我國大學章程建設的價值預期、實踐困境與效力發揮

劉建華

摘要：大學章程是大學的綱領性文件和大學依法自主辦學的重要標志。建設現代大學章程就是要實現回歸大學理性，依法自主辦學、體現民主管理、保障各主體權利的價值預期。但目前在實踐過程中，由于受大學教育主體觀念、既有規章制度、體制機制以及社會宏觀環境的影響，大學章程建設不同程度上出現了形式化、表象化、空心化的困境。厘清大學章程的本質和職能，實現章程設計、制定、審核和實施的科學化、規范化和協調性，是大學章程價值預期達成和效力發揮的必然選擇。

關鍵詞：大學章程；價值預期；實踐困境；效力發揮

中圖分類號：G649.2

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）01-0093-04

大學章程是現代大學的根本規章制度，是大學進行依法自主辦學、民主管理的重要制度保障。新中國成立初期的很長一段時間里，我國大學是在制度決定一切的行政化體制下運行的，大學完全按照行政行為的慣例進行管理，大學章程缺乏存在的現實土壤。20世紀90年代以來，隨著我國高等教育管理體制改革的進行以及高等教育法制化的發展，依法治校，制定大學章程，建立現代大學制度成為世紀之交中國大學發展的客觀要求和必然選擇。為了推動高等教育法制化的進展，教育部于2003年7月與2011年11月先后下達了《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》《高等學校章程制定辦法》（第31號令），這兩份文件都明確提出了各大學要盡快制定章程，要堅持依法辦學，規范辦學行為。截止到2015年上半年，幾乎所有的國內公辦高校都已啟動了章程的制定或已被相關部門核準了章程。但就各高校的章程制定以及實踐情況而言，并未達到理想中的價值預期，其實踐困境制約著章程的效力發揮。

一、我國大學章程制定的價值預期

價值預期是客體滿足主體需要的實現程度。我國大學章程制定的價值預期本質在于：一方面表明該大學存在的合法性；另一方面保證該大學的合理性發展，使其按照教育規律運行，體現大學精神，維護大學尊嚴，實現大學使命。其價值預期具體表現為。

1.回歸大學理性。理性就其字面意義可以理解為人類理智地對待人和事物的品性，是一個人的認識、理解、選擇和決斷能力。理性作為人類認識自身及自身之外世界的工具，極大地拓展了人類的知識視野，增強了人類認識世界和改造世界的能力。大學理性是大學在其長期發展過程中形成的對外部世界的準確認識以及對自身屬性的準確判斷的品性。大學理性一方面表現為大學是一種歷史文化傳統，是與外部世界密切聯系的一種文化傳統。大學是社會的重要組成部分，與社會發展共進退，遵循著社會的發展規律，社會在進步大學也在進步；另一方面體現為大學的自身屬性。大學雖然是社會的重要組成部分，但大學也有其自身的發展規律，有著不同于社會屬性的大學性特征，這種特征具體表現為大學以知識、技能和思想文化為基本工具進行教學和研究工作，以研究“高深學問”為價值追求，以服務社會為崇高使命。大學是恪守理性的存在物。大學的理性恪守就在于追求真理、傳播文化、進行學術研究和服務社會，這一點無論在中國還是西方，概莫例外，大學無時無刻不在貫穿著理性的精神。制定大學章程就是要通過規范性的制度去界定政府、高校、社會以及高校內部各主體間的權利、義務的邊界，不使政府的行政權力越界而過多地干預大學的合法性存在，也不讓功利化的市場干擾大學的合理性發展，更不允許大學內部行政權力的過度膨脹影響大學內師生間的學術自由，而是使大學在世俗的社會中回歸學術理性，按照大學自身的自然法則去追求真理、發現真理，使大學成為社會發展中理性精神的守護者、傳承者和推動者。

2.依法自主辦學。大學章程是連接大學外部與大學內部的法律法規的橋梁和紐帶，通常被譽為“大學的憲法”。大學章程是屬于行政法范疇，但又區別于一般的行政法，是屬于行政法中的自治規章。大學的自治規章由大學的自治特性加以表現。“大學的自治特性是大學的本質要求。沒有自治，大學也就失去了精華。近代大學產生之初就是一種自治的行會組織，由學生行會、教師行會和師生行會自愿組成，旨在通過各種相應的學習和生活公約來調節自己、管理自己。”[1]不僅如此，大學的自治特性還源于大學是從事教學、科研、社會服務和文化傳承的公益事業，不以盈利為目的，也不以行政命令為宗旨。當然，“大學的這一自治特性是一種有限性自治。因為完全意義上的大學自治必然要求完全的經費獨立，這種程度的獨立是根本不可能的。”[1]特別是對于中國大學的存在和發展而言，大學的舉辦和發展主要依賴于政府的財政支持，政府舉辦大學的目的是要為國家服務。這樣，大學再怎么自治發展，也必須要在政府的指導和約束下進行。大學的這種有限自治性就更要求協調好大學與政府的關系。大學必須為政府提供服務，按照政府的意志去進行人才培養、科學研究和社會服務；同時政府必須要讓渡部分權力于大學，保障大學學術管理上的自治權。這就預示著大學章程的制定在價值預期上表現為兩個方面：一方面為依法治校提供制度保障。這個“法”就是大學章程，它上承國家高等教育的法律、法規，下啟高校內部的各項規章制度，而且無論是制定程序還是審核程序都是依法進行并由教育主管部門審定的，在高校管理中有著極高的權威地位，是依法治校的制度保障；另一方面是落實大學辦學自主權的法律保障。辦大學不同于辦企業，也不同于治理政府，大學有其內在的育人屬性和學術特性，也有其內在的發展規律。大學的育人屬性與學術特性預設著大學不是整齊化一的，也不是雷同的，大學是特色鮮明的，是多樣的和個性化的。大學從其最初出現就是一個自治性的學術組織。制定大學章程就是要使大學成為獨立法人，遵循高等教育規律，實現大學的自主管理，擯棄外部因素對大學的干擾，使大學的自主管理權落實到實處，保證“書本上”的自主權轉變為“行動中”的自主權。

3.實現民主管理。制定大學章程就是要解決大學管理中的內外部關系問題，進而促進大學各項工作的高效運行。大學外部的關系主要是大學與政府、社會的關系問題；大學內部的關系主要是大學的決策權力、行政權力與學術權力三者之間的關系問題。在傳統計劃經濟體制下，我國公立大學完全是在政府的管理和約束下辦學，無論其經費來源、學校設置、領導產生還是辦學宗旨、辦學理念、辦學體制、專業設置都是政府主導下進行的，大學自主管理的行為非常小，民主管理的限度限制在很窄的范圍內。在大學內部，科層制式的垂直領導體制非常嚴重，校長的法人地位凸顯不出來。在學術層面，行政權力異常龐大，常常凌駕于學術權力之上，高校的行政化趨勢日趨突出。在現實層面，中國大學有著高度的雷同性，即千校一面。發展到今天，大學行政化的管理體制嚴重地制約著大學的可持續發展和功能的正常發揮，呼之欲出的現代大學制度成了社會各界的共識。制定大學章程、依法自主辦學是中國現代大學發展的必然選擇。大學章程既是調整大學與政府、大學與社會的宏觀政策性文件，也是規范學校內部決策權力、行政權力與學術權力，約束內部黨政學關系的綱領性指南，同時也是大學實現依法治校和民主管理的法律性保障。換言之，現代大學只有在嚴格的章程約束下，使舉辦者政府更有監督力，使社會參與更有說服力，使學校黨委的決策更有科學性，使學校行政權力更有執行力，使學校學術權力更有影響力，使大學的自治地位更有保障力，使大學師生更有參與力，使大學的權利配置更有協調力。從這個角度來講，制定大學章程是大學實現依法辦學的客觀要求，也是大學進行民主管理的必然選擇。

4.保障大學內部各主體權利。《高等學校章程制定暫行辦法》（第31號令）第十五條中明確指出，“章程應當體現以人為本的辦學理念，健全教師、學生權益的救濟機制，突出對教師、學生權益、地位的確認與保護，明確其權利和義務；明確學校受理教師、學生申訴的機構與程序。”[2]這里的權利與義務以及申訴機構與程序實際上反映出大學章程制定和實施中內部各主體間的公平權利的維護。從大學內部的主體組成結構來看，主要包括教師、專業技術人員、職員、工勤人員以及在校學生。大學之所以是大學就是因為有大學內部師生員工的存在，也正是在他們的主體訴求和權益維護下實現著大學的正常運轉和功能發揮。大學內部師生員工的權利和義務既受《教育法》《教師法》和《高等教育法》所保護，也為所在大學的章程所確認。大學章程只有建立在維護內部師生員工主體權利和義務的基礎上才會被認可和執行。大學內部師生員工的主體權利和義務是大學維護公平、追求真理、推動大學發展的題中應有之意，也是大學章程制定和實施的價值預期，同時也是大學所倡導和主張的精神內涵之一。大學正是通過章程的制定和實施使違法者止步，使違規者退卻，使法律法規意識得到樹立，使公平正義得到伸張，使科學精神和理性精神得以弘揚，使大學不再成為行政勢力的附屬機構，使大學不再受功利主義和機會主義的染指，而是彰顯出大學的公正、平等、自由和理性的價值指向。

二、我國大學章程建設的兩難困境

大學章程是我國建立現代大學制度的基礎工程，制定章程的目的在于：一方面梳理學校的辦學思路，理順大學內外部的權力關系，促進高校依法自主辦學；另一方面回歸大學理性，實現大學使命。1998年我國《高等教育法》頒布以來，許多高校也在緊鑼密鼓地制定大學章程，但是從已制定和運行的大學章程的實際情況來看，并未達到理想的價值預期，其效力未能充分發揮，而且不同程度上出現了形式化、表象化、空心化的兩難困境。

1.大學章程制定中的形式化。就章程制定的動力而言，是自上而下的組織性行為，也就是教育行政主管部門通過行政命令，以法律、法規、條例和辦法的形式要求各大學在限定的時間內完成章程的制定、審定和審核程序，不是出自大學內部的自行推動，也不是發自大學內部師生員工自下而上的訴求和主張。這與大學章程原始意義上的動力推動是有差距的。因為現代大學源于西方的行會組織，大學章程也是行會內部師生員工集體推動的結果。行會內部的師生為了體現自己的主張和權利，他們首先制定章程，然后才選舉行政機構和大學的負責人，這樣，制定出來的章程具有較高的約束力和執行力。而我國大學章程是肇始于教育主管部門的推動，大學多是被動性的執行行為，因此，其制定主體、權利結構、運行機制、師生權益保障以及辦學指導思想等未必能夠反映出大學內外各相關主體的利益和訴求。有些大學章程在制定過程中盡管也在廣泛吸納教育主管部門領導、教育管理專家、法律專家、學者、民主黨派、師生代表、校友代表等參與，而且在程序上盡可能廣泛征求與大學相關的社會各界的意見。但由于受制度環境的影響，教育主管部門的行政權力過大，章程審核審定機制不健全，以及大學內部權力部門認識的不到位，因而，章程對于政府和社會的約束力不強，對于高校內部行政權力的規范也會大打折扣。再加上章程制定缺乏強有力的民意支持，其形式化現象也就更為明顯。

2.大學章程文本的表象化。嚴格意義上講，作為綱領性法律文件，大學章程的制定對外既要反映出出資者和舉辦者的思想意旨，對內也要體現出內部師生員工的主體訴求和利益表達；既要反映出大學的歷史傳承，也要展現大學的未來指向，特別是要反映出大學的歷史個性、發展特色以及自身的精神內涵，只有這樣，大學章程就不會是一般意義上的規程和制度，也不是硬性的行政法規。大學章程是大學的自治性憲章，就是要確保大學的辦學自主權，實現大學學術自由和教授治學。但是，我們從教育部已經審定或者已經地方教育主管部門審核的章程文本來看，許多大學章程存在著雷同現象。特別是最能彰顯大學辦學特色的辦學思路、辦學理念大多比較宏觀，口號性、時政性意味濃重，學術性、法律性不強，同時缺少歷史的厚重感和明確的指向性。再就是管理體制一列中，黨委、校長以及各學術性組織的功能、權利、義務以及職責大體相同，反映教授治學和去行政化的主旨和意識不強。在師生權利上對于廣大師生主體渴求的權益損害的投訴機制比較模糊，執行起來非常困難。除此之外，許多大學章程文本趨同，內部的邏輯關系不很分明，語言表述含糊其詞，也給執行上帶來了不便。一些章程文本追求表面現象和宏大敘事風格，缺少解釋性的說明，在實施上必然會使人為因素增大，其規范性效力不能得到充分發揮。

3.大學章程運行中的空心化。依法治校是建設現代大學制度的根本保證。大學章程是大學依法治校的直接法律依據。但就已經核準的大學《章程》的運行情況而言，這些大學《章程》似乎成了一個“好看不適用的空心物”。[3]“對外”不能真正地調整學校與政府的權利和義務關系，真正保障和維護大學的辦學自主權；“對內”不能真正調整學校和師生員工之間的權利和義務關系，保障和維護校內各相關利益主體間的合法權益，而且也阻礙著現代大學制度建設的進程，同時也容易造成大學章程運行的“空心化”問題，因此，一些大學常常采用的是觀望的態度，真正落實到實處的不是很多。造成大學章程運行中的空心化問題的原因，除了章程制定中的形式化和文本的表象化外，主要來自于：（1）大學主體的價值觀念阻礙了章程的正常運行。大學主體包括舉辦者主體、大學內部的校領導、教師和學生。無論是舉辦者政府還是校內師生員工，在價值觀念上大多數還是計劃體制下行政權力高于一切的思維，法制意識淡薄，效率和公平價值還遠未確立起來，再加上章程制定過程中缺少廣泛的宣傳和動員，因而在觀念上自然不會接受。（2）既有規章制度的依賴和影響。人是社會性動物，人性的弱點中包含著人的習慣性思維以及對習慣的遵從和堅守。長期以來，我國許多高校形成了自身的一些規章制度，無論這些規章制度制定的程序是否合理合法，或者是否具有時效性，這些不是普通老百姓說了算的，在行政高于一切的慣性思維下，領導說行就行，領導說好就好，因而，許多領導為了減少阻力，抱著多一事不如少一事的思想，盡力維持原有的規章制度。長期以來，大學內外主體已經習慣了已有的管理模式，突然要進行改革，換一種管理方法，無論是管理者還是被管理者大都不適應，因而面對突如其來的大學章程真是不知所措。（3）社會宏觀制度環境的制約。這種宏觀制度環境既是千百年來歷史沿襲的結果，也是現實發展中利益博弈的顯現。習慣了金字塔型的社會管理模式，突然要轉變塔形結構，必然會損害一些塔頂或塔中間層的利益，因而形成強大的阻力，再加上監督機制的不健全，其運行過程必然會困難重重。

三、我國現代大學章程的效力發揮

大學章程的效力是指法律賦予大學章程的效能和力量。“大學章程的效力可分為有效大學章程、無效大學章程和效力待定的大學章程。無效和待定的大學章程是大學章程預期沒有達成或者難以實踐的大學章程。”[4]制定大學章程的目的就是要充分發揮大學章程的法律規制效力，更好地理順大學與政府、大學與社會、大學內部各主體間的關系，實現依法治校和大學自治的辦學目的。大學章程對于我國許多大學是一個新鮮的事物，由于受制度環境、思想觀念和章程制定程序的制約，我國現代大學章程制定中的效力發揮不佳已是不爭事實。為了走出章程運行中的困境，充分發揮大學章程的規范功能和約束功能，就必須努力探求大學章程效力發揮對策和思路。

1.營造輿論，增強大學章程制定主體的主體意識和廣泛性。大學章程制定主體是大學的當事者，也是利益相關者。無論從舉辦者政府還是直接參與大學建設的師生員工，還是間接相關的社會各界人士，都不同程度上與大學發生著這樣那樣的利益關聯。大學章程作為大學合理合法運行的綱領性文件，在大學應該具有權威性和震懾力。如果大學章程制定主體的主體意識和行為不支持，章程制定不僅不能反映出主體的訴求，同時也不能得到大學主體的行為支持，大學章程就會如一紙空文。大學章程制定主體如果缺少廣泛地民意支持或者民意根本不理解，章程制定本身就不科學，更談不上運行效力的發揮。也正如有學者指出，“在大學章程還沒有引起實際工作者，包括政府主管部門和學校領導、教職工高度重視的情況下，關于章程操作性問題的研究難以發揮實際作用。”[5]為此，首先要積極爭取政府部門的參與和支持。政府是高校主要的舉辦者和出資者，也是高校的宏觀管理者，讓政府管理部門的代表參與大學章程的制定，能夠充分反應出章程權利主體的各自利益訴求，并通過章程的文本形式加以合理地界定，使政府成為大學自主辦學的保護者而不是干涉者。其次，廣泛爭取校內師生員工的參與。制定大學章程，更確切地說是維護大學內部師生員工的權利，使他們充分感受依法自主辦學帶來的便利，切實保護他們從事學習、教學和科學研究的權利。從這個角度來講，師生員工不僅是大學章程制定過程中的見證者，也是大學章程實施和運行中的的維護者和踐行者。這就啟示我們，在章程制定中一方面要多渠道進行章程制定的輿論宣傳，切實增強師生員工在章程制定中的法制意識和參與意識；另一方面章程制定中應該廣泛聽取和吸納師生員工的意見和建議，使章程體現出群眾的主體性。再次，大力增強大學中層及以上干部的章程共識，切實維護章程的權威性。因為大學章程的主要執行者和推動者是中層及中層以上干部，他們對待章程的態度實際上就是章程實踐的態度。最后，鼓勵社會公眾的參與。社會公眾雖然不是大學的直接利益相關者，但與大學的發展有著間接的聯系，諸如校友、學生家長和熱心于大學發展的社會支持力量。他們作為社會公眾不僅可以為大學依法辦學提供輿論支持，而且有些是大學辦學經費、社會服務的提供者。通過發揮他們的力量，有助于監督政府對大學的權力濫用，也有助于監督校園內部的不合法行為，保障大學的合理合法和自主運行。

2.規范文本，彰顯章程文本的可操作性。章程文本是章程目標和價值的具體化，是章程主題思想的直接顯現。反映出章程各利益主體的相關性，是章程利益主體權利和義務的規范性內容。章程文本的規范與否不僅是章程合理合法的直接表現，而且也是章程能否合理運行的關鍵。章程文本的規范主要體現為：（1）文本結構的規范。文本結構要明確說明政府、社會與學校的關系；明確載明學校的辦學原則和辦學方向；明確反應舉辦者的權利、義務，以及學校的自主管理、自我約束的體制、機制和辦學特色。（2）文本內容規范。文本內容規范是指章程的章、節、條、款、目要嚴格按照法律、法規的編排格式進行。特別是條目的設置上不可太多，也不可太少。條目太多容易與章程外的規章制度相沖突，章程作為大學法的主旨體現不出來；太少則顯得空泛，缺乏可操作性。（3）文本語言表述規范。章程用語應該準確、簡潔、直白，盡力長話短說，避免長句和重復語句的出現。（4）章程文本的個性化規范。每一所大學應該是獨特的和富有個性化的，大學章程文本應該充分反映出大學的個性化特色。大學章程的個性化一方面在于大學辦學理念、人才培養方式的個性化；另一方面反映出大學的管理體制、文化傳承以及師生利益表達和申訴機制的個性化。這也是大學章程能否具有執行力和可操作性的關鍵。許多情況下，大學章程的“空心化”問題就在于共性有余、特色不足、個性不鮮明，反映章程個性的內容不規范所致，為此，各大學在章程制定時應該在反映章程個性化方面下功夫，無論其內容設置還是語言表達要邏輯結構合理、用語準確、便于操作，避免大量的大話和套話。

3.明確責任，維護章程的權威性和嚴肅性。大學章程是大學的“憲法”，對于大學具有極高的權威性，是嚴肅大學內外關系的綱領性文件，不容任何個人或部門肆意踐踏和損毀。大學章程，對于大學具有至高的權威性和嚴肅性，所以，在制定、審定和審核及核準上要嚴格按照法律程序進行。其中，教育主管部門是大學章程的審核者和核準者，大學章程是否合理合法，能否通過審核以及能否被核準，教育主管部門在審核中不僅要科學，即要嚴格按照相關法律、法規程序進行，確保文本的政治性、規范性和法制性；而且要嚴肅，即要嚴肅對待大學章程文本，要意識到大學辦學自主權是大學作為法人的一項基本權利，教育主管部門對于大學該做什么、不該做什么已經在章程文本中有著明確的法律界定，高校內部的一切事宜均應以大學章程為最終依據，高校不應是政府的附庸。高校黨委、校長辦公會是大學章程的審定者，大學內部管理體制、運行機制、教育活動以及各利益相關者的權利和義務在章程中都有明確的規定，而且也是嚴格按照相關程序經高校各級領導討論、審議和確定的，并且以正式文件下發和執行的。章程一旦公布于眾，高校校領導必須轉變觀念，在思想意識上要維護章程的權威性和嚴肅性，要意識到大學章程是高校作為獨立法人的人格象征和標志，是高校運行和管理的法律依據，任何人不得凌駕于章程之上。大學章程不是高校領導的“面子工程”，更不是“形式工程”，而是維護大學嚴肅性的“憲法性工程”。同時，要不斷增強章程執行的自信性，以此去維護大學的學術性和自主性。大學師生員工是大學章程制定中的參與者，也是章程實施的監督者。既然大學師生員工直接或間接參與了大學章程的制定，大學師生員工就有權利和義務維護章程的權威性和嚴肅性，自覺按照章程辦事，切實維護自身的權利并履行相關義務，同時對于肆意違反章程的各級領導和部門有權制止、監督并保障大學章程的權威性。

4.建立機制，保障章程實施的效能性。在中國，雖然大學章程對于大學具有至高的法律權威性，但是由于大學章程性質的內部性和效力的有限性，這就預示著大學章程只是大學法制化建設中的一個方面，要保證高校嚴格依法辦學，發揮大學章程的高效性，還必須建立健全相應的救濟機制。首先，在章程文本審核后要有較為詳盡的解釋性說明，因為章程文本作為綱領性的法規多是概括性的法條，多數高校章程在職定中遵循著“宜粗不宜細”的原則，但是在具體執行中，法條越細越規范越有利于減少人為因素的干擾，越容易執行。解釋性或補充性的文本說明有利于彌補章程執行中的不足。其次，建立健全校內權力主體的協調機制，主要包括決策權力、行政權力、學術權力與申訴權力等的機制協調。這些權力關涉校內各相關利益群體和個體間的利益，正確界定權力邊界，嚴格權力程序，是大學依法辦學不可回避的重要內容。再次，建立健全監督機制，形成多層面、立體化的監督體系。除了健全高校紀檢部門的監督外，要成立專門機構負責章程的監察工作，細化章程監督細則，要充分發揮校內民主黨派、人大代表、政協委員、教職工代表、學生代表和校友代表的監督功能，同時可以組建第三方監督機構，成員包括教育主管部門、校外利益群體代表和法律專家等。最后，“要建立和完善大學章程的校內一級復查、教育主管部門二級復議”[6]、社會力量三級評議的司法審查機制和權利救濟機制。確保大學辦學自主權、師生員工學術權和申訴權、教育主管部門監督權以及社會力量參與權的落實。

參考文獻：

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[2]中華人民共和國教育部 高等學校章程制定暫行辦法（第31號令）[N] 中國教育報，2011-11-29（02）

[3]焦志勇高度重視大學章程建設中的“空心化”問題國家教育行政學院學報，2012，（7）

[4]李華大學章程的性質與效力審視四川師范大學學報（社會科學版），2012，（4）

[5]米俊魁大學章程價值研究[M]中國海洋大學出版社，2006∶5

[6]李華從司法監督審視高校學生管理行為現代教育管理，2010，（9）

【責任編輯：黎峰】