對北極治理幾個關鍵問題的理性思考*1

孫　凱　張　瑜

(中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100)

對北極治理幾個關鍵問題的理性思考*1

孫凱張瑜

(中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100)

摘要：隨著北極地區政治、經濟和環境等方面的態勢變遷，北極治理引起了國際社會的廣泛關注。目前學界和決策者對北極治理的一些關鍵問題還需要進一步的研究與厘清。北極治理是包括主權國家在內多行為體參與的一個進程，北極理事會是北極治理的主要國際平臺之一，北極地區的經濟開發也存在風險與不確定因素。中國作為北極事務重要的利益攸關方，是北極治理的建設性參與者，未來中國需要進一步拓展在北極治理中的參與，為北極治理貢獻中國智慧與中國力量。

關鍵詞：北極治理；全球治理；北極理事會

近年來隨著氣候變化、經濟全球化對北極事務的影響，北極事務及其治理引起了眾多北極域內外國家的重視。2015年10月16-17日，第三屆北極圈論壇在冰島首都雷克雅未克召開。應冰島總統格里姆松的邀請，在習近平主席的指示下，中國派出高級別代表團參會。外交部部長王毅在論壇開幕式上發表視頻演講，外交部副部長張明率團參會并主持和召開了中國國別小組的研討，闡釋了中國對北極事務的主張以及中國參與北極事務的原則、理念和推進路徑。在講話中，王毅部長向世界明示“中國是北極的重要利益攸關方”，并且提出了中國參與北極事務“尊重、合作與共贏”的三大政策理念。[1]

由于北極地區并不存在統領性或者根本性的治理機制，以及近年來北極地區治理的新興議題不斷涌現，傳統的治理機制往往不能有效應對這些新議題所帶來的挑戰，因此需要重構對北極事務及其治理的理解。北極事務的治理機制也處在“建章立制”的階段，北極治理的目標應該是構建符合全人類利益的北極治理機制，實現北極地區的和平、安全與可持續發展。本文擬對北極事務治理相關的幾個關鍵問題進行深入探討，闡釋與厘清圍繞這些治理問題的迷惑，進而力求探尋北極事務的有效治理之道以及中國參與北極事務的可行路徑。

一、誰治理北極

在很長一段時間里，北極事務及其治理僅限于北極域內國家的事務，甚至在北極域內國家也只是該國北極圈內所屬地方政府的事務。但是隨著冷戰的結束，氣候變化對北極地區影響的日益顯現，以及經濟全球化的深度發展與全球性影響，北極事務及其治理早已突破傳統的地域界限，而成為全球議程中的重要內容。

根據全球治理委員會對于“治理”的界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。[2]據此，北極治理也是一個進程，在這一進程中多種行為體的利益得以調和，并最終實現北極事務的善治。在北極議題交叉互動、多行為體利益多元的時代，北極事務的治理也呈現出多主體參與的“網絡化治理”態勢。

主權國家作為國際社會最主要的行為體，在北極事務的治理進程中發揮主導作用。參與北極事務治理的主權國家包括環北冰洋五國(美國、加拿大、俄羅斯、挪威、丹麥)、傳統的北極八國(包括環北冰洋五國，以及冰島、芬蘭、瑞典)以及眾多與北極有密切聯系的域外國家，這些國家在北極事務的治理中基于不同的議題領域和利益訴求而發揮不同的作用。在當今相互依存以及議題高度聯系和互動的時代，北極地區事務的治理早已超越了國家甚至是區域的邊界，北極事務的治理越來越具有密切的關聯性與廣泛的全球性。因此在主權國家層面，北極域內國家和域外國家共同探尋北極事務的治理之策是實現北極地區有效治理的必由之路。

國際社會對北極事務的治理往往通過建立一系列的國際組織和國際制度，因此在北極事務治理的圖景中，還存著如北極理事會、巴倫支歐洲理事會等區域性國際組織，以及國際海事組織、大陸架劃界委員會、聯合國環境規劃署等涉北極事務的全球性國際組織。[3]這些組織應對北極事務的不同議題，為國家之間的合作提供了有效的平臺，并對各國的行為進行協調和規制。

非政府組織基于不同的利益和目的也積極活躍在北極治理進程中，其中包括世界自然基金會、綠色和平組織等活動遍及全球的環境非政府組織，也包括專注于區域事務的阿留申人國際協會、因紐特人北極圈理事會等原住民非政府組織。這些組織通過自己的知識與行動，表達對北極事務的意見和看法，直接參與和影響北極事務治理的進程。

北極地區的經濟開發離不開擁有強大實力和技術的跨國公司，北極變化所帶來的經濟機遇與開發前景，也吸引了大型跨國公司的目光，如殼牌石油公司在北極海域的勘探、中國遠洋運輸公司在北極海域的試航等。由于這些公司的活動受制于相關領域的治理規則，所以在北極地區治理機制建章立制的階段，這些公司也積極參與，力圖在北極商機利用以及規則制定的進程中獲得有利的地位。

由于北極事務的復雜性，決定了北極事務的治理對科學知識的高度依賴。因此，對北極事務擁有豐富知識的科學家個人、團體以及相關的研究機構等，在北極治理中的地位就得到了充分的體現。長久以來生活在北極地區的原住民，擁有北極事務相關的“本地知識”，也成為北極治理進程中的有力參與者。

二、北極理事會在北極治理進程中處于什么地位

北極理事會作為北極地區重要的區域性國際機構，其前身是北極八國在1991年簽署的《北極環境保護戰略》，最初的目的是為推動北極八國在應對北極地區日益嚴峻的環境問題方面的合作。但隨著北極地區事務的多樣化與復雜化，需要進一步加強北極國家在更廣泛意義上的合作。因此，1996年北極八國聚首加拿大首都渥太華，簽署了《關于成立北極理事會的宣言》(即《渥太華宣言》)。較之以往，新成立的北極理事會所關注的議題除了環境保護之外，還特別注重可持續發展問題，且確認了六個原住民組織作為永久參與方在北極理事會中的地位。

作為一個“高級別論壇”，北極理事會自成立之后，通過下設的工作組、特別任務組以及專家工作組，在塑造北極地區議程設定、影響北極事務治理的相關政策、推動北極地區事務的國際合作等方面取得了顯著的成就。另外，近年來北極理事會進行了系列的改革，包括在挪威的特羅姆瑟設立固定的秘書處、對北極理事會的運作經費進行了制度化的規定、明確界定了觀察員的入門資格等，使北極理事會朝向具有“政策制定”功能的國際組織方向演化，并分別在2011年和2013年簽署了具有約束力的《北極海空搜救協定》和《北極海域油污應急與預防協定》，擬議中的《北極科學合作協定》也有望在美國擔任輪值主席國期間簽署。

但是，北極理事會終究還是一個“高級別論壇”性質的國際機構，其達成的決議文件具有明顯的“軟法性”特征。北極理事會所涵蓋的議題廣泛，但在這些議題的具體政策制定方面，還有賴于該領域中的國際組織以及國內立法。例如在航運治理方面，北極理事會在2009年發布了《北極航運評估報告》，但是對北極航運規則和法律政策的具體制定，則屬于國際海事組織(IMO)等；在應對北極地區氣候變化等環境問題方面的政策制定，則需要將其置于《聯合國氣候變化框架公約》的架構之下，以及圍繞該問題的其他多邊和雙邊機構。

根據北極八國1996年在渥太華簽署的《關于成立北極理事會的宣言》，在宣言文本的腳注中明確標注了“北極理事會不涉及軍事安全問題”。[4]隨著北極地區地緣政治與安全態勢的發展，北極地區的安全合作與交流也提上日程，而這些問題只能依靠其他平臺進行。在美國的發起下，北極八國在2015年10月30日正式簽署協議，成立了北極海岸警衛隊合作論壇，以確保在北極地區海上活動的安全和共同應對北極海域的突發事件。[5]

另外，近年來也成立了多個其他的高端論壇，吸引了國際社會的廣泛參與，這些既是對北極治理機制的有益補充，在一定程度上也與北極理事會形成了競爭。例如冰島總統格里姆松在2013年發起的“北極圈論壇”，由于其在開放性、平等性、靈活性等方面的特征，吸引了越來越多的國家參與。該論壇2015年還在阿拉斯加、新加坡等地召開了特定議題的分論壇,使其更具有全球性與廣泛性。除此之外，挪威發起的“北極前沿”論壇(Arctic Frontier)、美國華盛頓大學發起的“直面北極”論壇(Arctic Encounters)等制度化的論壇，將學界、政界和商界人士召集在一起，共同探討北極事務及其治理，這些高端論壇也都在影響北極治理議程中發揮著重要的“第二軌道外交”的作用。

三、北極地區的經濟機遇是否觸手可得

氣候變化使北極地區逐漸冰融，北極地區所蘊含的商機逐漸顯現，這也是國際社會“重新發現北極”，甚至認為北極地區將出現“淘金熱”的重要原因之一。[6]這些商機主要包括北極航道的通航和商業化運營、北極地區油氣資源的勘探與開發、北極地區礦產資源的開發、北極旅游業的發展、北極海域的漁業捕撈等。

隨著北極地區每年創紀錄的冰融，大型航運公司從中嗅出商機，紛紛在北極海域進行商業性試航。根據俄羅斯北方海航道管理局的數據，申請2015年在北方海航道通航的船只高達600多艘。[7]中遠集團的永盛輪繼2013年完成北極東北航道首航任務之后，2015年7月從大連再次出發，9月5日從德國漢堡回程，并在十一期間抵達天津港。[8]

盡管存有比較樂觀的估計，隨著北極地區的冰融，在未來十年里北極航運將增加150%到600%，[9]但是根據《北極航運評估報告》的主要編撰者勞森·布瑞海姆(Lawson Brigham)的研究，他認為需要對未來的北極航運進行理性的思考，除冰融外，石油價格是決定北極航運的主要因素。在可預見的未來，北極航道不可能取代蘇伊士運河等傳統的航道。[10]海冰的減少并不意味著風險的降低，北極海域航運所面臨的潛在風險以及應對這些風險基礎設施的缺乏，也是限制北極航道利用的重要因素。目前通過北方海航道的船只大多數并非穿越北極航道，而是將北極地區的港口作為貨物目的地的航行。

在北極油氣和礦產資源的開發方面，尤其是美國地質調查局在2008年發布的報告認為，在北極地區擁有世界上13%未探明儲量的原油和30%未探明儲量的天然氣資源。[11]這使得許多大型油氣公司對北極地區的這些資源趨之若鶩，力圖在北極商業開發進程中占領先機。殼牌石油公司為獲取在阿拉斯加海域的油氣勘探許可證歷經波折，在2011年獲得了美國環保署簽署的兩份空氣質量許可，奧巴馬政府在2015年5月也給殼牌石油公司在阿拉斯加海域勘探頒發了許可。[12]但是北極地區的油氣資源勘探并非理想，殼牌石油公司經歷了幾個月的勘探后，在2015年9月28日，宣布由于潛在的環境風險、不理想的勘探效果、在北極海域勘探的高成本以及美國對阿拉斯加海域油氣開發政策的不確定性，而終止在阿拉斯加北極海域的油氣勘探，并且在可預見的未來不會在此海域勘探。[13]

即使是正在興起的北極旅游，旅游從業人員也擔心北極航道一帶的安全問題，其中包括恐怖分子、毒品販、偷渡人員等，如果管理不善，甚至會使加拿大的劍橋灣區成為“自由者的天堂”。[14]另外，如果北極地區的搜索救援、航行規則等措施和相關基礎設施建設不到位，北極旅游業想要獲得可持續的發展也是不現實的。

四、中國在北極治理中是什么角色

從傳統的地理范圍來界定，北極國家僅限于在北極圈內擁有領土和領海的北極八國。但是在經濟全球化、氣候變化的全球影響背景下，北極地區的事務及其治理早已超越了傳統的地理范圍。這表現在兩個方面：第一，導致北極地區變化的部分原因來自于域外，其所產生的影響也不限于北極地區；第二，對北極地區問題及其影響的應對，需要來自域內和域外國家的通力合作。

中國作為中高緯度國家，以及快速發展的發展中大國，北極事務與中國緊密相連。如外交部副部長張明在北極圈論壇上的演講中所言，中國在地理上屬于“近北極國家”，北極地區的自然變化和資源開發對中國的氣候、環境、農業、航運、貿易和社會經濟發展具有直接影響，中國是北極的重要利益攸關方。[15]

中國作為北極利益攸關方的身份，在2013年被接納為北極理事會觀察員國之時，就獲得了包括北極國家在內國際社會的認可。[16]這種認可與承認，是基于中國在北極事務中的參與能力的提升、參與意愿的增強以及參與實踐的拓展。中國近年來在多層次、多領域和立體化的參與北極事務，從而進一步拉近了中國與北極之間的距離。

在立體外交時代，中國參與北極治理，不僅僅包括政府之間的高層交往和企業之間的經貿往來，也不限于中國組織的多次赴北極科學考察以及航運企業在北極海域開展的試航，而早已拓展到社會、文化和教育等多個層面。冰清玉潔的北極，一直對中國的旅游愛好者存有強大的吸引力；原住民文化的獨特性以及對原住民傳統進行保護的原則是普世性的；與北極地區研究機構和高教機構的交流，也進一步加強了中國學生和研究者對北極事務的興趣和能力建設。

鑒于北極事務與中國密切聯系，近年來中國積極參與北極事務及其治理，中國是北極事務建設性的合作者、參與者。中國在北極研究方面擁有豐富的知識和領先的技術，中國參與北極事務的目的不是單純逐利性的，而是在尊重北極國家在北極的主權、主權權利和管轄權的基礎上，通過國際合作，力圖在實現中國國家利益的同時最終實現北極地區的善治，因此中國在北極事務中的參與是建設性的。中國不是傳統的北極國家，中國在北極地區利益的實現，只有在尊重北極地區國際法規的基礎上，通過與北極國家、擁有共同利益的域外國家之間的合作才能實現。

五、如何進一步推進中國在北極治理中的參與

隨著中國在國際事務中的深度參與以及中國與國際社會的深度互動，中國將在包括北極治理在內的全球治理進程中發揮越來越大的作用。中國在北極事務中的參與將秉持王毅部長提出中國參與北極治理的“尊重、合作與共贏”理念，在實踐中以這些理念為指導，進一步推進中國在北極治理中的參與。

第一，進一步向國際社會闡釋中國參與北極治理的理念與原則。中國參與北極事務是中國參與全球治理的組成部分，中國作為國際社會中的負責任大國，中國作為近北極國家以及重要的北極利益攸關方，有義務也有責任為北極事務的治理善治貢獻中國智慧與中國力量。習近平主席在2015年10月12日主持中央政治局第27次集體學習，學習的主題是“全球治理格局與全球治理體制”，外交學院院長秦亞青教授應邀講解。習近平主席發表重要講話，明確提出了中國參與全球治理“共商共建共享”的理念。這一理念也適應于中國參與北極治理。另外，在北極治理領域，還需要堅持“尊重、合作與共贏”的理念，應當彼此尊重各方合理、合法的利益和訴求，通過真誠善意的國際合作，實現北極地區的善治與各方的共贏。中國作為北極事務建設性的參與者，將在北極治理中踐行上述理念，為推動北極地區的善治貢獻中國智慧。

第二，充分利用現有的北極治理國際平臺，實質性的為北極地區的善治貢獻中國力量。北極理事會是北極治理的主要平臺，中國作為北極理事會觀察員，需要充分發揮中國作為北極考察大國優勢，積極參與北極理事會工作組、特別任務組以及專家小組的活動，為北極治理貢獻力量。除北極理事會之外，中國也需要積極參與北極科學委員會、北極社會科學委員會、北極圈論壇以及北極前沿論壇等北極研究的國際平臺。通過在這些平臺中的實質性參與，創造性地發揮與展示中國參與北極治理的能力，擴大中國在北極治理領域的國際話語權，進而提升中國在參與北極治理進程中的地位。

第三，主動有為的搭建與拓展新的北極治理參與渠道。北極治理是一個多主體參與、涉及多領域和多層面的立體化外交領域，國家與社會行為體在北極治理進程中深度互動。中國除了需要重視政府層面的北極外交之外，還需要重視社會行為體在北極治理進程中的作用并加強其能力建設。社會行為體的能力建設包括涉北極事務智庫的建設與國際交流能力的提升，相關領域非政府組織的能力建設等。近年來中國已經建立了一批涉北極事務的研究機構，并且搭建了包括中美北極論壇、中加北極論壇、中俄北極論壇以及中國北歐北極論壇等系列制度化“第二軌道”交流平臺，未來需要認真思考如何提高與整合這些平臺的國際影響力與品牌效應，以及如何推動中國北極治理話語權的提升等問題。

第四，加強北極治理國際事務研究者的能力提升與人才培養。中國在北極治理中的參與，除了國家層面由政府主導之外，在社會層面主要是“人”在參與。因此，是否擁有能夠實質性參與北極事務能力的研究者以及相關人才，將極大地影響中國在北極治理中的參與程度與國際地位。在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中，也明確提到中國要積極參與包括極地在內的新領域國際規則的制定。[17]而要在規則制定方面的積極參與，就亟需精通極地法、國際法、海洋法等相關領域的國際事務專門人才。習近平主席在主持第27次中央政治局集體學習的時候也特別強調，“要加強能力建設和戰略投入，加強對全球治理的理論研究，高度重視全球治理方面的人才培養”。[18]北極研究專門人才的培養和儲備，是中國在北極治理影響力發揮的動力之源。

第五，統籌民間力量，扶持推動企業界的參與，構建中國北極經濟利益共同體。企業參與國際經濟活動具有較強的靈活性，在海外經營和參與商業活動的企業的利益完全可以成為國家利益的延伸，其可以彌補國家在經濟方面的限制，而且企業之間相互合作本身就是互利共贏的。隨著北極利益的凸顯，中國的石油企業、礦產開采企業以及中國的造船業、物流運輸業、旅游業等相關行業，在北極地區可利用性增強的時代，都應該以靈活的方式與北極地區的企業進行合作。

六、結語

北極治理是國際社會追求北極地區和平、安全與可持續發展為目標的進程，北極治理的圖景中包含國家行為體、非國家行為體等多元主體的參與。盡管北極地區的經濟機遇日益顯現，但北極地區的經濟開發還存在治理規制的缺失和政策不確定性等因素，需要對這些機遇進行理性的看待。中國作為近北極國家與北極重要的利益攸關方，在北極治理進程中積極參與，是北極事務建設性的參與者與合作者，也是中國作為一個負責任大國的擔當與責任。隨著北極地區的態勢變遷與中國參與北極治理能力的提升，中國將進一步推進在北極治理中的參與，為北極地區的善治貢獻中國智慧與中國力量。

參考文獻：

[1] 王毅.中國秉承尊重、合作與共贏三大政策理念參與北極事務[EB/OL]. http://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1306851.shtml，2015-10-17/2016-01-21.

[2] The Commission of Global Governance.OurGlobalNeighborhood:TheReportoftheCommissiononGlobalGovernance[R]. Oxford University Press, 1995, p.23.

[3] 唐國強. 北極問題與中國的政策[J]. 國際問題研究,2013,(1):15-25.

[4]DeclarationontheEstablishmentoftheArcticCouncil, Ottawa, Canada. September 19, 1996. https://oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/85.

[5] Katie Braynard, "Establishment of the Arctic Coast Guard Forum", October 30, 2015, http://coastguard.dodlive.mil/2015/10/establishment-of-the-arctic-coast-guard-forum/.

[6] Roger Howard,TheArcticGoldRush:TheNewRaceforTomorrow'sNaturalResources, Continuum Publishing Corporation, 2009.

[7] The Northern Sea Route Administration: Permissions for Navigation on the Water Area of the Northern Sea Route, http://www.nsra.ru/en/razresheniya/.

[8] 劉家宇.中遠永盛輪成功再航北極 開辟中國往返歐洲新航線[EB/OL].http://www.chinanews.com/cj/2015/10-04/7555163.shtml,2015-10-04/2016-01-22.

[9] Sam Chambers, Arctic Shipping Volumes Falling Despite Record Ice-melting, http://splash247.com/arctic-shipping-volumes-falling-despite-record-ice-melt/.

[10] Liz Ruskin, Arctic No Rival to Suez, Not this Century, Says Shipping Expert, Alaska Public Media, http://www.alaskapublic.org/2015/10/07/arctic-no-rival-to-suez-not-this-century-says-shipping-expert/

[11] US Geological Survey:Circum-ArcticResourceAppraisal:EstimatesofUndiscoveredOilandGasNorthoftheArcticCircle, http://pubs.usgs.gov/fs/2008/3049/.

[12] Obama administration allows Shell's Arctic oil wells but drilling still restricted,http://www.theguardian.com/business/2015/jul/22/shell-arctic-oil-drilling-obama-interior-department

[13] Shell Updates on Alaska Exploration, September 28, 2015, http://www.shell.com/global/aboutshell/media/news-and-media-releases/2015/shell-updates-on-alaska-exploration.html.

[14] Jane George, Tourism Operators in Northwest Passage Gateway Worry about Safety, Security: without improvements, Cambridge Bay could become a "free-for-all", http://www.nunatsiaqonline.ca/stories/article/65674tourism_operators_in_nw_passage_gateway_worry_about_safety_security/.

[15] 張明. 中國的北極活動與政策主張[EB/OL]. http://www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/t1306852.shtml，2015-10-17/2016-01-12.

[16] 孫凱. 參與實踐、話語互動與身份承認——理解中國參與北極事務的進程[J]. 世界經濟與政治. 2014,(7): 42-62.

[17] 中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議[EB/OL]. http://cpc.people.com.cn/n/2015/1103/c399243-27772351-6.html，2015-11-03/2016-01-24.

[18] 習近平.推動全球治理體制更加公正更加合理[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2015-10/13/c_1116812159.htm，2015-10-13/2016-01-26.

責任編輯：周延云

Myth and Reality of Arctic Governance：Rational Thinking on Arctic Governance

Sun KaiZhang Yu

(School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

Abstract:As the Arctic is undergoing the rapid political, economic and environmental changes, the governance in this region has attracted international attention. There are some misunderstandings and myths about China's participation in Arctic governance. Many sovereignty countries engage in Arctic governance: Arctic Council is one of many international platforms in Arctic governance. However, there are high risks and uncertainties in Arctic economic development. China is a constructive partner in Arctic governance, and should enlarge its engagement and contribute more insights and power to Arctic governance.

Key words:Arctic governance; global governance; Arctic Council

*收稿日期：2016-03-20

基金項目：國家社科基金一般項目“北極治理新態勢與中國應對策略研究”(15BGJ058)

作者簡介：孫凱(1976-)，男，山東青島人，中國海洋大學法政學院副教授，主要從事北極治理、中國外交、海洋戰略領域的研究。

中圖分類號：D993.5

文獻標識碼：A

文章編號：1672-335X(2016)03-0001-05