元管理體制下，政府投資項目的審批流程一般為：項目建議書→規劃預審、土地預審和環評預審→項目可行性研究報告→規劃許可、正式用地手續→開工許可，對應的責任主體為投資主管部門→規劃主管部門、國土資源主管部門、環境保護主管部門→投資主管部門→規劃主管部門、國土資源主管部門→建設主管部門。山東省發改委也制定了建設項目審批、核準、備案等事項的具體管理規定（圖1），對于各類投資建設項目，要求根據省政府關于核準投資項目目錄進行核準或備案。當然，這一投資管理體制是按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的原則，對不同投資主體、不同項目屬性設置不同的管理要求，但同時也可能出現監管部門各掃門前雪，或者監管內容互為前提條件的現象。

圖1：山東省投資項目審查管理要點

（四）公眾與社區的參與

一般來說，社區參與可以使項目規劃者和實施者獲得更多有關項目所在地的條件信息，確定項目利益相關者的多方面需要，促進項目發起人與利益相關者之間的相互理解，提高投資項目在經濟發展、環境保護、資源利用、社會發展等方面的有效性。然而，社區參與的項目雖然更能引起公眾廣泛的注意，但同時也有可能提高公眾對項目的期望值，在某些情況下這些高期望是難以滿足的，把項目受益者組織起來更是個漫長而復雜的過程，融入人們的感情色彩甚至可能導致這類投資項目的失敗和延誤。當然，在社區參與過程中，如果關于項目的收益和權力分配出現不公，那么反過來也會影響社區公眾參與的積極性和效果［3］50。

四、重大項目社會風險管理的對策建議

風險的客觀存在與主觀判斷共同決定了采取什么樣的治理形式來實現一種理想的秩序。從風險治理角度來說，投資項目社會風險治理所要達到的目標有三個：選擇風險、分擔風險以及規避或減小風險，而政府、市場和公民社會則是現代社會公共治理的基本機制。因此，要管控重大投資項目的社會風險，需要明確政府的責任，將社會風險評估作為投資項目管理的前置條件，建立基于公民社會的投資項目社會風險管控體系，圍繞程序、政策、方案、訴求等方面開展合法性、合理性、可行性和可控性評估，真正處理好改革、發展和穩定的關系。

（一）完善決策機制，構建投資項目風險防范管理體系

投資決策是投資項目社會風險管理的起始環節，投資項目社會風險控制甚至整個項目決策的有效性都取決于決策體系健康完整的運行與否。目前，政府往往占據著投資決策主體的核心地位，是決策權力的最終擁有者，而社會投資者和公眾的決策權力有限，但投資項目決策是一種多目標決策和多元化利益主體行為，投資目標和方案都需要優先性排序。實際上，投資項目決策體系涉及決策主體、決策程序、決策方法和決策制度，只有建立完善的決策制度和運行管理機制，保證決策程序按照一定的規則運行，各類投資決策主體才能有效發揮風險管控作用。為此，圍繞投資項目決策，首先要改變目前重技術經濟論證而忽視社會風險防范的投資項目管理體系，加強投資項目與生態環境、人、社會的外部關聯性風險分析。其次，要建立以公共需求為取向的項目價值評判標準體系。實際上，按照我國投資體制改革的基本要求，政府投資和企業投資有完全不同的目標，政府投資應側重于滿足公共需求，而企業投資在追求投資收益最大化的過程中，不能以犧牲社會福利為代價，滿足公共需求、減少社會風險應該成為項目決策的基本依據。第三，要進一步完善項目儲備制度、專家咨詢制度、公示制度、聽證制度、責任追究制度和項目績效評價等制度，優化選擇相應的決策方法，規范決策程序。

（二）明確責任主體，健全投資項目風險管理追責制度

按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔責任”的原則進一步明確劃分責任主體，企業投資項目由企業承擔主體責任，政府投資項目由政府承擔主體責任，政府監管部門要承擔監管責任。同時，建立和完善監管責任追究機制。在綜合化、多元化管理模式下，每一個行政管理部門的管理范圍、管理責任都是獨立的，不同部門職責不能相互替代，而且不能以其他某一部門的意見作為自身部門履行管理責任的前提條件。同時，要加大對政府投資項目違規操作的處罰力度。具體包括：一是要制定政府投資責任追究可操作性法規，結合政府投資管理的特點，明確責任追究主體、追究范圍、追究程序等具體內容，加大對政府投資違規違紀行為的懲處力度，增強責任意識，切實做到有權必有責、用權受監督、侵權需賠償、違法要追究。及時披露涉及政府投資的問題，鼓勵社會公眾和新聞媒體參與監督，確保政府投資責任追究制度落到實處。二是要進一步加強稽查工作的深度，對稽查中發現的重大違規違紀問題，及時移送紀檢監察機關處理，責令項目單位進行整改或通報相關管理部門予以處罰。同時，要及時向社會公布稽查結果和處罰結果，堅決遏制項目參與方不良行為的發生。對稽查工作中發現的同類問題，要認真查找深層次原因，并提出對策建議，充分發揮稽查工作對規范政府投資項目審批程序、提高政府投資管理水平的重要作用。三是要嚴格執行黨風廉政建設責任制，對項目建設也實行“一崗雙責”，發現腐敗問題要嚴肅追究責任，加大查處違紀違法案件的力度，對在項目建設中違規操作、貪污受賄的，要從嚴查處。地方政府重大投資項目問責制的建立，可以起到懲戒和警示的雙重作用，從而盡量避免政府在投資項目決策和執行過程中出現重大失誤。

（三）擴大社會參與，完善重大投資項目社會評價機制

投資項目社會風險主要來自項目與相關利益主體之間的利益沖突與溝通障礙，對投資項目進行科學的分析與評價，是實現投資項目決策科學化、民主化，提高項目效益及其效果可持續性的關鍵?，F有投資項目管理體制大多重視投資項目前期的合法性、合理性、經濟可行性和可控性評估，實際上，對重大項目、重大政策、重大改革更應該重視投資項目與社會的互動關系、相互適應性、社會可行性和可持續性分析，施行投資項目全周期社會評價。另外，政府在社會系統中往往是強勢一方，具有引導、管理與服務社會的多重職能，政府也是大多正式制度供給的當然主體，然而，由于信息不對稱以及制度供給意愿、能力的限制，社會范圍內投資管理體制、機制等制度的形成和變遷過程并非完全以公共利益為出發點，很可能是主管部門利益博弈和官員個體效用最大化的結果，尤其在制度實際運行中還存在政治利益與經濟利益、眼前利益與長遠利益的不完全一致，正式制度之外的獲利機會使得那些敢于突破正式制度邊界的行為者可能獲得巨大額外收益，進而鼓勵人們的非法行為。實際上，在重大項目投資過程中隨時都會遇到各種問題，如果原來并不太大的問題在產生初期就被掩蓋起來，這些被掩蓋的問題就會發酵、膨脹和惡化，而如果有公開、理性的持續公共空間討論、探索這些問題，對已經浮現出來的問題進行更系統的梳理，可能會激發出新的政策思路和開創性的具體措施，使那些顯性和隱性的重大問題得以及時處理。因此，要打破原有制度的路徑依賴和局限性，實現投資監管機制的良性變遷，從長遠來看特別需要推動公民社會建設，提高制度構建和政策形成過程中的社會參與度。當然，對投資項目社會風險的治理，還有賴于整個社會的身份依賴關系轉變為契約關系，有賴于社會心理結構的改變和社會資本獨立性的建立。

（四）劃分風險等級，實施投資項目社會風險分級管理

不同投資項目引致的潛在社會風險不同，為提高投資項目社會風險管理的有效性，在投資項目評價時可以引入社會風險等級管理制度，評定投資項目社會風險等級、評估風險承受能力、提出風險化解對策。籠統地說，高社會風險項目是大部分人民群眾對項目有意見、反應特別強烈，可能引發大規模群體性事件的項目；中風險項目是部分人民群眾對項目有意見、反應強烈，可能引發矛盾沖突的項目；低風險是多數人民群眾理解支持但少部分人民群眾有意見的項目。對于不同等級的社會風險項目，政府在審批（核準）過程中應采取不同的處理方式，在項目實施過程中出現的各種社會不穩定因素，項目實施主體應當及時向有關部門報告并按照規定做好風險防范和化解工作。

（五）創新金融機制，提高投資項目融資效率和管控水平

金融在區域發展中具有先行性和杠桿作用，藍色經濟區建設需要不斷創新金融機制，提高項目融資效率和管控水平，進一步拓寬半島藍色經濟區項目融資渠道，加強政策性金融支持力度，探索和規范其他各類直接融資方式，積極推進區域性金融的先行先試?；\統來說，金融創新是指變更現有的金融體制和增加新的金融工具，其創新涉及的范圍相當廣泛，不僅包括金融技術的創新、金融市場的創新、金融服務產品的創新、金融企業組織和管理方式的創新、金融服務業結構上的創新，而且還包括現代銀行業產生以來有關銀行業務、銀行資產負債管理乃至金融機構、金融布場、金融體系的變革。從金融機構來看，金融創新主要是指金融機構特別是銀行中介功能的變化，它可以分為技術創新、產品創新以及制度創新。從金融工具的創新來看有信用創新、風險轉移創新、增加流動創新、股權創造創新等方式。在半島藍色經濟區項目推進過程中，可以用短期信用來實現中期信用，使原有金融工具提高變現能力和可轉換性，也可通過債權變股權來提高項目進度，但必須同時提高相關行為主體對項目融資風險的管控能力和水平。

（六）加大環保力度，建立重大投資項目生態補償機制

環境問題是投資項目社會風險的重要來源，建立生態補償機制是實現生態安全、環境公平與可持續發展的必然要求。生態補償的內容包括：一是對生態系統本身保護（恢復）或破壞的成本進行補償；二是通過經濟手段將經濟效益的外部性內部化；三是對個人或區域保護生態系統和環境的投入或放棄發展機會的損失進行經濟補償；四是對具有重大生態價值的區域或對象進行保護性投入。從國際上來看，生態補償的操作方式主要有四種類型：直接公共補償，即政府直接向提供生態系統服務的農村土地所有者及其它提供者進行補償；限額交易，由政府或管理機構為生態系統退化或一定范圍內允許的破壞量設定一個界限，并允許對這種信用額度進行交易；私人直接補償，由個體作為生態服務的購買者；生態產品認證，通過消費者的選擇間接為生態友好型產品提供補償。為了建立促進生態保護和建設的長效機制，中央政府已經提出“按照誰開發誰保護、誰破壞誰治理、誰受益誰補償的原則，加快建立生態補償機制”。具體到重大投資項目的生態補償問題上，首先應完善相關法律法規和制度，建立與投資項目規模相對應的一系列生態補償配套機制。其次要建立政府監督管理機制，實行投資項目全過程生態補償監督。第三要完善生態補償的財政政策體系，建立多元化的生態環境補償基金融資渠道和補償方式。第四要建立投資項目生態核算機制，爭取獲得最大化的項目生態收益。

參考文獻：

［1］楊靜.社會轉型和制度變遷下的地方政府行為與社會風險分析［J］.理論探討，2011（03）.

［2］陳輝華，等.政府投資項目決策體系及運行機制分析［J］.科技進步與對策，2008（10）.

［3］國家計委投資研究所、建設部標準定額研究所課題組.投資項目社會評價指南［M］.北京：經濟管理出版社，1997.

編輯：李磊

作者簡介：董德利（1976－），山東濟南人，經濟學博士，副教授，中國人民大學公共管理學院博士后流動站、中國浦東干部學院博士后科研工作站在站博士后，山東省行政管理軟科學研究基地研究員，主要研究方向：區域經濟。高學棟（1959－），山東安丘人，教授，山東行政學院學報副主編、編輯部主任，山東省行政管理軟科學研究基地主任，主要研究方向：公共管理。

收稿日期：2014-11-22

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2012.01.016

文章編號：2095-7238（2015）02-0088-06

文獻標志碼：A

中圖分類號：C912.82