日韓共同開發東海大陸架案及其對中國的啟示

鄧妮雅

(武漢大學 國際法研究所，湖北 武漢 430072)

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日韓共同開發東海大陸架案及其對中國的啟示

鄧妮雅

(武漢大學 國際法研究所，湖北 武漢 430072)

日本——韓國共同開發東海大陸架案是繼1969年北海大陸架案后，在爭議地區進行共同開發的第一案。日韓東海大陸架油氣爭端產生于兩國經濟高速發展的20世紀70年代初，東海具有廣闊石油前景的預測推動了兩國在重疊區域勘探和開采石油的活動。日韓共同開發從談判到協定生效這個過程中受一系列因素的影響。日韓共同開發協定是一份全面而務實的法律文件，規定了共同開發區域、聯合委員會、特許權人確定方式、法律適用、爭端解決等內容。雖然經過兩輪開發，并未發現有商業價值的油氣資源，但是該案也對中國與鄰國進行共同開發具有借鑒意義。

東海大陸架；共同開發；影響因素；法律框架；對策與啟示

日本——韓國共同開發東海大陸架案(以下簡稱日韓共同開發案)是繼1969年國際法院北海大陸架案判決之后,在爭議地區進行共同開發的第一個案例。1974年1月，日本和韓國草簽了《日本和大韓民國關于共同開發鄰接兩國大陸架南部的協定》(以下簡稱《1974年協定》)，該協定于1978年6月生效。根據該協議，日韓兩國將建立面積為24.101平方海里(后調整為24，092平方海里，約8.2萬平方公里)的共同開發區，該開發區位于日本主張的大陸架“中間線”與韓國主張的大陸架延伸線之間的爭議區。迄今為止，日韓共同開發區并沒有發現有商業價值的油氣田。但從共同開發的功能性角度來看，它卻是一個較成功的案例，協定的文本也為研究共同開發提供了一份全面而務實的法律文件。[1](P37)

一、日韓東海大陸架油氣爭端的產生

1969年5月，亞洲近海礦物資源聯合勘探協調委員會發表了東海具有石油遠景的報告(也稱《埃默里報告》)，引起了日本和韓國的注意。從1969年4月至1970年9月，韓國先后與美、英等四家外國石油公司簽訂了租讓合同，開展了大規模的地球物理和石油鉆探工作。韓國政府1970年的《海底資源開發法》(Submarine Resources Development Law)生效，同年5月發布的執行《海底資源開發法》的法令，宣布了韓國大陸架的界限。韓國將海底開發區域劃分為7個區塊(區塊命名為K1至K7)，其中1-4礦區在黃海，其西緣大致靠近我國的中間線；第5-7礦區的南緣和東緣則按自然延伸原則，大體按東海的200米等深線，第6礦區位于日本海。*韓國授予幾個外國石油公司在黃海和東海開發大陸架的許可權：1969年4月15，韓國政府在K-2和K-4區塊與Gulf Oil CO.ltd石油公司簽訂油氣資源勘探和開發合同；1969年12月，韓國政府在K-3和K-6區塊與Shell CO.ltd石油公司簽訂油氣資源勘探和開發合同；1970年 2月，韓國政府在K-1和K-5區塊與Social & Texas CO.lt石油公司簽訂油氣資源勘探和開發合同；1970年 9月，韓國政府在K-7區塊與Wendell Phillips石油公司簽訂油氣資源勘探和開發合同。[2](P281-282)這個授權開發區的南部超過了理論上的日韓中間線，并與日本石油公司開發的區域相重疊。

日本政府也十分重視東海大陸架的油氣資源，開展了大量活動。*1967、1968、1969年，日本三家石油公司分別申請了海底資源開發的許可權。1969年至1970年，日本有關機構在政府資助下對東海大陸架，特別是釣魚島周圍海域進行多次調查。1970年后半期，日本還制定了東海大陸架尋油5年計劃，后由于中美關系改善、中國對東海大陸架的嚴正立場、中日關系正常化等因素，該計劃未真正實行。[3](P109)自從《埃默里報告》預言這里存在石油之后，日本在這一帶也劃定了4個租讓區(區塊命名為J1至J4)。日本的J2和J3與韓國的K5和K7租讓區重疊，形成了海上爭議區。

在韓國宣布在東海、黃海建立大陸架礦區后不久，日本要求日韓雙方談判劃定兩國大陸架界限，但談判無果。1974年1月日韓簽訂了《1974年協定》。韓國于1974年12月批準了該協定，而日本直到1978年6月才批準。

二、日韓共同開發的談判過程

從1972年開始，日韓兩國就準備進行東海海域的共同開發，但雙方在利益協調和法律規則調整等方面的談判耗費了大量的時間和精力。日韓共同開發從談判到生效受到一系列因素的影響，包括阻礙因素和促成因素兩個方面。

(一)阻礙談判的因素

《1974年協定》簽訂后，韓國于當年12月就通過了該協定，而日本用了4年多的時間才通過，因而阻礙因素主要來自于日本。

1、日本《采礦法》(Mining Law)與共同開發協定的沖突

日本石油開采受到1950年《采礦法》(Mining Law)的管制。例如，《采礦法》規定礦區規模不能超過15公頃(約0.00044平方海里)，而日韓共同開發協定所管轄的開發區面積為24,092平方海里；屬于國家的礦產資源不能由私人享有，礦產資源不能無償產出；采礦法的申請核準以先來先辦原則處理，而對申請人能力的審核無經濟規定，而日韓共同開發協定則以競爭原則對采礦執照申請加以篩選等。[2](P279-280)為了促進共同開發的實施，日本于1978年6月頒布了《特別措施法案》(Special Measure Law)。

2、日本和韓國海洋法律政策的差異

日本與韓國在大陸架制度和重疊海域劃界原則上的差異，以及日韓兩國在漁業有關的海洋法律政策上的較量，阻礙了談判進程。

第一，大陸架制度與劃界原則不一致。日韓共同開發案談判時，《聯合國海洋法公約》(以下稱《公約》)還處于第二輪談判之中。日本一直堅持中間線原則，韓國在東海北部與日本大陸架堅持陸地自然延伸原則，主張其大陸架延伸到沖繩海槽，日本男女群島南部大陸架是朝鮮半島的自然延伸。1969年國際法院在“北海大陸架案”判決中否定了等距離線原則構成了習慣國際法，并立足于大陸架應該是陸地領土的自然延伸來做出了最終裁決。[4]若將之運用于東海海域，則中國和韓國的主張會得到支持。1969年2月，北海大陸架案判決做出僅幾個月后，《埃默里報告》出臺。這使日本政府高層對《1974年協定》的態度分化為兩派：一派主張不能放棄中間線原則，應在新的海洋法公約達成之后再劃分大陸架界限。[5]日韓共同開發區完全包含在兩國200海里專屬經濟區內，堅持中間線原則完全合理。另一派則主張盡快通過《1974年協定》，該協定通過耗費時間太長，韓方會單獨推進共同開發，情況會更加不利。

第二，海洋污染與漁業問題。日本本土附近海域是世界上漁業資源最豐富的地區之一。漁業和航運是影響日本海洋政策的兩大核心因素。近海石油開發可能會對海洋污染和對漁業活動均帶來影響。*由于國土面積小，日本的畜牧業發展受到限制，日本民眾90%的動物蛋白質來自于海洋，在日韓共同開發區內，日本漁民的年捕魚量為5,700噸，占日本整個西部水域捕魚量的28.5%。這不難看出共同開發區在日本漁業的重要地位。漁業產業也在日本的對外貿易中也占據非常重要的地位。如果在該區域內進行石油勘探開發，建立的油氣設施將對漁業和自由航行造成影響；石油開采活動也可能造成海洋污染。但是，日本漁民也擔心日韓共同開發區不建立或者延期建立，韓國會廢除《日韓漁業協定》，或者建立200海里專屬漁區，這對日本西部的漁業也會是沉重的打擊。[2](P308)日本國會遲遲不通過《1974年協定》，韓國政府也不斷抗議并聲明會建立200海里專屬漁區。

3、國內政治派別之間意見的分歧

日本自民黨堅持要求核準《1974年協定》，而其他政黨及自民黨部分議員則持反對態度。日本國會內部就《1974年協定》的批準問題就爭論了3年多的時間，牽動了整個日本國內社會。直到1977年6月，日本國會才正式批準《1974年協定》。1974年5月，《特別措施法案》提交國會討論，但是從第75次議會至80次議會都沒有得到通過。《1974年協定》提請批準過程中，同樣也遭到了自民黨內部部分成員的反對。甚至在這兩項議案通過后，反對該法案通過的自民黨成員離開了自民黨，組成了新的黨派——新自由俱樂部(New Liberal Club)，并繼續在第80次議會中通過分化選票和煽動公眾輿論以反對通過該議案。[2](P306)

4、中國和朝鮮的抗議

《1974年協定》的簽訂不僅遭到了日本內部的反對，也引起了朝鮮和中國的強烈抗議。*中國的外交抗議主要參見：《人民日報》1974年，第2.5卷，第1頁；《人民日報》1977年，第5.28卷，第3頁；《人民日報》1977年，第6.14卷，第1頁；《人民日報》1978年，第6.27卷，第1頁。朝鮮的外交抗議轉載于《人民日報》，1974年，第2.10卷，第5頁。東海是中、日、韓三國所圍成的半封閉海，1958年《大陸架公約》第6條第1款規定，劃界應由相關國家首先協商確定，無協定則依據“特殊情況加距離原則確定”。[7]日韓共同開發協議中無視中國在東海的權益，在還未進行海洋劃界的前提下，開發區的面積延伸至中國可依據自然延伸主張的大陸架區域。協議簽訂后，中國有3次強烈抗議和7次低層次的外交抗議。中國政府在抗議中多次提到日韓共同開發協議侵犯了中國的海洋權利，日本政府實際的開發活動會影響未來的中日關系，這是1972年9月中日建交以來中國政府第一次措辭強烈地譴責日本政府的政策。在中日邦交剛剛恢復的初期，這也是日本府必須要考量的因素。

(二)促成談判的因素

《1974年協定》雖然阻礙重重，但國際環境的影響，石油資源的潛力對兩國經濟發展的吸引力，政府以及非政府成員的推動，在歷經4年半之后最終通過。促成談判的因素有以下幾個方面：

1、國際環境的影響

第一，政治關系緩和。20世紀60年代，日韓兩國關系走向緩和，并于1965年6月實現了兩國關系的正常化，這為兩國共同開發合作的開展醞釀了較好的政治環境。

第二，兩國經濟發展需要。20世紀60年代末70年代初，韓國實行“重化工業立國”的戰略。[8](P271-272)但是韓國工業生產的原材料大部分依賴于外國，在經濟高速成長時期這種對外依賴性進一步加深。[9]日本工業化的發展帶來了能源消費的巨大增長。*統計數據發現，日本1955年消耗的總能源數量為644兆大卡，其中將近79%是國內生產的，而煤占了將近一半。1975年消耗的總能源為3435兆大卡，國內生產的能源只有445兆大卡；而原油為2436兆大卡，占總能源的將近80%。到1990年，國內總能源消耗為4663兆大卡，國內生產的能源只有816兆大卡，只占總能源的大約17%；原油為2158兆大卡，占能源消耗近50%。[10](P578)日韓共同開發談判時，兩國都處于經濟高速發展時期，石油是兩國工業化建設中重要的能源構成，兩國需要穩定的石油供應以支持高速發展的經濟。

第三，石油危機的影響。1973年以及1978—1980年，中東國家以石油為武器引發了石油危機。市場上石油短缺，油價從1973年的每桶大約2美元躍升至1980年每桶30美元左右。日本當時作為一個主要的石油使用國，需要進口大量的原油和天然氣，其80%的石油供應來自于中東。[10](P478)石油危機日本感到確保石油來源穩定性的重要性，因此日本積極尋求石油供給來源的多元化。[11](P163)韓國石油對外依存度也很高，因而開發近海石油的愿望較為迫切。

2、對潛在資源的評估

1969年《埃默里報告》出臺，預測中國臺灣與日本之間的大陸架很可能是世界上最富庶的石油儲藏地區。該報告不僅引發了國際社會對該地區油氣資源的關注，也引發日韓和中國臺灣三方紛紛劃定礦區，客觀上促成了三方之間就東海進行共同開發的討論和談判。大陸架潛在的巨大油氣資源儲量，對于石油資源嚴重短缺的日韓兩國來說非常具有吸引力。在石油危機以及經濟快速發展的大背景下，更加速了兩國挖掘近海油氣資源潛力的意愿。

3、日韓合作委員會的努力

當日韓在共同開發前期談判陷入僵局的時候，一些政治和經濟方面的重要人士在非政府層面上做出了不少努力，其中核心就是日韓合作委員會(Japan-Korea Cooperation Committee)。[2](P286)

1970年8月，在日韓合作委員會的會議上，矢次一夫(Kazuo Yatsugi)提出了離岸共同開發議案，議案的目標不僅是海底油氣資源的開發，也包括海底資源的全面開發。正是這個提案促使了大陸架共同開發的產生。[2](P286)1970年9月，日本—韓國合作委員會和日本—臺灣合作委員會，成員包括日本前首相岸信介、日本經濟組織聯合會副主席堀越禎三(Teizo Horikoshi)、國家政策協會的常務理事矢次一夫，提出了日韓臺三方東海大陸架共同開發方案。雖然三方共同開發案最終流產，但在第六次日韓合作委員會常規會議，以及1971年1月19至1月20日召開的日韓離岸開發協調委員會提交報告的基礎上，日韓共同開發案的討論仍在繼續。

4、自民黨的推進和民社黨的支持

日本政治很大程度上是由企業工業主義經濟所決定的。自民黨在日本國會中是不可取代的政治力量，縱觀1950至1990年日本眾議院的選舉情況，自民黨的選票，雖然從最初占70%以上有所下降，但即使在選票最低的70年代，自民黨的選票仍然占40%以上。[10](475)自民黨內的親韓派認為，日本已經簽訂了共同開發協定，則需要通過該協定以遵守國際誠信原則；況且，即使日本不進行共同開發，韓國方面也會實行單獨開發。正是這部分主導力量的推動，《1974年協定》才可以最終通過。民社黨是日本眾多政黨中(除了自民黨)唯一支持日韓共同開發的政黨。在民社黨的支持和幫助下，自民黨最終在議會中通過了共同開發議案。

5、日本和韓國政府在漁業和海洋污染政策上的協調

日本政府對可能產生的海洋污染做了更加詳細的安排。第一，日本政府主張在共同開發安排中，消除日韓政府在防止和處置海洋污染中明顯不一致安排；同時規定資源的勘探和開發不能影響航行和漁業；需要采取措施阻止爆炸，防止和處置海洋污染；同時也規定了如何處置污染帶來的損害。[2](P300)第二，為了減輕漁民對海洋污染的擔憂，取得漁業部門對共同開發案的支持，日本外務省與經濟產業省、天然資源與能源廳、農林省(現為農林水產省)、水產廳、海上保安廳和環境省等部門交換意見。日本經濟產業省和水產廳成立了協調辦公室，做出了確保海底勘探開發最大程度的安全進行，建立了海洋事故引起的全額漁業賠償制度。[2](P308)

日韓雙方政府在《1974年協定》及相應的會議紀要和外交換文中對海洋污染和漁業問題做出了具體協調。如在會議紀要規定，雙方政府要對需要給予各國特許權方行政指導，盡最大努力調整平衡雙方的漁業利益。[12]1974年1月30日，日韓的第二次和第三次外交換文中，雙方對于如何防止共同開發區內勘探和開發活動產生的海上碰撞，防止和消除海洋污染的具體措施達成了一致。[13]同時在《1974年協定》中還規定：為了保護共同開發區重要魚群，對石油開采和相應措施施加了某些限制；對漁民要進行補償。[14]

6、韓國政府的壓力

韓國政府對日本不斷施加壓力，促使其通過《1974年協定》。韓國政府發表聲明，聲稱正在準備單邊開發，準備建立200海里專屬漁區，將日本漁船驅逐該區域。1974年3月共同開發協定簽署僅僅40天之后，韓國在野黨民主共和黨、政策制定委員會的主席樸俊奎就公開抗議日本政府拖延日韓共同開發進程，聲明如果日本不批準共同開發協議，韓國將進行單邊開發。1977年4月，韓國總統樸正熙和其他韓國官員的后續聲明中也表達了同樣的警告。[2](P303)韓國政府持續的聲明給日本政府造成了壓力，使得日本自民黨產生顧慮，害怕韓國將進行單邊開發，因而積極推進共同開發。

三、日韓共同開發協定的主要內容及其后續進展

日韓共同開發的法律框架包括：兩個協定《日韓北部大陸架劃界協定》、《1974年協定》，四個外交換文和一個會議紀要附件。

(一)日韓共同開發協定的主要內容

1、共同開發區域

《1974年協定》確定了共同開發區，并在附件中詳細標示了7個分區的坐標。日韓共同開發區的具體位置在北緯28°36′至北緯32°57′，東經125°55′5″至東經129°9′之間，面積大約為24,101平方海里(后調整為24，092平方海里)。共同開發區共劃分為9個區塊，劃分流程附在《1974年協定》附錄中。*1987年5月第一輪開發結束之后，日韓共同開發區被重新劃分為6個大致相等的區塊。1987年8月，第一輪開發結束后，日韓雙方協議將區塊重新劃分為面積大致相等的6區塊。

2、日韓聯合委員會

《1974年協定》要求兩國成立日本—大韓民國聯合委員會(以下簡稱“委員會”)，以對涉及《1974年協定》的問題進行磋商。該協議第24條、25條對委員會的組成以及職責做了規定，委員會主要的職責為審查報告、監管開發區內的活動、提供法律政策建議等，該委員會的所有決議、建議及其它決策，均只能通過國家部門之間的協議達成。日韓兩國對特許權受讓人許可和管理權限的保留，將委員會的角色限定為咨詢和進行合作的論壇式結構。[15](P117)委員會缺少權威性，它的許多職能僅限于向兩國提供建議。

在共同開發后期，委員會也沒有發揮實質性的作用。《1974年協定》規定委員會應至少每年召開一次會議，而早在1985年3月東京會議后，委員會便沒有再召開過會議。但是，日韓共同開發區的活動直到1989年9月才最終停止。[16](P97)雖然，共同開發區聯合委員會的職權范圍取決于國家協商采用的模式，但委員會也具有一些與生俱來的職能。具體而言，聯合委員會至少具有三個基本功能：首先，對共同開發區活動，它具有最低限度的監管功能；其次，它是一個永久性的論壇場所，共同開發的雙方可以進行常規性的會議；再次，當共同開發的雙方或者多方之間涉及重大利益的問題出現的時候，聯合委員會可以作為咨詢和協調的媒介。[17](P146)雖然在日韓共同開發案中，委員會僅具有咨詢和協調的功能，但是在共同開發活動還沒有終止之前委員會就停止其職能的行使，委員會的價值和功效并沒得到充分的體現。

3、分區塊特許權人的確定

《1974年協定》第4條規定：日韓共同開發區內,每個分區的石油勘探工作均由兩國的特許權受讓人一同進行。每個國家針對各個分區必須至少授予一個特許權受讓人。如果特許權受讓人或分區出現變更，有關國家必須盡快授予新的一個或多個特許權受讓人。第5條規定：一個分區工作的特許權受讓人必須攜手合作，應簽署聯合作業協議。協議內容必須包括：有關自然資源共享及費用分攤的詳細情況、指定作業者、對獨承風險運作的安排、漁業利益的調整、爭議解決。第6條設立了作業者選擇的僵局機制(deadlock mechanism)：雙方需要在規定的時間內選定作業者，如果無法確定將采取抽簽的方式決定。

共同開發協議中，分區內特許權受讓人的選擇權留給了日韓雙方。雙方只需要通知另一方其特許權受讓人，而無需另一國接受(但是特許權轉讓時需要其他特許權受讓人的同意)。從某種程度上來說這種制度類似于強制性的一體開發，參與者對于合作者沒有選擇。這種制度的優點是雙方無需達成共同的選擇程序，可根據各自經濟傾向性選擇特許權受讓人。[15](P118)雙方政府有更大的經濟自主權，且能依據各自國內法律更快地確定特許權受讓人。

4、開發區的法律適用

《1974年協定》第9條規定了開發區的法律適用，由不同分區塊中進行作業者的所屬國行使管轄權并適用其法律，即“作業者準則”。這種法律適用帶來的后果是，共同開發區不同地區適用的法律和規定可能不盡相同，如果受讓人組合情況發生變化，某個地區的適用法律也可能變化。這樣的方式有其便利性，日韓不用為了協調不同的法律規則，或者制定一套新的法律規則，而耗費大量的時間和精力。同樣，這也會帶來一些復雜的情形。根據《1974年協定》第10條，基于商業性開采價值的自然資源的發現，雙方租讓權人的申請勘探權可以轉化為開發權，此時分區內的作業者如果發生改變，法律的適用也會發生改變，這樣同一個分區內勘探和開發期間需適用不同國家的法律。

以上法律適用規則只適用于自然資源的勘探和開發事項，其他事項上存在例外。第一，共同開發區內的刑事法律規則的適用，雙方并沒有達成一致，只在《1974年協定》中規定委員會可以提出適當措施的建議的原則性規定。第二，征收捐稅和其他費用問題也是作業者規則的另一個例外情形。《1974年協定》第17條，規定了各方征收稅收的情形以及一方不得向另一方征收稅收的情形，會議紀要中也對各方征收稅收的情形做了補充規定。第三，根據《1974年協定》，租讓權人在共同開發區內開采出來的自然資源應視為該方在享有主權權利的大陸架上開采的資源，應當適用該方的法律法規。

5、爭端的解決

《1974年協定》第26條規定，雙方因解釋和執行協定引起的任何爭端應當首先通過外交途徑加以解決，無法解決時應當提交仲裁委員會決定，仲裁具有約束力。該條款對仲裁員的組合和權限做了規定，但是對于仲裁規則的適用并未做出具體規定。此外，該協議并未就受讓人與國家間、或分區內共事的受讓人間，爭議解決方式提出具體要求，只是要求共事的受讓人間達成的聯合作業協議必須包括爭議解決條款。

《1974年協定》中還對退還面積、權利移轉、環境與安全保護、單一風險條款等事項的做了相關規定。

(二)共同開發的后續進展

《1974年協定》生效后，日本和韓國政府即正式發布共同開發區區塊劃分公告，授權有關公司可以進入共同開發區經營。第一輪開發至1987年5月結束，共八年，但未發現具有商業可行性的油田。此后，日韓政府進行了磋商，雙方對礦區的分配和鉆探義務進行了協商。1987年8月，日韓雙方根據《1974年協定》第3條第2款的規定，將9區塊重新劃分為大小大致相等的6區塊，鉆探義務從原來的11條減少至7條。1987年5月，日本新石油公司(Nippon Oil Exploration CO.)向日本政府申請了勘探權，但是直到該公司權利的最后有效期間(1989年9月)，韓方都沒有有效授權的石油公司。此后，沒有進一步的勘探開發活動。

四、日韓共同開發案對中國的啟示

日韓共同開發案雖然并沒有取得實質效果，但該案的法律框架和實施效果對中國與鄰國共同開發仍具有啟示作用。結合東海海域的周邊環境、國際形勢和海洋法的發展，中國與東海鄰國海洋資源的開發面臨挑戰，但也存在機遇。

(一)進行海上共同開發之前，要充分評估擬開發區實際的經濟效益

海上共同開發直接和最大的目的，就是及時有效地獲取對國民經濟發展的至關重要的油氣資源。日韓共同開發區勘探與開采工作進行了近10年，沒有發現具有商業價值的石油，最終擱淺。我們在進行海上共同開發之前，要充分評估擬開發地區的資源，以保證進行共同開發的經濟效益。

我國周邊海域政治環境緊張而敏感，首先，擬選擇的區塊應為雙方主張重疊的區域，同時區塊的選擇宜小不宜大；其次，對擬選擇的區塊應提前做好科學評估，卻有可開發的商業油氣資源，否則共同開發協議簽訂后既沒有發現商業價值的油氣資源，又招致周邊國家外交上的抗議，得不償失。

(二)良好的政治環境和國家間關系，對共同開發協定的達成有重要影響

日韓共同開發案的達成，是兩國戰后關系正常化的背景下實現的。日韓同為美國的盟國，美國因素作為影響兩國外交政策的重要因素之一，美國發揮了積極推動的作用。良好的政治環境和國家間關系，使得國家之間進行海上共同開發時更容易達成共識，也能較好地解決或者緩和共同開發過程中的爭議和分歧。

因此，在當今的國際背景下，中國在選擇共同開發的國家時也要率先選擇沖突和爭端較小的國家，從易到難。在東海海域，中日海洋權益爭端主要為三個方面：海洋劃界的原則、海洋劃界的方法、釣魚島的地位及其在劃界中的作用。這三個問題短期內都不能解決，加之中日之間政治關系比較緊張，中日之間短期內實現共同開發難度較大。較之于中日關系，中韓關系較為緩和，中韓雙方政治環境較為良好。2000年中韓簽訂了《中韓漁業協定》，協定在暫定措施水域共同開發漁業資源，雖然爭端不斷，但也是共同開發漁業資源的嘗試。在南海海域，中國與文萊的海域主張重疊區較小，海上主權爭端也只涉及南通礁，沒有島嶼爭端，從文萊著手將會是南海共同開發可能的突破點。

(三)充分利用聯合委員會的職能

在共同開發中，聯合委員會的職能范圍隨著選擇開發模式的不同會有差異。但是，在共同開發的過程中，我們要充分利用聯合委員會這樣一個平臺，增強其常設性，發揮其監管功能、咨詢協調功能。聯合委員會成員可由雙方政府高層、石油產業的代表、漁業環保等部門的代表共同組成，并可包含具有一定影響力的民間組織的成員代表列席。雙方可將聯合委員會作為一個可供選擇的場所和機構，雙方進行協商和協調，對共同開發的安排進行修改，協調解決開發活動中的爭端。

國家可以授予聯合管理局日常事務的管理權、開發區內作業活動的監管權、完善國家政策和協議修改的建議權等。這不僅有助于共同開發內日常活動的有效運行和監管，也可增強國家間合作和交流的緊密性和及時性，保證共同開發區內油氣勘探和開采活動的順利進行。

同時，可以借鑒馬泰共同開發案中建立法律委員會和技術委員會的做法，由專家來討論和設計具體的法律規則，送交兩國政府審批。[18]此種方法制定的開發區規定，能與各自國內法律規定沖突達到最小化，并且更具有時效性。

(四)允許與不同國家間利益與義務分配機制的差異

在日韓共同開發案中，雙方為石油開發的承包方設定了一系列詳盡的漁業、環保、安全等方面的責任，尤其是對漁業利益的讓步，對石油開采活動的限制。在石油資源開發的前景不甚樂觀的情形下，石油公司作為一個追求盈利的私主體是否仍然愿意承擔如此繁重的責任？這也是日韓共同開發的第二階段，韓方沒有石油公司提交開發和勘探申請的一個重要原因。

在設計共同開發方案時，我們應該注重利益分配與義務的協調，將不同層次的利益進行區分。海上資源共同開發不僅包括油氣資源帶來的經濟利益，也包括潛在的利益，如海上基礎設施的建設、雇傭機會的增減、能源安全的保障等。[19](P148)國家作為最終的受益方，更要考慮這種潛在收益；石油公司作為直接執行者，也需要得到其私主體應該分享的經濟利益，因而國家之間、國家和承包商之間，都需要協調好彼此的經濟利益和義務的分配。

在石油開發活動中，進行共同開發的國家可分享的利益包括直接和間接利益兩個方面，前者包括授予石油合同、稅收、礦區租賃的收益，后者包括國家通過上游和下游產業的經濟鏈條產生的經濟效益。往往一個國家的石油產業越發達、市場越開放、地理位置優越，這種間接受益就會更多。[20](P158-159)從國家政策層面上說，在共同開發協定中，我們需要考慮到不同國家的差異性，可以規定一個較為靈活的利益分享機制，并且根據我國與鄰國國家情況的不同做出調整，這樣才能吸引鄰國與我們進行共同開發。

(五)中國在東海與鄰國進行共同開發的困境

20世紀70年代至今，這四十年來國際海洋形勢和海洋法規則發生了巨大的變化。《公約》大大擴張了國家管轄權的范圍，造成了相鄰和相向國家間加劇爭奪有限的海域。國家間海洋利益的沖突加劇，以及立場的不退步，國家政治環境的影響，決定了中國與東海鄰國共同開發困難重重。

第一，海洋形勢已經發生了巨大的改變。日韓簽訂共同開發協議時，《公約》還處于第二輪的談判中，且經濟區制度為討論議題之一。1969年“北海大陸架案”和隨后發布的《埃默里報告》對日本的立場產生了非常微妙的影響。而《公約》已經成為了海洋法“憲章”，賦予了沿海國家“新”的權利，建立了完整的領海、專屬經濟區和大陸架制度。海洋法律意識的覺醒、對海洋油氣資源的需求、海洋戰略地位的重要，各國先后依據《公約》賦予的權利，主張最大范圍的海洋權利主張。有限的海洋范圍內權利主張的沖突和重疊愈加復雜，各國對海洋主張的立場也鮮有后退。

第二，日本海洋政策不斷完善，建立起了完善的海洋法律體系，不段加強其海洋主張。1996年，日本國會相繼通過了《專屬經濟區和大陸架法》(宣布建立200海里專屬經濟區)、《關于在專屬經濟區行使漁業等主權權利法案》以及《養護及管理海洋生物資源法》。此后日本又陸續制定了《水產基本法》、《無人海洋島的利用與保護管理規定》。[21]2008年11月12日，日本政府根據《公約》第76條第8款的規定，向聯合國外大陸架界限委員會提交了日本外大陸架劃界申請案。其中將“沖之鳥”礁作為島嶼處理，主張200海里的大陸架和外大陸架。此后日本為了鞏固“沖之鳥”的島嶼地位，擅自在周圍搭建防護設施，構筑離海面約7米的海上觀測平臺，并通過國內立法來進一步確保沖之鳥礁的專屬經濟區和大陸架的法律地位。[22]日本的這一系列舉措都使得中日之間海洋爭端更加復雜。在釣魚島問題和海洋劃界原則問題上，中日立場仍然不可調和，且短期內無法解決。2008年中日公布了《關于中日東海問題的原則共識》(以下簡稱《共識》)，初步確定了中日在東海劃定區域內進行共同開發的意愿，但是雙方并沒有實質性的行動。近幾年來伴隨著釣魚島問題、南海局勢，中日政治環境依舊十分緊張，中日共同開發困難重重。

(六)中國與東海鄰國進行共同開發的出路

中國與韓國開啟了海洋劃界的預備談判會議，共同開發阻力較小。中韓于2015年1月29日舉行了中韓海洋劃界的預備會議，中韓爭議的蘇巖礁問題是其中議題之一。[23]但是中韓劃界協議在短期內達成的可能性不大，若中韓在劃界期間進行海上資源的開發，既可以緩解兩國漁業爭端，也能帶來經濟效益，同時也符合《公約》臨時性措施的規定。[24]中日之間在領土爭端和海洋劃界爭端難以解決的前提下，雖然實現共同開發困難重重，我們仍可以做出以下努力：

第一，充分利用《共識》所達成的一致。中日在島嶼爭端上僅涉及釣魚島，在區塊選擇上受島嶼爭端影響較小，且《共識》中劃出的合作區域不涉及中日雙方爭端。因而，有學者指出“共同開發”在這部分海域率先實現突破，是完全有可能的。中國迄今為止所取得的推行“共同開發”政策進展中，《共識》毫無疑問是走在了前面。[25]

第二，加強非政府層面和低敏感度層面的合作。日韓合作委員會作為一個非政府機構，在日韓協定談判和達成上做出了巨大貢獻。近幾年中日兩國的政治環境不利于海洋合作的開展，但是雙方可以通過非政策層面的交往，加強兩國往來和經貿合作，以經濟合作的推動帶動政治層面的合作。在低敏感度層面，雙方可以在簽訂了《中日漁業協定》的基礎上加強漁業、海洋環境等方面的合作。雙方經貿往來的加強和相互依賴程度的加深，必然會推動兩國政府層面合作的加強。

第三，繼續在中間線中國一側加強油氣開發。日本和韓國共同開發侵害了中國和朝鮮第三國的權利，雙方仍然強行推動雙方共同開發的進程。反觀中日之間的爭端，焦點仍在于油氣資源爭端，而且東海大陸架的油氣資源主要在中間線中國一側和釣魚島附近。中國已經在日本主張的中間線中國一側成功開采出了石油，而日本并沒有大的收獲。若雙方共同開發無法實現，我們仍應當繼續在中間線一側加強春曉等油氣田的開采，給日方施加壓力。中國與周邊鄰國進行共同開發，一方面要考慮第三方爭議國家的利益并進行安撫，但同時也要勇于推進開發進程，以先行開發帶動共同開發。

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[24] 傅崐成.海洋法相關公約及中英文索引[M].廈門：廈門大學出版社，2005.

[25] 羅國強.“共同開發”政策在海洋爭端解決中的實際效果：分析與展望[J].法學雜志，2011，(4):14-17.

責任編輯：周延云

Japan and Korean Offshore Joint Development in Continent Shelf in the East China Sea and Its Inspirations for China

Deng Niya

(Institute of International Law, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

Japan and Republic of Korea's offshore joint development is the first joint development case in the disputed sea area since the North Sea Continental shelf cases in 1969. Although there is no substantial progress, yet it provides experience and lessons for China. Japan and Republic of Korea's oil and gas dispute in the East China Sea continent shelf arose in the burgeoning economic development in the early 1970s. The prediction that the East China Sea had a broad prospect of oil promoted the two countries' exploration and exploitation activities in the overlapping area. During the progress from the negotiations to the effect of agreement, a number of factors exerted influences on it. The agreement between Japan and Republic of Korea's joint development in continent shelf is a comprehensive and practical legal document, in which provides for joint development zone, joint authority, concessionaire and operator, application laws, dispute settlement and so on. Even there is no commercial oil and gas resources found in the zone after two rounds of exploration and exploitation, this case gives some inspirations for China to propel joint development with neighboring countries.

continent shelf in the East China Sea; joint development; influential factors; legal framework; measures and inspirations

2016-01-13

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“海上共同開發國際案例與實踐研究”(13JZD039)

鄧妮雅(1988-)，女，湖北宜昌人，武漢大學國際法研究所博士研究生，主要從事海洋法研究。

D993.5

A

1672-335X(2016)02-0065-09