中國扶貧開發道路研究：評述與展望

黃承偉

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中國扶貧開發道路研究：評述與展望

黃承偉①

中國扶貧開發道路研究具有重要的理論實踐意義。文章對已有中國扶貧開發道路研究的主要方面，包括歷史進程與貢獻、戰略與政策演變、基本經驗與主要模式、精準扶貧精準脫貧方略、未來發展等進行主要觀點梳理和綜合性評述，討論和闡述中國扶貧開發道路研究的方向和重點。

中國扶貧開發道路； 研究評述； 研究展望

新中國成立特別是改革開放以來，中國貧困人口大幅度減少，扶貧開發成就舉世矚目，走出了一條中國特色扶貧開發道路?？偨Y研究中國扶貧開發道路，是完善扶貧開發戰略政策體系的現實需要，是豐富發展扶貧理論的客觀要求，是開展國際減貧交流的重要內容。已有中國扶貧開發道路研究，主要集中在歷史進程與貢獻、戰略與政策演變、基本經驗與主要模式、精準扶貧精準脫貧方略、未來發展等方面。本文對上述方面的研究進行梳理和評述，對中國扶貧開發道路研究的方向和重點進行分析闡述，旨在為深化相關研究提供參考。

一、中國扶貧開發的歷史進程與貢獻

中國扶貧開發道路的起點時間是1949年還是1978年？將1949—1978年納入減貧史進行分析的有胡鞍鋼、范小建、劉娟、朱小玲和劉超等，其將新中國成立以后至改革開放的社會發展進程視為中國扶貧歷史進程的一部分，但上述學者對1949—1978年時期扶貧歷史的劃分及歸納亦有不同。胡鞍鋼、范小建將該時期的扶貧成就歸因為：一是社會制度改革，土地改革、公社化運動等建立了一個極為平等的社會，有效地消除了極端人類貧困現象；二是建立了高度覆蓋的基本社會保障以及教育、醫療體系，為極端貧困人口提供了基本的生存保障[1-2]。劉娟、朱小玲等也將1949—1978年劃定為單獨扶貧歷程，但不同的是，其將該時期認定為小規模的救濟式扶貧階段，即“依托自上而下的民政救濟系統，對邊遠落后地區、因災致貧人口和戰爭傷殘人口實施生活救濟”[3-4]。劉超等人與前幾位研究者不同，將1949—1985年劃為同一階段，認為該時期主要是通過制度變革減緩農村貧困程度，其減貧行動的邏輯在于通過全面的、綜合性的制度變革調整社會生產關系，調動社會各方面特別是貧困農民的積極性，發展農業生產和農村經濟，以經濟增長緩解全社會的貧困問題。這一階段與后面時期不同的是，一重點在于緩解全社會的貧困程度，而不注重減少貧困人口或者根除貧困；二著眼點于全國層面，并未專門針對農村貧困地區[5]。

改革開放以來中國扶貧開發階段劃分，學術界具有非常高的共識。王曉麗、劉娟、許源源、趙曦等大多數專家學者均以不同時期政府不同的扶貧行動為分期標志，將1978年以后的扶貧歷史分為四段或者五段扶貧歷程[3，6-8]：一是1978—1985年為體制改革推動扶貧階段。這一時期以家庭聯產承包責任制、農產品價格、農村商品經濟等農村經濟體制的深刻變革，促使農村經濟取得了超常規增長，最終導致貧困人口急劇減少。根據中國政府扶貧標準，貧困人口從1978年的2.5億人，減少至1985年的1.25億人；二是1986—1993年為大規模開發式扶貧階段。以成立“國務院貧困地區經濟開發領導小組”(1993年改為國務院扶貧開發領導小組)為專門扶貧機構為標志，中國扶貧進入了有組織、大規模、開發式的扶貧階段。國家劃定18個集中連片貧困帶和一批國家級、省級貧困縣進行重點區域扶貧開發，農村絕對貧困人口從1.25億下降到8 000萬人；三是1994—2000年為扶貧攻堅階段。以《國家八七扶貧攻堅計劃》為標志,中央政府大幅度增加扶貧開發投入,明確資金、任務、權利、責任“四個到省”的扶貧工作責任制，建立東部沿海地區支持西部欠發達地區的扶貧協作機制，并推行了入戶項目支持、最低生活救助、教育衛生扶貧、科技扶貧、勞動力轉移、生態移民等多元化扶貧措施。農村絕對貧困人口由8 000萬下降到3 209萬人；四是2001—2010年為綜合扶貧開發階段。以《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010年)》為標志，以國家扶貧開發重點縣為重點，以15萬個貧困村為扶貧對象，全面實施以村為單位進行綜合開發和整村推進的參與式扶貧，同期農村貧困人口從9 422萬人下降到2 688萬人；五是2011年至今，以片區開發新舉措與精準扶貧新方略融合推進的扶貧脫貧攻堅階段。以2011年《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》和2015年《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》出臺為標志，以“2020年現行標準下貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域型貧困問題”為目標，全面實施精準扶貧精準脫貧方略，全黨全國全社會動員，堅決打贏脫貧攻堅戰。

也有部分學者根據不同要素如制度建設劃分不同的扶貧歷史階段，如胡鞍鋼將整個反貧困歷史分為三個階段，認為三次不同的制度建設——“解放農民革命”是促進農民不同程度增收的主因，因此形成了三段不同的減貧歷史[1]。第一次“解放農民革命”是1949—1978年，主題是解放農民、保護農民、限制農民，通過土地改革，使貧困的農民從地主的壓迫與剝削中解放出來。第二次“解放農民革命”是1978—2000年，主題是解放農民、轉移農民、富裕農民。采取家庭聯產承包制，大力興辦鄉鎮企業，使農民從低效率的人民公社制度中解放出來，從土地上解放出來。第三次“解放農民革命”是2000年至今，主題是解放農民、投資農民、服務農民、轉移農民、富裕農民，消除二元體制的體制性障礙，加速城鎮化進程，從根本上解決長期以來城鄉隔絕、對立、分離的不公平和不公正局面。

新中國成立以來，特別是改革開放以來扶貧開發歷程的階段劃分，是總結中國扶貧開發道路的開始和基礎。目前看，扶貧開發階段劃分主要是依據政府的扶貧開發行動，特別是國家不同時期制定的三個扶貧規劃。這樣的劃分，階段清晰，符合中國扶貧開發以政府為主導的實際。但是，這里有兩個問題，一是政府的扶貧開發行動并不完全是每一階段貧困人口減少的全部原因，因此，如果引用當期全部貧困人口的變化數據作為成效，顯然并沒有充足的實證支持。二是貧困人口減少是經濟增長帶動、專項扶貧資金項目支持、社會幫扶綜合作用的結果，不同階段，這些力量的作用程度并不完全相同，因此，進一步分析減貧的主要動因及其貢獻，并據此劃分扶貧開發階段，可能更加有說服力。

二、中國扶貧開發的戰略及政策演變

中國政府在不同的歷史階段根據貧困特征的變化，適時并不斷調整扶貧開發戰略，完善扶貧開發政策體系。

1949—1978年，實施計劃經濟體制下的廣義扶貧戰略。1952年，國家完成了土地制度改革，基本上消除了農民無地的現象，為后來政府實施農村扶貧政策奠定了制度基礎。確立人民公社集體經濟體制、建立農村財產公有制、在農村生產力發展方面采取的一系列措施，包括：(1)在全國范圍內開展大規模的基礎設施建設，進行農田水利建設，改善農村灌溉設施和交通條件。(2)建立農村科技服務網絡，形成基本覆蓋全國所有農村鄉鎮的農業技術推廣服務網絡系統。(3)建立全國性的農村合作信用體系，改善農村金融服務。(4)農村基礎教育和農村基本醫療衛生事業快速發展，農村小學校和鄉村衛生所的大力建設、免費教育和鄉村合作醫療、赤腳醫生等政策措施，為農村人口的發展提供了有利的保障。(5)初步建立以社區五保制度和農村特困人口救濟為主的農村社會基本保障體系[9]。然而，人民公社運動嚴重挫敗了農民勞動積極性，生產極其缺乏效率。至1978年，根據中國政府扶貧標準，農村貧困人口規模高達2.5億人，占全國人口總數的25.97%，占世界貧困人口總數的1/4，農村貧困發生率達到30.7%。在此過程中，由于“大躍進”等極左路線，20世紀50—60年代還一度出現了農村大范圍饑荒的悲慘局面[10]。劉娟認為這一時期的扶貧戰略主要是小規模的救濟式扶貧，即依托自上而下的民政救濟系統，對邊遠落后地區、因災致貧人口和戰爭傷殘人口實施“輸血式”生活救濟。這種救濟式扶貧戰略，雖然保障了貧困人口的臨界生存需要，卻難以提高貧困人口的發展能力，不能從根本上最終擺脫貧困，“救急不救窮”[3]。

1978—1985年，實施農村經濟體制變革推動減貧的戰略。推行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，實施提高農產品價格、發展農村商品經濟等配套改革，極大地解放了農村的生產力。農村經濟體制的深刻變革，為這一時期我國農村經濟的超常規增長和貧困人口的急劇減少提供了強勁動力。農民人均純收入也由 1978 年的133.6元上升到1985年的397.6元；人均占有的糧食、棉花、油料、肉類產量分別增長14%、74%、176%和87.8%[11]；農村絕對貧困人口由2.5億下降到1.25億左右，年均減少1 786萬人，貧困發生率也由30.7%下降到14.8%。這一階段對緩解貧困起主要作用的是農村土地制度、市場制度以及就業制度的改革[12]。通過農村土地制度、農貿市場制度、支持農村發展的金融組織和勞務輸出制度的改革，在農村經濟快速增長的背景下無法溫飽的絕對貧困人口大幅度減少。但是，自然、歷史等多種致貧因素逐漸顯現。為此，政府及其有關部門實施相應扶貧政策、開展一系列幫困活動，以支持經濟發展明顯落后、貧困人口較為密集的地區脫貧。1984 年國家實施的以工代賑，即是救濟對象賑濟金或賑濟物通過參加必要的社會工程建設獲得，也即貧困人口要通過出工投勞來獲得救濟[11]。以工代賑的項目，改善了貧困地區的基礎設施，并幫助了貧困地區和貧困人口形成生產條件[13]。政府在改善農村物質貧困的同時，也開始逐步重視農村的教育，出臺了一系列改善農村教育的社會政策[14]。

1986—1993年，實施區域開發式扶貧戰略。這一時期，農村區域發展不平衡問題開始凸顯，農村地區特別是老少邊遠地區的經濟、社會和文化發展水平開始較大落后于沿海發達地區，成為“需要特殊對待的政策問題”[15]。貧困人口呈現出明顯的區域集中特點，主要分布在“老、少、邊、窮”地區，需要推行有組織、有計劃、大規模的幫扶措施。1984年9月，中共中央和國務院聯合發出了《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》。1986年4月第六屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第七個五年計劃》，將“老、少、邊、窮地區的經濟發展”單列一章。從此，解決大多數貧困地區貧困人口的溫飽問題成為中國政府扶貧工作的一個長期目標。同時，中國政府于1986年成立了專門的扶貧機構——國務院貧困地區經濟開發領導小組，使農村扶貧開發規范化、機構化、制度化，這一扶貧機構的建立，標志著我國政府由原來的道義式扶貧轉向制度性扶貧[16]。這一時期確定的開發式扶貧是以區域開發帶動扶貧為重點，在一些貧困地區，“促進區域經濟增長帶動扶貧”的項目開發式反貧困戰略演變為“貧困地區工業化項目投資”的開發式戰略。實踐證明，這種方式固然有利于縣域經濟的發展，但缺乏與貧困農戶的直接聯系[17]。雖然這一時期的專門措施發揮了一定效果，但由于同期農村經濟增長速度放慢，加之剩余貧困人口脫貧難度增加，與前一時期相比，這一時期貧困人口下降速度有所減緩，返貧現象有所增加。依據世界銀行估算，1985—1989年間甚至出現農村貧困人口絕對數增長700萬的貧困反彈現象[10]。

1994—2000年，實施綜合性扶貧攻堅戰略。這一階段是以1994年3月《國家八七扶貧攻堅計劃》的頒布為標志。該計劃明確要求集中人力、物力、財力，用7年左右的時間，基本解決8 000萬農村貧困人口的溫飽問題。明確提出要到村到戶，以貧困村為基本單位，以貧困戶為主要工作對象，以扶持貧困戶創造穩定解決溫飽的條件發展種養業為重點，堅持多渠道增加扶貧投入。并明確指出，扶貧開發到村到戶的核心是扶貧資金的投放、扶貧項目等各項措施真正落實到貧困鄉、貧困村、貧困戶。提出扶貧的主要對象和工作重點是貧困農戶[18]。扶貧開發工作隨之由道義性扶貧向制度性扶貧轉變，由救濟性扶貧向開發性扶貧轉變，由扶持貧困地區(主要是貧困縣)向扶持貧困村、貧困戶(主要是貧困人口)轉變。同時，較大幅度地增加了扶貧資金。三大扶貧項目(扶貧貼息貸款、以工代賑和發展資金)投放的扶貧資金從1995年至1999年增加了1.63倍。這一階段，政府在宏觀經濟政策方面也明確提出了加快中西部地區的經濟發展計劃。實踐證明，將扶貧到戶與促進中西部地區經濟發展的宏觀政策相結合，對緩解農村貧困產生了積極意義。中央政府大幅度增加扶貧開發投入，明確資金、任務、權利、責任“四個到省”的扶貧工作責任制，建立東部沿海地區支持西部欠發達地區的扶貧協作機制，并推行了入戶項目支持、最低生活救助、科技扶貧、勞動力轉移、生態移民等多元化扶貧措施。到2000年底，貧困縣農民人均純收人由1993年的483.7元增加到1 321元，農村絕對貧困人口由8 000萬下降到3 209萬人，貧困發生率減少到3.4%?；窘鉀Q了貧困人口的溫飽問題，使我國農村貧困從普遍性、區域性、絕對性貧困向點狀分布和相對貧困發生轉變。2000年中國政府宣布“八七扶貧攻堅計劃”確定的戰略目標基本實現，全國農村貧困人口的溫飽問題已經基本解決。但是，扶貧開發工作面臨的困難依然嚴峻[19]。從根本上改變貧困地區社會經濟的落后狀況將是一個長期而艱巨的歷史性任務。

2001—2012年，實施整村推進與“兩輪驅動”扶貧戰略。在全國中西部地區確定592個國家扶貧開發重點縣，把貧困瞄準重心下移到村，全國范圍內確定了15萬個貧困村，全面推進整村推進、產業發展、勞動力轉移為重點的扶貧開發措施。2007年，全面實施農村最低生活保障制度，進入扶貧開發政策與最低生活保障制度銜接的“兩輪驅動”階段。到2010年在1 196元的貧困標準線下，中國貧困人口已經減少到2 688萬，貧困發生率下降到2.8%。特別是“十一五”時期，貧困人口從6 431萬減少到2 688萬，5年減少3 743萬，年均減少748.6萬；重點縣農民人均純收入從1 723元增加到3 273元，增長了1 550元，年均增長10.28%，比全國平均水平高了0.95個百分點。扶貧開發取得的成就不僅使大多數貧困群體的溫飽問題得以解決，同時也對國民經濟持續健康發展和緩解區域、城鄉差距擴大趨勢發揮了十分重要的作用。

從2013年開始至今，實施精準扶貧精準脫貧方略。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視扶貧開發工作，提出了一系列扶貧開發的新思想新觀點新部署新要求，形成了中國新時期扶貧開發戰略思想。以習近平總書記扶貧開發戰略思想為指導，中國2015年作出“打贏脫貧攻堅戰”的決定，明確“到2020年現行標準下貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”的目標，全面實施精準扶貧精準脫貧方略。堅持中國制度的優勢，構建省市縣鄉村五級一起抓扶貧，層層落實責任制的治理格局。注重抓六個精準，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準，確保各項政策好處落到扶貧對象身上。堅持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，通過扶持生產和就業發展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態保護脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批。廣泛動員全社會力量，支持和鼓勵全社會采取靈活多樣的形式參與扶貧。圍繞精準扶貧戰略，創新扶貧開發機制，為貧困人口貧困村建檔立卡，向貧困村派駐第一書記和工作隊，出臺一系列精準扶貧政策，為脫貧攻堅源源不斷地釋放著改革紅利。現行標準下農村貧困人口從2010年的1.66億人，減少到2015年底的6 000萬左右，減少了1億人。貧困縣農民人均純收入從2010年的3 273元，增加到2015年的6 600元以上，翻了一番，增長幅度連續5年高于全國農村平均水平。社會保障日益完善。貧困地區基本公共服務體系建設加快推進，城鄉基本養老保險制度全面建立，全國農村5 000余萬人納入低保保障范圍。貧困地區基礎設施建設成效明顯。自然村通公路、通電、通電話比例達到90%左右。

從政府主導角度出發，中國不同歷史時期的扶貧開發戰略以及相應的政策體系十分清晰，梳理并不困難。問題在于，每一個階段的扶貧戰略并不是唯一的，減貧往往是多種戰略綜合作用的結果。政策體系的總結也面臨同樣的問題。而且，貧困人口的減少并不僅僅是扶貧開發的結果，在一定程度上，更是經濟增長帶動減貧的結果。但是，可以肯定的是，沒有專門的、不斷完善的扶貧開發戰略與政策體系，就無法取得如此巨大的減貧成就。至于如何以及能否區分導致中國減貧成就的各個要素并量化，看起來還需要完成大量的研究。

三、中國扶貧開發的基本經驗及主要模式

習近平總書記對中國特色扶貧開發道路進行了總結，這是關于中國扶貧開發基本經驗最權威的表述[20]。一是堅持改革開放，保持經濟快速增長，不斷出臺有利于貧困地區和貧困人口發展的政策，為大規模減貧奠定了基礎、提供了條件。二是堅持政府主導，把扶貧開發納入國家總體發展戰略，開展大規模專項扶貧行動，針對特定人群組織實施婦女兒童、殘疾人、少數民族發展規劃。三是堅持開發式扶貧方針，把發展作為解決貧困的根本途徑，既扶貧又扶志，調動扶貧對象的積極性，提高其發展能力，發揮其主體作用。四是堅持動員全社會參與，發揮中國制度優勢，構建了政府、社會、市場協同推進的大扶貧格局，形成了跨地區、跨部門、跨單位、全社會共同參與的多元主體的社會扶貧體系。五是堅持普惠政策和特惠政策相結合，先后實施《國家八七扶貧攻堅計劃(1993—2000年)》《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010年)》《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》，在加大對農村、農業、農民普惠政策支持的基礎上，對貧困人口實施特惠政策，做到應扶盡扶、應保盡保。

應該說，這五個“堅持”全面概括了中國扶貧開發的基本做法和主要經驗。關于這些經驗的研究，由于視角不同，著力點不同，目的不同，呈現出各種不同的表述。這些表述，大都可以看成是官方經驗總結的具體闡析，其主要觀點可以概括為以下六個“堅持”。

一是始終堅持根據國情建立完善扶貧戰略政策體系。特殊的國情和不同歷史時期的貧困特征決定中國采取了不同的減貧策略。

二是始終堅持開發式扶貧方針。所謂開發式扶貧，一是堅持綜合開發。加強貧困地區水利、交通等基礎設施建設,重視科技、教育、衛生、文化事業的發展,提高貧困人口綜合素質,促進貧困地區經濟、社會協調發展和全面進步。二是堅持可持續發展。把扶貧開發與資源保護、生態建設相結合,與計劃生育相結合，提高貧困地區可持續發展能力。三是把發展種養業作為扶貧開發的重點。以增加貧困人口的收入為中心,依靠科技進步,優化品種、提高質量、增加效益,搞好信息、技術、銷售服務,確保增產增收。四是積極推進農業產業化經營。引導和鼓勵具有市場開拓能力的大中型農產品加工企業到貧困地區建立原料生產基地,為貧困農戶提供產前、產中、產后系列化服務,形成貿工農一體化、產供銷一條龍的產業化經營。五是積極穩妥地擴大貧困地區勞務輸出。加強轉移就業前的勞務技能培訓,健全就業信息服務體系,提高轉移就業的組織化程度,維護轉移勞動力的合法權益[21]。

三是始終堅持實施政府主導、層次分明的扶貧戰略。把扶貧開發作為我國國民經濟和社會發展五年計劃中的一項重要內容，增加對貧困地區的投資，制定扶貧開發計劃和綱領。中國扶貧減貧的成功之道在于減貧作為國家重要發展目標被列入國家發展規劃；經濟持續高增長成為大幅度減少貧困人口的決定性因素；不斷完善國家扶貧戰略和政策體系；創新中國特色的反貧困機制，其中自力更生、地方為主、國家支持、社會捐贈、對口支援、市場驅動、國際援助等七個機制組成了政府主導、多元投資、相互補充、激勵相容、廣泛參與的具有中國特色的PPP(政府和社會資本合作)模式[22]。中國新時期反貧困模式可以總結為“兩線一力”，“兩線”即經濟發展和社會安全網兩條線索，“一力”即政府主導力[23]。

四是始終堅持實施少數民族地區扶貧攻堅戰略。少數民族在我國社會、經濟發展中的特殊地位。在復雜的經濟和社會背景下，我國在尊重地區差異和民族文化等條件的基礎上，通過分階段、分區域等手段扎實推進扶貧開發工作，取得了重要成就[24]。

五是始終堅持實施區域性扶貧戰略。鑒于東中西部經濟發展特殊狀況，我國先后實施了西部大開發、振興東北老工業基地和中部崛起等發展戰略，并通過劃定14個全國集中連片特困地區開展針對性扶貧攻堅[25]。通過明確區域發展實際、實施區域差異性扶貧開發戰略，是解決經濟發展和消除貧困問題重要途徑。

六是始終堅持實施開放共享的扶貧戰略。減貧領域的國際交流與合作是中國特色扶貧開發道路的重要內容，對推進中國減貧事業發揮了積極作用[26]。通過參與國際交流，開展知識領域的傳導學習和借鑒國際先進的減貧理念、經驗、措施，借鑒不同民族不同地區具體政策的設計，進一步豐富和完善本國減貧政策與機制。中國政府以開放的態度吸收和借鑒世界各國及國際組織的反貧困經驗，廣泛利用國外政府和非政府組織、國際多邊組織的援助，在扶貧開發領域中積極開展與國際社會的交流與合作[27]。

上述“五個堅持”和“六個堅持”的核心內容基本一致，從不同角度展示了中國扶貧開發的基本經驗。由于中國農村扶貧開發的巨大成就，其中的做法經驗具有分享借鑒的價值也毋容置疑。但是，由于貧困問題的解決是多方面力量、多種因素綜合作用的結果，因此，總結交流中國農村扶貧開發的基本經驗，還需要批判及反思的視角。首先，中國農村反貧困是分階段推進的，每一個階段制定相應的國家減貧計劃，呈現出明顯的階段性特征。這一特征客觀上卻弱化了對反貧困長期性、復雜性的認識，并且在一定程度上也導致反貧困戰略政策的長期性、制度全面性的不足，法制化進程緩慢。其次，中國農村反貧困體系的根本性特征是強政府主導。從中央到地方強化各級政府的扶貧責任，建立了完整的扶貧工作體系，政府完全主導了扶貧資源的分配及傳遞，各級政府及扶貧等相關部門成為扶貧資源管理、使用、監督的主體。這種大一統的體制機制，弱化了不同貧困區域、不同貧困群體扶持政策需求的差異性，目標群體在反貧困過程中的主體性難以充分體現，社會組織的產生、發展及其在扶貧中的作用也缺乏足夠的空間。再次，中國農村反貧困戰略政策實施涉及決策、管理、執行、監督等各個方面及環節。在此過程中，不可避免存在需要改進的缺陷，如目標瞄準的有效性和針對性問題、扶貧資源管理使用的漏出與浪費問題、各種扶貧開發模式由于差異性不足導致的效率問題、扶貧實踐中重視硬件投入而軟件投入不足問題、扶貧績效評價科學性問題等等。最后，如何總結我國農村扶貧開發經驗及其教訓、如何與其他發展中國家交流分享具有巨大潛力和發展空間。需要特別注意和強調的是，任何國家(區域)借鑒外來的減貧經驗、模式，只有結合當地實際實現本土化，才會生根、取得預期效果。

中國在長期的扶貧開發實踐中，探索形成了一系列成功模式，這些模式具有以貧困人口脫貧致富為目標，以開發式扶貧為手段，以建立貧困群眾內生發展動力為根本等特征，這些模式具有可學習、可復制、可推廣的特點。總結多年的探索和研究，中國扶貧開發的主要模式有產業扶貧、易地扶貧搬遷、勞動力轉移培訓就業扶貧、教育扶貧、健康扶貧、基礎設施扶貧、科技扶貧、金融扶貧、文化扶貧、生態旅游扶貧模式等等。

四、精準扶貧精準脫貧方略

2011年，《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》就提出“建立健全扶貧對象識別機制，做好建檔立卡工作，實行動態管理，確保扶貧對象得到有效扶持”。2013年11月，習近平總書記在湖南湘西視察時,首次提出了“精準扶貧”思想。2013年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，提出建立精準扶貧工作機制，切實做到扶真貧、真扶貧，并將其作為六項扶貧創新機制之一，對精準扶貧工作模式的頂層設計做出明確要求，推動了“精準扶貧”思想落地。隨后，習近平總書記在多個場合闡述精準扶貧精準脫貧，并明確為打贏脫貧攻堅戰的基本方略。

精準扶貧精準脫貧方略的提出與形成有其歷史必然性。近十年我國基尼系數均超過國際警戒線水平(0.4)，經濟增長的減貧作用逐漸減弱，在此背景下，提高扶貧精準度以及扶貧資金使用效率成為未來扶貧工作的重要內容[28]。以往以縣為單位、按區域實施的瞄準機制和扶貧工作機制下，易造成接受扶貧的本體錯位；且貧困人口統計一概使用平均數篩選，極有可能人為減少貧困人口；同時，伴隨貧困人口大幅減少，分布漸趨分散，區域瞄準機制必然影響扶貧的精準度和實質效益[29]。此外，貧困區域、貧困群體分布特征的變化，需要首先明確農村扶貧誰是貧困者、致貧原因是什么、怎么針對性幫扶、扶貧效果又怎樣等一系列問題，這就需要以多維貧困視角界定貧困居民，用精準扶貧方式瞄準真正的貧困家庭[30]。這些構成了經濟扶貧、精準脫貧方略提出的現實和理論背景。

精準扶貧精準脫貧方略提出具有重要的理論實踐意義。精準扶貧是為了抵消經濟減貧效應的下降而必須采取的措施，并將成為未來中國農村扶貧的主要方式[31]；精準扶貧是我國到2020年全面實現小康目標的重要保障，是完善扶貧開發治理體系的迫切需要，是加強扶貧開發治理能力建設的必然要求，是我國當前階段扶貧開發轉型的需要，是適應貧困人口特征變化的需要，是扶貧開發機制創新的重要內容[32]。精準扶貧精準脫貧基本方略的提出，是對馬克思主義反貧困理論的創新與發展，是我國扶貧開發與貧困治理理論的一次成功轉型與突破升華，具有深遠的實踐意義和廣泛的理論價值[33]。

精準扶貧具有豐富的理論內涵。主要表現為扶貧“對象—資源—主體”精準、扶貧“目標—過程—結果”精準以及“微觀—中觀—宏觀”的不同扶貧層級精準。同時，精準扶貧與精準脫貧的辯證關系集中體現為手段與目標、過程與結果、量變與質變、戰術與戰略的關系。有學者認為，將建檔立卡式的精準扶貧稱為“扶貧的公益型精準模式”，并結合新常態提出“扶貧的發展型精準模式”，把發展的內涵注入扶貧之中。要真正提高扶貧開發效益，精準機制不能止步于精準識別需求對象，而要覆蓋到脫貧的整個過程，做到資源調查、建立基于資源的發展模式、建立連結農戶到市場的鏈條等三個層面的銜接[34]。

精準扶貧精準脫貧方略三年多的實踐已經取得顯著成效。精準扶貧精準脫貧各項制度基本建立，精準扶貧精準脫貧的制度體系初步形成；精準扶貧機制實施順利推進，精準識別工作順利完成，扶貧對象精準程度大大提升；駐村幫扶工作隊伍基本到位，貧困村第一書記也陸續到位，形成了新時期堅強有力的中國扶貧脫貧治理新型結構；形成新時期中國全社會扶貧脫貧的“大扶貧”格局；幫扶資金和幫扶項目的精準度大幅提升；各具特色的精準扶貧精準脫貧創新模式不斷涌現；中國扶貧脫貧治理能力得到提升；增強了扶貧脫貧責任意識，密切了干群關系[32]。

精準扶貧精準脫貧方略的實施面臨挑戰。以收入作為貧困戶唯一識別標準具有一定的局限性；貧困村脫貧與返貧現象同時存在，缺乏對脫貧人口的動態跟蹤與精準管理；扶貧資金滿足不了地方需求，用途分散，約束多；基層扶貧機構不健全；貧困地區基礎設施和公共服務建設不夠完善。建檔立卡政策同時包含福利測量和農戶參與兩種視角的貧困瞄準方法，以福利測量方法為表達，以農戶參與方法為實踐。由于福利測量方法和農戶參與方法在收入和支出認知上存在差異，貧困瞄準政策的表達與實踐相背離[35]。精準扶貧實際執行效果并不令人滿意，其主要原因在于精準扶貧出現了對貧困戶的排斥，如識別環節對貧困人口規模的人為限定形成的規模排斥、連片開發對片區外貧困群體的區域排斥以及自上而下識別過程中對貧困群體的惡意排斥和過失排斥等。根本原因是自上而下完全由政府體系主導、缺乏貧困群體參與的貧困戶識別機制，以及政府財政低投入和獨立第三方機構介入的協助和監督機制缺乏等。產業精準扶貧以扶貧開發為宗旨的項目進村，以行政路徑依賴為運作機制，因缺乏村莊社會性參與及村莊公共平臺的承接與運作，往往導致扶貧目標偏移，拉大貧富差距，加速村莊原子化潰敗，農民對身邊黨政工作和形象不認可等后果[36]。

進一步提高精準扶貧精準脫貧方略質量和水平需要采取有效對策。推進扶貧到戶改革、提高扶貧工作精準性時，應將扶貧資金的項目管理和審批權力下放到縣；實行以扶貧為導向的考核機制；根據貧困人口數量和貧困程度分配扶貧資金，改進項目爭取方式；借鑒財政“一事一議”方式制定貧困村扶貧項目；制定具體的貧困戶受益機制；減少政府對產業發展的不必要干預，探索基于市場機制的產業扶貧方式以及探索政府購買服務的形式等[28]。同時，注重解決精準扶貧推進中的區域差異性和發展不平衡性問題、研究和解決貧困戶脆弱性和外部突發性因素影響變大導致的扶貧脫貧的穩定性和長效性的新方法和新思路、研究探討扶貧脫貧標準依然偏低，單一化指標帶來扶貧脫貧不穩定性問題、研究和盡快解決新形勢下扶貧脫貧治理體系功能和職責不明晰的問題、消除貧困地區對精準扶貧長效化存在的擔憂、科學安排精準扶貧與精準脫貧的進度以及加大力度做好片區規劃實施與精準扶貧融合推進等[32]。

五、中國扶貧開發道路研究展望

中國扶貧開發道路研究可以簡單理解為，包括對建國以來特別是改革開放以來的總結性研究、目前至2020年脫貧攻堅階段的對策性研究和2020年后中國扶貧戰略的前瞻性研究。本文從扶貧攻堅前沿問題和面向2030年的扶貧戰略兩個方面，以展望視角討論扶貧開發過去總結性、現實對策性和未來前瞻性研究的相關問題。

(一)中國扶貧攻堅前沿問題研究

中國扶貧開發過去幾十年和未來相關的理論實踐問題，可以從以下十個方面進行梳理。

減貧手段和減貧目標研究。以人民的幸福感作為扶貧目標的背景和意義，要正確看待貧困人口如何脫貧以及如何讓貧困地區特別是農村發展得更好的問題。這就要從人類發展的規律及趨勢認清發展目標，把全體人民的幸福感擺在優先位置。同時進一步闡釋黨和國家為實現這一戰略目標，不斷調整具體的手段和任務，在解決絕對貧困到減緩相對貧困，解決溫飽問題到實現全面小康這一歷史嬗變的進程中，扶貧手段的變與扶貧脫貧目標的不變，是矛盾統一體的對立統一關系。

多維貧困與貧困治理研究。通過總結貧困測量的國際、國內理論與實踐發展進程及趨勢，分析多維貧困的特征及測試方法，探討當前貧困類型的精準識別問題和未來的發展趨勢，闡釋各種貧困治理模式的理論成果和實踐效果，強調通過對不同地區、不同貧困誘因、不同貧困狀態的分析和評估，選擇有針對性的貧困治理模式，以達成科學扶貧、生態(綠色)扶貧、有效扶貧、精準扶貧的目的。

“三維資本”協同反貧困機制研究。從減貧理論發展脈絡看，有關貧困成因的解釋經歷了從物質資本范式到人力資本范式，再到社會資本范式的過程。新階段提高扶貧開發投資的綜合效益，需要將物質資本、人力資本和社會資本投資統籌起來，建立“三維資本”協同反貧困機制。這就需要對涉及扶貧理論框架中的一些基礎概念及物質資本、人力資本、社會資本等三維資本結構做出原創性的界定和內涵延伸，構建 “三維資本結構”的扶貧理論框架及作用機制，同時還考慮不同地區資本體現方面的差異性，建立政府反貧困政策績效管理的評估方法等，促進扶貧理論發展。

傳統文化與減貧發展研究?？梢酝ㄟ^大量典型案例，系統闡釋傳統文化在扶貧減貧過程中的價值和意義,具體分析如何根據國情和本土傳統文化把扶貧減貧方法本土化，總結梳理在扶貧日常工作中的實現路徑，總結闡述在扶貧減貧過程中要把文化、教育、科學普及等與滿足農民求知、求富、求樂的要求和發展農村經濟、完善社區治理體系緊密地結合，使文化更好地為經濟建設這個中心服務，使文化更好地與之同步協調發展。

貧困固化與貧困流動研究。圍繞新城鎮化快速進程中如何脫貧發展這一主題，分析闡述相關理論和如何通過建機制、轉方式，在城鄉統籌發展的框架下實現工業化與農業現代化相協調，人口、經濟、資源與環境相協調，大中小城市與小城鎮相協調，人口積聚、“市民化”與基本公共服務相協調，按照產城融合、節約集約、生態宜居的路子走下去等諸多重大理論和實踐問題。

扶貧對象主體性與組織化研究。通過對典型案例的研究分析，具體闡釋在扶貧項目的設計、規劃、實施、監管和驗收過程中，一方面要激發目標群體的積極性、主動性和參與性，增強群眾對扶貧項目的擁有感，真正實現從“要我脫貧”到“我要發展”的轉變；另一方面還要提高群眾組織化水平，要采取不同方式將生產經營規模狹小、經營分散、經濟實力較弱、科技水平滯后等傳統職業特征的農民轉變為有組織地進入市場與社會，并且能夠獲得與其他階層同等待遇的現代農民，從而激發內生動力，真正提高貧困人群自我造血、自力更生的能力。

扶貧機制創新的理論與實踐研究。系統回顧中國農村扶貧開發的歷程，系統分析在“兩個百年目標”中國夢、“五位一體”整體布局、“四個全面”戰略布局下農村扶貧開發面臨的新形勢以及在新時期的戰略定位，全面闡述扶貧攻堅機制創新的目標任務、農村扶貧開發模式創新發展重點，通過案例和比較研究指出新世紀農村扶貧機制模式創新的發展趨勢和規律；系統闡釋如何依據各地區的實際情況,從發展的角度做好扶貧機制的理論創新和實踐創新，并有效處理好創新、理想和現實的關系。

政府市場社會協同大扶貧格局研究。針對當前扶貧工作“政府熱、社會弱、市場冷”的局面，系統回顧近年來扶貧工作的主要成效、扶貧工作存在的普遍性問題，特別是系統總結中國特色社會扶貧體系面臨新挑戰，以此為基礎，借鑒國際經驗，闡述構建政府、市場和社會三者之間各司其職、協調發展、共同作用的和諧互動模式和符合國情、政情的“政府主導、市場能動、社會參與”的中國特色扶貧格局，總結提煉國內外引導并鼓勵社會力量和市場力量參與扶貧工作的經驗及模式。

政治制度優勢和貧困治理研究。“扶貧攻堅”是體現社會主義制度優越性的重要舉措。需要在系統分析共產黨的政治優勢和社會主義的制度優勢的基礎上，系統闡述要始終堅持充分發揮政治制度優勢，動員全黨全社會成員，發揮政府主導作用，運用貧困治理規律，集中力量組織開展目標明確的大規模扶貧行動，以實際行動、具體項目去扶持“可以扶持”的貧困群體，以農村低保等措施去救助實際上“難以扶持”的貧困群體。針對歷史教訓和現實需要，要深入分析發揮政治、制度優勢可能出現的躍進式脫貧的風險，提出構建風險防范體系的方法途徑。

精準扶貧精準脫貧方略研究。精準扶貧精準脫貧是打贏脫貧攻堅戰的基本方略。需要系統分析和闡釋精準扶貧精準脫貧方略提出與形成的國際國內背景、基本內涵、重要內容、實施體系和重大意義，需要總結評估精準扶貧精準脫貧從頂層設計到基層落實的實踐現狀、主要做法、經驗和模式。并基于脫貧攻堅的實踐及未來中國扶貧開發面臨的趨勢和挑戰，分析脫貧攻堅進程中的理論實踐前沿問題，指出扶貧制度的繼承、發展與創新是精準扶貧精準脫貧方略發展的方向，特別是要明確扶貧開發對全面建成小康社會、促進共同富裕的重大價值和重要意義，提出中國回應聯合國2013年可持續發展議程的減貧戰略政策制定框架。

(二)中國未來扶貧戰略研究或“面向2030年的中國扶貧戰略研究”

盡管中國在減貧方面取得了巨大成就，但是貧困人口數量仍然位居世界第二。與此同時，隨著全面小康社會的建成和中國社會經濟進一步轉型與升級，中國扶貧也面臨著許多新的挑戰，比如，城鎮化進程中從農村轉移到城市的新市民，可能由于各種原因淪為新的城市貧困人口。在生態和環境保護中部分地區農村經濟發展受到制約而影響到農民的生計，農村人口結構變化使得農村進一步凋敝，城鄉公共服務差距，城鄉老齡化問題加劇，社會保障體系需進一步完善，以及經濟增速新常態下對公共政策可能的影響等一系列新的挑戰。因此，全面建成小康社會后的貧困特征、增長和發展環境以及統籌考慮城鄉一體化的新的減貧戰略是亟需研究的重點問題。重點要研究分析全面建成小康社會后中國貧困的新特征、新挑戰、新機遇，提出城鄉統籌發展中的新的減貧戰略與規劃建議。

貧困趨勢研究。包括農村貧困現狀和趨勢分析、致貧因素分析、減貧的影響因素分析、減貧的主要障礙、農村社會保障體系效果與影響、城市貧困等。

2.1 3種檢測方法檢出結果比較 固體培養法支原體陽性檢出率為47.8%(269/563)，液體培養法支原體陽性檢出率為44.8%(252/563)，PCR法支原體陽性檢出率為50.1%(282/563)。PCR法支原體陽性檢出率高于固體培養法、液體培養法，但3種方法的支原體陽性檢出率比較，差異無統計學意義(P>0.05)。見表1。

國際經驗研究。梳理有代表性的中等收入國家、區域性國際組織和國際組織在發展進程中減貧的戰略、政策、經驗，特別是社會保障、就業、人力資源開發、有效和更有針對性的金融服務和金融創新、城鄉統籌發展、縮小區域發展差距等方面的政策及實施。

2020年后中國扶貧的戰略政策和規劃建議研究。主要包括城鄉一體化的扶貧戰略，在氣候變化背景下的綠色扶貧戰略，老齡化社會扶貧戰略，經濟新常態化下的扶貧戰略，金融服務和金融創新扶貧戰略，貧困評價標準體系，國際減貧合作戰略，等等。

六、小結與討論

中國扶貧開發道路具有鮮明特征。一是艱巨性。盡管中國扶貧事業取得了顯著成就，但全國人均經濟水平不高,區域發展不平衡問題突出，貧困地區特別是集中連片特殊困難地區，發展相對滯后。脫貧攻堅對象全部都是“硬骨頭”，扶貧難度不斷加大，邊際效應不斷遞減，扶貧開發道路任重道遠。二是階段性。這與國家經濟社會發展的階段相一致，反映了中國政府把扶貧開發納入國民經濟發展總體規劃，國家每前進一步，扶貧開發就往前一步。階段性特征有利于分階段開展扶貧脫貧攻堅。三是長期性。絕對貧困是相對的，相對貧困是絕對的。到2020年中國現行標準下所有貧困人口脫貧，指的是中國將歷史性地解決絕對貧困問題。但是，相對貧困問題依然并會長期存在。四是多元性。政府主導，全社會參與,這是中國扶貧開發工作的重要經驗。脫貧攻堅階段更是呈現出專項扶貧、惠農政策扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措相互結合、互為支撐的“大扶貧”新格局。五是復雜性。扶貧內涵從單純經濟扶貧轉為經濟扶貧、能力扶貧并重；具體實踐中發現貧困線低和溫飽效果不穩定,實際扶貧規模遠大于貧困線下人口數量；扶貧對象更加復雜,減貧難度加大；貧困人口在市場經濟中更加弱勢,相對貧困問題顯現[37]。在自上而下貧困治理體系中，貧困問題與扶貧活動相關信息在逐層上傳的過程中被有意或無意地加工、簡化、重組，現有扶貧信息不足以為精準扶貧(識別、施策、評估等)提供支撐[38]。致貧原因復雜多元。六是特色性。突出體現在尚未完全形成的在馬克思反貧困理論基礎上實現中國本土化的、由新中國歷代黨和國家領導人提出、演進并逐步形成的、富有中國特色的扶貧開發理論體系[39]。七是國際性。中國的減貧事業是全球減貧事業的重要組成部分。中國扶貧開發道路是全球減貧道路中不可或缺的重要組成部分，中國扶貧開發成功經驗具有國際分享交流價值。

中國扶貧開發道路在豐富的實踐中發展。第一，理念的不斷演進。當代中國農村扶貧開發核心指導理念經歷了以救濟為主的理念到開發與救助結合的理念轉變，宏觀戰略理念經歷了以經濟開發為主的理念到統籌發展的理念轉變，具體實施理念經歷了以單向主導為主的理念向單向主導與互動參與并舉的理念轉變[40]。扶貧的有效性決定于扶貧理念,中國扶貧工作中存在的諸多問題無不與錯誤的扶貧理念——傳統農業思維、直線經驗思維、封閉孤立思維有關[41]。將“開發式扶貧”戰略曲解為“區域發展戰略”是不合適的[42]。第二，實踐問題不斷呈現。比如那些靠經濟扶貧而擺脫貧困的地區,由于文化扶貧工作沒有開展,人們的精神文化生活卻是一片荒漠,出現“農民呼喚文化”的情景[43]。政府主推的產業扶貧項目實施效率偏低，農戶土地經營收益權得不到有效保護，產業扶貧呈現過度行政路徑依賴。其根源不在于產業發展本身，而在于產業發展的社會基礎薄弱，社會建設缺位[44]。扶貧開發涉及資源的分配，資金的“瓶頸效應”在貧困地區經濟發展中尤為突出[45]。貧困地區普遍存在自然條件較差、扶貧開發工作運行機制有待完善、扶貧資金不足且扶貧政策及項目缺乏針對性與實效性、人口素質低等亟待解決的突出問題[46]等等。第三，新對策新建議層出不窮。在扶貧開發進程中，堅持黨和政府的主導、統籌城鄉與區域發展、擴大社會參與和堅持自力更生等則是片區扶貧開發的現實選擇[47]。在21世紀西部扶貧開發中,重點應放在提高人口素質和改善生態環境兩方面,走一條教育生態式扶貧的道路[48]。在“三維資本”理論范式下，完善新型農村反貧困機制需要發揮物質資本的基礎性作用、人力資本的智力支持作用以及社會資本的效應提升作用[49]。應把武陵山區的產業扶貧納入社會建設，以社會建設鞏固產業扶貧的基礎，實現產業扶貧的可持續性，反過來又能提高社會建設的水平，形成社會建設與產業扶貧的良性互動[12]。基層組織建設與扶貧攻堅相結合，自我脫貧與社會扶貧相結合，經濟扶貧與科教扶貧相結合，就地扶貧開發與異地扶貧開發相結合，整體推進與重點突破相結合，扶貧管理與扶貧攻堅相結合[50]。需要重視NGO在扶貧中的作用，主張走官民結合的扶貧道路，等等。

中國扶貧開發道路研究前景廣闊。從現有文獻來看，國內外在減貧理論層面已經取得了較為豐富的成果，但大部分都是基于宏觀的普適應性的減貧機理基礎上做出的，針對我國新常態發展背景下的減貧理論還有待開拓。同時，如何將我國復雜的貧困治理情境和國外已有的貧困治理理論有效銜接，形成具有本土特色的減貧理論還有待努力。深化中國扶貧開發道路研究，對構建我國獨特的減貧理論體系，回應多維度貧困中的理論瓶頸及貧困群眾的現實需求具有重大的理論意義；對于提高未來扶貧開發工作的水平，提升減貧效率具有重要的意義；是促進國際交流，推進扶貧外交的有效手段，可以更好地豐富中國的國際責任，樹立大國形象，提升國家軟實力。中國扶貧開發道路研究，要把重點放在構建減貧研究的綜合理論體系、探索減貧研究的方法、凝練減貧模式等方面，同時注重研究的底層視角、社群視角和文化視角，推動多學科整合研究，納入多學科視野，深入分析，推動相應學科的發展和知識體系的構建，豐富全球減貧知識庫，建立多學科、跨領域的系列專題年度報告，多學科、跨領域參與研究的系列調查報告，推動多學科、跨領域系列研究著作的形成。從當前看，以下問題需要抓緊研究：脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局的問題，脫貧攻堅與農村供給側結構性改革關系問題，五大發展理念下脫貧攻堅戰略政策體系完善問題，貧困退出質量監控體系和風險防控體系建設問題，國家幫扶和貧困地區扶貧對象內生動力培育有機結合問題，面向2030年減貧戰略問題等等。中國扶貧開發道路研究要服務于實踐指導，一是要推動政府、市場和社會三大減貧主體的通力合作，提升減貧合力。二是要選擇試點貧困地區，通過駐點式研究總結具有中國本土特色的減貧理論和特色案例。三是要定期舉辦減貧論壇，為研究者與實踐工作者提供交流平臺。

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Research on China’s Path of Development-oriented Poverty Reduction：Review and Prospect

Huang Chengwei

The research on China’s path of development-oriented poverty reduction has important theoretical and practical significance. The paper summarized and reviewed the main viewpoints of the main aspects of the existing research on China’s path of development-oriented poverty reduction, including the historic process and contribution, the evolution of strategy and policy, the basic experience and main model, the general plan of targeted poverty alleviation and future development. It also discussed and elaborated the direction and focus of the research on China’s path of development-oriented poverty reduction.

China’s path of development-oriented poverty reduction； Research review； Research prospect

2016-06-20

黃承偉，國務院扶貧辦全國扶貧培訓宣傳中心主任，研究員；郵編：100028。

① 感謝劉欣、彭堂超、劉邦、陳國創、王聰五位同學收集整理了部分文獻資料。