從反應(yīng)式治理到參與式治理:地方政府危機治理轉(zhuǎn)型的趨向

張緊跟

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從反應(yīng)式治理到參與式治理:地方政府危機治理轉(zhuǎn)型的趨向

張緊跟

公眾權(quán)利意識的覺醒與民主法治滯后之間的不適應(yīng)催生了地方政府反應(yīng)式治理模式。地方政府反應(yīng)式治理雖然有助于緩解治理危機，但暴露出諸多弊端。要走出地方政府反應(yīng)式治理的困局，應(yīng)該適時轉(zhuǎn)向敬畏和尊重民意并將其吸納進(jìn)入治理過程的地方政府參與式治理。為此，既需要地方政府具有與公眾共享治理過程的意愿，也需要公眾具有參與治理過程的意愿，形成恰當(dāng)?shù)臋C制。

地方政府；反應(yīng)式治理；參與式治理；危機治理轉(zhuǎn)型

20世紀(jì)90年代以來，快速工業(yè)化、市場化與城鎮(zhèn)化導(dǎo)致了社會領(lǐng)域糾紛、抗議的增長，頻發(fā)的“弱治理”危機既未打斷中國持續(xù)的“強發(fā)展”奇跡，也未出現(xiàn)海外預(yù)言的“崩潰性危機”。對此，許多研究者認(rèn)為其關(guān)鍵因素在于現(xiàn)行政治體系依然能夠?qū)ι鐣枨笞龀龌貞?yīng)。[1]不過，這種回應(yīng)大多數(shù)畢竟是維穩(wěn)壓力下地方政府應(yīng)對危機的策略性被動反應(yīng)，呈現(xiàn)出“刺激—反應(yīng)”范式中的應(yīng)急性邏輯。[2]由于這種反應(yīng)式治理①既有研究用“反應(yīng)性政治”來概括地方政府的維穩(wěn)機制，是一種典型的借助公權(quán)力的強制性施壓機制。參見余敏江：《從反應(yīng)性政治到能動性政治:地方政府維穩(wěn)模式的邏輯演進(jìn)》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014（4）；周義程：《反應(yīng)性政治的概念與邏輯》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014（5）。本文中作為地方政府危機治理中的反應(yīng)式治理，是指地方政府基于不可承受的外在壓力而被迫做出暫時妥協(xié)的策略性治理。缺乏成熟的制度建設(shè)來容納民眾利益訴求，因此中國政府在未來將面臨著來自社會的更多沖擊和挑戰(zhàn)。[3]（P43-63）這使得地方政府與民眾的沖突持續(xù)加深，治理危機日益嚴(yán)重。[4]基于此，有學(xué)者強調(diào)要建立健全公眾利益訴求表達(dá)機制[5]，也有學(xué)者提出要促進(jìn)信息公開、確保表達(dá)自由以及擴大決策民主[6]。但是，地方政府危機治理轉(zhuǎn)型不到位是制約公眾利益訴求表達(dá)機制建設(shè)的最大障礙[7]。因此，在當(dāng)代中國這種地方政府主導(dǎo)型發(fā)展模式下，如何從壓力下的被動反應(yīng)走向有效預(yù)防和化解社會矛盾的主動吸納，還需要繼續(xù)推進(jìn)地方政府危機治理從反應(yīng)式治理向參與式治理轉(zhuǎn)型。

一、地方政府反應(yīng)式治理的興起

20世紀(jì)90年代以來,隨著改革進(jìn)入“深水區(qū)”，中國進(jìn)入了矛盾與沖突高發(fā)的風(fēng)險社會發(fā)展階段，主要表現(xiàn)在兩個方面：

一方面，利益分配失衡容易誘發(fā)社會沖突。從基尼系數(shù)來看，當(dāng)代中國發(fā)展中存在著非常嚴(yán)峻的利益分配失衡。

國家統(tǒng)計局2016年1月19日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2015年全國居民收入基尼系數(shù)為0.462,雖然是從2008年最高位的0.491連續(xù)第7年下降，但仍然超過國際公認(rèn)的貧富差距警戒線0.4。[8]這表明，由于廣大民眾不能共享改革發(fā)展成果，占人口大多數(shù)的群體都重新淪為社會財富分配的弱勢群體。再加上不斷強化的社會結(jié)構(gòu)封閉性，弱勢群體很難通過個人后天努力改變“弱勢”，強者愈強、弱者愈弱的“馬太效應(yīng)”正在成為當(dāng)代中國社會的普遍現(xiàn)象。中國社會底層因為“持續(xù)穩(wěn)定增長的繁榮遠(yuǎn)沒有使人民樂其所守而到處滋生著一種不安定情緒”[9]（P175）。在快速發(fā)展的社會中，社會的價值能力和人們的價值期望都在提高，但社會價值能力提高的速度無法與人們價值期望提高的速度相匹配，導(dǎo)致價值期望和價值能力之間的落差逐漸擴大，產(chǎn)生了“發(fā)展型相對剝奪感”[10]（P80）。由于這些問題遲遲得不到解決，弱勢群體不滿意、不信任、不寬容的憤懣心理就會不斷發(fā)酵，乃至演進(jìn)為仇富、仇官、仇不公的情緒。這種由社會分配不公而引發(fā)的憤懣心理和非理性情緒，一旦觸遇突發(fā)事件，就會產(chǎn)生激烈的社會沖突。

另一方面，地方政府主導(dǎo)的治理激化了社會矛盾。

地方政府主導(dǎo)的“重經(jīng)濟增長輕民生社會建設(shè)”的治理模式在使生態(tài)環(huán)境付出慘重代價的同時，也使得經(jīng)濟和社會發(fā)展長期積累的問題和深層次矛盾越來越多。更重要的是，缺乏民主法治約束所導(dǎo)致的地方政府“與民爭利”直接激化了“政民沖突”，以致各地方政府財政收入高度倚賴的經(jīng)濟領(lǐng)域往往成為群體性事件高發(fā)領(lǐng)域，如企業(yè)改制及勞動爭議糾紛、征地拆遷、環(huán)境污染等。[11]這是因為在地方政府治理實踐中，為了追求公共決策的快速高效，地方政府職能部門對公共政策中的潛在風(fēng)險往往估計不足，甚至帶有部門利益，容易因政策缺乏周密性而遭到利益相關(guān)者的質(zhì)疑和抗議。而且還可能存在著地方政府與強勢利益群體的利益關(guān)聯(lián)，以至強勢利益群體作為公共政策受惠者總是試圖以“服務(wù)大局”或“發(fā)展的代價”為由來迫使作為公共政策受損者的底層弱勢群體接受現(xiàn)實，但利益受損者權(quán)利意識覺醒，越來越不接受這種強加的利益分配格局，試圖通過抗?fàn)巵韺崿F(xiàn)合理利益和理性收益。[12]面對這些社會利益沖突，地方政府總是試圖以“一成不變的承諾”[13]或“有組織地不負(fù)責(zé)任”[14]（P68）來消除安全焦慮或推卸責(zé)任，這勢必激起利益受損者更激烈的憤怒和對抗。

在這種情勢下，地方政府治理普遍面臨著權(quán)力運行與權(quán)利訴求間的內(nèi)在緊張性。伴隨著中國現(xiàn)代化和市場化的推進(jìn)，與現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會相適應(yīng)的以人為本、平等、公平、正義等基本理念日益深入人心。井噴式發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)媒體提供的多元表達(dá)平臺、民主法治進(jìn)步與公民成長的雙向互動，成為民眾權(quán)利意識萌發(fā)、表達(dá)和伸張的“時代注腳”。但與此同時，地方政府治理過程中對日益增長的公眾參與訴求缺乏應(yīng)有的制度化吸納機制。

在公共管理實踐中，普通民眾往往由于欠缺專業(yè)知識、其意見復(fù)雜有可能影響判斷精準(zhǔn)、交由其討論可能損害決策效率等等而被人為排斥在公共決策之外，以至地方政府治理的通行版本是決策動議—分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)—部門牽頭—調(diào)查研究—聽取意見—形成初步報告—部門審議—政府常務(wù)會議或常委會決定—社會公開。[15]在這種治理模式下，地方政府治理過程中的聽證會、網(wǎng)絡(luò)問政等往往淪為走過場的“儀式”，政府與社會間制度化互動機制嚴(yán)重匱乏。因此，盡管研究者注意到專家智囊、媒體、NGO和普通民眾等開始對地方政府治理過程開始有了一定影響[16]，但總體上地方政府治理過程依然是較為封閉的精英決策，公眾利益表達(dá)以原子化、非正式和影響政策執(zhí)行為主要特點[17]。

由于缺乏有效的制度化參與機制，往往驅(qū)使公眾選擇非制度化的利益訴求機制。于是，當(dāng)代中國社會沖突在總體上呈現(xiàn)出讓人擔(dān)憂的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)化，體現(xiàn)為在信訪數(shù)量下降*據(jù)統(tǒng)計，全國信訪總量從2005—2009年連續(xù)5年保持下降態(tài)勢，2006年同比下降15.5%，2009年同比下降2.7%。參見國務(wù)院新聞辦公室：《2009年中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》， 2010-09-26。而2015年全國信訪總量下降7.4%，進(jìn)京上訪下降6.5%，非正常上訪下降38.2%，信訪秩序趨于好轉(zhuǎn)。參見孟建柱：《去年信訪總量降7.4% 非正常上訪降38%》，載《光明日報》,2016-01-25。的同時，群體性事件數(shù)量卻在不斷攀升[18]，2014年群體性事件總量高達(dá)17.2萬起左右。[19]

頻發(fā)的群體性事件折射出地方政府與民奪利、社會貧富差距拉大、分配不公、普通民眾經(jīng)濟利益和民主權(quán)利受到侵犯、無法找到協(xié)商機制和利益維護機制、社會治理方式與社會主義市場經(jīng)濟及公眾日益增長的民主意識不適應(yīng)等問題。[20]最終，在一線直面民眾的地方政府，陷入了“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的惡性循環(huán)，局部治理危機顯現(xiàn)。

在當(dāng)代中國的制度框架下，雖然局部治理危機表面上多由地方政府引發(fā)，但是其深層次原因卻在于改革開放以來民眾共建共享制度建設(shè)相對滯后。因此，從根本上化解治理危機有賴于一整套有效的制度建設(shè)，包括公平的利益分配機制、暢通的利益表達(dá)機制、有效的利益協(xié)調(diào)與整合機制。但制度建設(shè)是一個相對緩慢的過程，因此地方政府必須在不完善的制度框架下直面各種治理危機，普遍存在著兩重困境。一方面，作為局部治理危機促發(fā)者的地方政府又是危機治理的當(dāng)然主體。改革年代“放權(quán)于地方”的發(fā)展戰(zhàn)略使凡是與民眾切身利益有沖突的事務(wù)，如征地拆遷、治安管制，等等，都由地方政府辦理。一些地方政府甚至為了滿足日益強化的經(jīng)濟增長需求，急于上項目乃至非法征地拆遷，嚴(yán)重侵害民眾利益，從而直接引爆社會沖突。但缺乏制度化民意吸納機制的地方政府治理過程往往漠視甚至壓制民眾利益訴求，以至政民間對立情緒“在高壓下得到積累、強化和擴散，并尋求以非制度化、非理性方式釋放”。在現(xiàn)行體制下，委托代理鏈條下的地方政府不僅是轄區(qū)經(jīng)濟增長的主導(dǎo)者，也是轄區(qū)維穩(wěn)的責(zé)任人。一旦地方政府在其轄區(qū)內(nèi)處置不當(dāng)而引發(fā)嚴(yán)重治理危機，上級乃至中央政府就會啟動目標(biāo)責(zé)任制與縱向問責(zé)機制追責(zé)于地方政府。因此，地方政府面臨著民眾自下而上的“維權(quán)”壓力和壓力型維穩(wěn)體制下自上而下的“問責(zé)”壓力。在這種情勢下，地方政府必須想辦法擺平、理順“自造的治理危機”。另一方面，作為危機治理主體的地方政府缺乏足夠的治理能力。主要體現(xiàn)在：（1）缺乏危機預(yù)警能力。在排斥公眾有序參與的地方政府治理過程中，由于缺乏與社會的良性溝通機制，地方政府往往無法及時收集到各類矛盾、糾紛、沖突的醞釀、謀劃、動員等信息并進(jìn)行危機預(yù)警，自然就無法未雨綢繆地將其化解于危機萌芽狀態(tài)。（2）缺乏公信力。在危機公關(guān)中，由于缺乏可供應(yīng)急使用的信用資源，地方政府在很多情況下對事因判斷及解釋幾乎普遍被民眾與輿論質(zhì)疑，陷入“自娛自樂的尷尬境地”，常常暴露出無能、無威望、不服眾的窘態(tài)。（3）缺乏治理權(quán)力。在“錦標(biāo)賽體制”下，作為地方政府“中心工作”的“爭資跑項”往往使地方政府把注意力集中于投資者，疏離了其與民眾之間的聯(lián)系，從而弱化了地方政府對于社會公共需求的回應(yīng)能力。而在“壓力型維穩(wěn)體制”下，地方政府與民眾之間的相互不信任與污名化加劇，協(xié)商對話空間大為壓縮。現(xiàn)行干部人事制度則使地方政府越來越“脫離群眾”，因為“地方上的黨委書記和各集體單位的行政人員一經(jīng)設(shè)立，就越來越忙于公文報表，不大關(guān)心普通勞動者，變得更像一個上層階級，成為一批類似過去士紳的地方新貴”[21]（P409）。在這種背景下，地方政府管治社會的專斷性權(quán)力因市場化改革與民主法治發(fā)展而不斷削弱，同時也弱化了其滲透和控制社會的基礎(chǔ)性權(quán)力。

于是，面對局部治理危機，由于既缺乏從根本上消解社會不穩(wěn)定因素的資源和能力，又必須直面迫在眉睫的轄區(qū)治理風(fēng)險，一些地方政府在意識到強力壓制的“剛性維穩(wěn)”存在巨大風(fēng)險后，開始嘗試著采用“柔性維穩(wěn)”來做出被動反應(yīng)，反應(yīng)式治理應(yīng)運而生。一般而言，這種被動的反應(yīng)式治理呈現(xiàn)為地方政府在公共決策階段漠視民意甚至壓制民意，而在公共政策執(zhí)行階段遭遇公眾抗?fàn)幣c輿論質(zhì)疑以及來自上級政府的問責(zé)壓力時，地方政府被迫對事件進(jìn)行回應(yīng)乃至?xí)壕徎驍R置原定政策執(zhí)行。由于反應(yīng)式治理主要是因不可承受的外在壓力導(dǎo)致地方政府采用短期性、權(quán)宜性、變通性治理手段來控制事態(tài)并進(jìn)行“滅火”，因此往往呈現(xiàn)出反應(yīng)滯后性、行為短期性、手段策略性等特點。[22]

二、地方政府反應(yīng)式治理的局限

具體而言，地方政府危機治理中的反應(yīng)式治理主要體現(xiàn)在三個階段：

在第一階段，地方政府公共決策過程或者完全封閉展開或者納入“儀式化”聽取民意形式，對公眾制度化利益訴求視而不見或者強力壓制。面對民眾正當(dāng)利益訴求，地方政府的無所作為和壓制進(jìn)一步壓縮了民眾的行動選擇空間。民眾或者繼續(xù)忍受，或者走向非制度化表達(dá)。當(dāng)“訴怨”逐漸轉(zhuǎn)換為“宿怨”時，民眾抗?fàn)幣c輿論質(zhì)疑就隨之而來。

在第二階段，地方政府公共政策執(zhí)行遭遇民眾抗?fàn)幰约拜浾撡|(zhì)疑時，地方政府啟動危機公關(guān)。在這個階段，地方政府一般是首先力圖通過壓制民意和輿論來控制事態(tài)，希望大事化小、小事化了。其反應(yīng)式治理的基本模式是自我辯護與強化“行政管控”輿情的雙管齊下，將擬執(zhí)行的政策項目“包裝”成“符合人民需求”的“公益”，動員民眾與輿論擁護黨和政府的“正確決策”并“污名化”公眾抗?fàn)帯Ｈ缭?009年廣州番禺反垃圾焚燒事件中，一再強調(diào)“廣州采用先進(jìn)的垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)處理生活垃圾，符合國家、廣東省相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)劃綱要，符合建設(shè)節(jié)能型社會發(fā)展思路”[23]，但是，在這個“走向公民權(quán)利”的時代，這種自我辯護與行政管控往往激起民意更強烈反彈，不僅無法化解危機，反而可能使事態(tài)擴大和升級。

在第三階段，由于地方政府的被動反應(yīng)不能平息公眾不滿與輿論質(zhì)疑，于是輿情聲浪與公眾抗?fàn)幊掷m(xù)升溫，這時不僅使得處于風(fēng)暴眼中的地方政府“焦頭爛額”，維穩(wěn)壓力也開始往上轉(zhuǎn)移。與第二個階段中上級乃至中央政府保持沉默不同的是，持續(xù)抗?fàn)幍膲毫﹂_始倒逼上級乃至中央政府“發(fā)聲”，地方政府開始直接感受到來自上級乃至中央政府的問責(zé)壓力。如在烏坎事件中，地方官員最終坦陳“現(xiàn)在老百姓要求越來越多，中央要求越來越高，而我們手中可用的資源和手段越來越少”。在自下而上的抗?fàn)帀毫妥韵露系淖坟?zé)壓力之下，“陷入兩難境地”與“不可承受之重”的地方政府被迫做出進(jìn)一步反應(yīng)，宣布遷址、擱置乃至永久停止擬定的項目，以換取事態(tài)平息,如廈門市政府由緩建“海滄PX項目”到?jīng)Q定項目遷建漳州，廣州市番禺區(qū)政府被迫宣布暫停垃圾焚燒項目，四川什邡市政府則宣布停止引發(fā)沖突的鉬銅項目建設(shè)，廣東江門核燃料項目因群眾反對不予立項，等等。在一系列公共危機事件中，基本上都復(fù)制著類似的治理流程——地方政府基于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的巨大潛在收益而規(guī)劃建設(shè)某大型項目，但項目遭到輿論質(zhì)疑與民眾抗?fàn)帲┺臄?shù)日導(dǎo)致事件升級，最終地方政府被迫將項目遷址、擱置或下馬。于是，中國式“政府宣布建設(shè)——居民強烈反對——項目被迫停擺”的地方政府反應(yīng)式治理困境不斷上演。

與備受批評的強力壓制以及“躲”與“拖”式地方政府危機治理模式相比，反應(yīng)式治理的興起呈現(xiàn)出地方政府的“柔軟身段”。這表明，在公眾權(quán)利意識覺醒的倒逼下，地方政府已經(jīng)開始意識到完全靠“自娛自樂和自說自話”無法應(yīng)對洶涌澎湃的輿論質(zhì)疑與公眾抗?fàn)帯Ｔ谶@個過程中，有地方政府官員開始意識到“政府已經(jīng)難以完全主導(dǎo)輿論,領(lǐng)導(dǎo)干部振臂一呼應(yīng)者云集的時代已經(jīng)一去不復(fù)返了，政府要開始習(xí)慣于與公眾平等互動”[24]。從實踐來看，這種柔性的地方政府反應(yīng)式治理也的確化解了彼時還是烏云壓頂?shù)闹卫砦C。

但是，地方政府反應(yīng)式治理也暴露出諸多弊端：

第一，反應(yīng)滯后。在地方政府反應(yīng)式治理實踐中，一方面，由于包容性制度供給短缺，地方政府無法與社會良性溝通，因此普遍缺乏風(fēng)險預(yù)警機制，導(dǎo)致地方政府未能及時預(yù)判社會風(fēng)險；另一方面,由于存在著“體制型遲鈍”[25]，導(dǎo)致地方政府往往在沖突萌芽和聚集初期，對“風(fēng)起于青萍之末”的問題反應(yīng)遲鈍，不能及時發(fā)現(xiàn)隱患并加以排除，導(dǎo)致社會矛盾和沖突擴大和爆發(fā)。于是，在社會矛盾與沖突醞釀時，公眾制度化地表達(dá)其關(guān)切與訴求時往往無法引起地方政府重視，而只有當(dāng)公眾采取“問題化策略”將“小問題鬧大”后才可能引起地方政府重視并做出反應(yīng)。回顧近年來地方政府反應(yīng)式治理實踐，“起因很小—反應(yīng)遲鈍—事件升級—局面失控—震驚高層—迅速處置—事態(tài)平息”的運行模式如出一轍。其實，從民意到民怨再到民怒的演化，正是由于地方政府反應(yīng)滯后才引發(fā)了社會沖突。而在地方政府被迫做出反應(yīng)時，被“鬧大”的事件已經(jīng)產(chǎn)生了很大負(fù)面影響并危及社會穩(wěn)定。這種反應(yīng)滯后性使地方政府只能選擇“亡羊補牢”的“權(quán)宜式治理”，而非“未雨綢繆”的“戰(zhàn)略規(guī)劃”。如2012年江蘇啟東事件中，當(dāng)?shù)孛癖娫缭?010年就開始對江蘇王子制紙排海管道建設(shè)可能危及海洋環(huán)境產(chǎn)生疑慮并表示反對，公眾不斷通過互聯(lián)網(wǎng)表達(dá)強烈反對意見。但是，民眾多年的反對呼吁無法獲得及時回應(yīng)，最終民眾情緒歷經(jīng)數(shù)年的輿情醞釀以及公眾訴求忍受多次的官員忽悠后，終于引爆了2012年7月28日啟東市民圍堵政府的群體性事件，迫使當(dāng)?shù)卣既∠摻ㄔO(shè)項目。

第二，策略性治理。一方面，雖然在維穩(wěn)壓力下地方政府開啟了與社會的對話交流，但往往是在治理危機烏云壓頂情勢下的被動反應(yīng)；另一方面，這種反應(yīng)式治理更多的是一種策略性應(yīng)急反應(yīng)，地方政府缺乏改革正式制度安排的能力與動力。因此，地方政府反應(yīng)式治理中短暫出現(xiàn)的政府與社會的協(xié)商對話遠(yuǎn)不能成為一種新的制度安排，更多的是一種為了化解迫在眉睫的治理危機做出的臨時性策略選擇。如近年來在中國各地出現(xiàn)的PX事件中，2007年廈門PX事件基本上成為一種“樣板”：參與民眾直接或間接地依照廈門民眾對PX的抵制行動來表達(dá)訴求，各地政府也在實際行動上“克隆”廈門市政府的做法，如向抗議民眾承諾“一定搬遷”（大連）、“堅決不上”（寧波）或“在未達(dá)成廣泛共識之前絕不辦理”（茂名）[26]。即使如2014年發(fā)生的廣東茂名PX事件中，主政者在已經(jīng)提前意識到問題復(fù)雜性后也依然如故。在這個新增的“舊故事”中，一方面，當(dāng)?shù)卣仁怯芍饕I(lǐng)導(dǎo)率隊赴江西九江學(xué)習(xí)推進(jìn)PX項目的“成功”經(jīng)驗，并通過官媒發(fā)表一系列為PX“脫敏”、“去魅”、“正名”的文章來對當(dāng)?shù)厥忻裾归_密集宣傳兼科普；另一方面，當(dāng)?shù)卣竺到y(tǒng)工作人員、教育系統(tǒng)工作人員和各學(xué)校學(xué)生在《支持芳烴項目建設(shè)承諾書》上簽名并承諾維護發(fā)展項目的決策，不聽、不信、不傳謠，不發(fā)表妨礙項目建設(shè)的言論，不組織、不參與任何反對和阻撓項目建設(shè)的活動。但所有這些“學(xué)習(xí)性努力”所暴露出的地方政府與社會良性溝通機制的短缺，最終還是導(dǎo)致茂名PX項目重蹈覆轍。與“鬧也不停”、“排除任何困難堅決執(zhí)行”等漠視民意的“橫暴治理”相比，“一鬧就停”的地方政府反應(yīng)式治理折射出民意與公共輿論對地方政府產(chǎn)生的強大壓力，貌似尊重民意，但依然存在著明顯的“不鬧沒反應(yīng)、小鬧小反應(yīng)、大鬧大反應(yīng)”的策略性治理邏輯。

第三，治標(biāo)而非治本。地方政府在應(yīng)對治理危機中之所以采取策略性治理，一方面是因為治理制度重建不僅周期長、起效慢而無法與“屆別機會主義”相容，而且地方政府既缺乏制度創(chuàng)新能力也缺乏相應(yīng)動力；另一方面是由于地方政府形成了依靠短期化、靈活性、就事論事、應(yīng)對式“政策之治”的路徑依賴，民主法治的“制度之治”相對匱乏。于是，在反應(yīng)性治理中，地方政府面對治理危機,往往認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急是擺平、理順眼前的問題,而不是過多地考慮如何從根本上化解社會矛盾。地方政府反應(yīng)式治理看似使迫在眉睫的危機被化解，但因為沒有正本清源，所以只是治標(biāo)而不是治本，不可能從根本上消除產(chǎn)生治理危機的隱患。在反應(yīng)性治理中，地方政府對社會需求的呼應(yīng)“缺少規(guī)范化制度化科學(xué)化規(guī)劃,只能如消防隊員一樣,哪里有火起就去那里滅火”[27]。

第四，行政資源與政府公信力損耗。盡管地方政府反應(yīng)式治理很快就平息了洶涌澎湃的輿情與公眾抗?fàn)帲捎诜磻?yīng)滯后，不可避免的是地方政府為之付出了高昂的行政資源與公信力損耗，即使是被認(rèn)為具有里程碑意義的廈門PX事件也是如此。回首該事件，不難發(fā)現(xiàn)廈門市政府既付出了前期為PX進(jìn)行項目認(rèn)證、招商引資和規(guī)劃選址的巨額行政成本，也被迫承受了中期遭遇輿論質(zhì)疑和公眾抗?fàn)幍奈C公關(guān)成本，當(dāng)然也不可避免地要支付后期的遷址補償成本。而所有這些本來可以節(jié)省的巨額行政費用，最終也還是讓納稅人承擔(dān)。不僅如此，地方政府反應(yīng)式治理不僅讓公眾質(zhì)疑地方政府公共政策的科學(xué)性和合法性，而且地方政府反應(yīng)滯后且完全淪為“自娛自樂”的危機公關(guān)并不能緩解公眾與輿論對地方政府應(yīng)對方式與誠意、發(fā)布信息權(quán)威性的質(zhì)疑，最終損害了地方政府的公信力。

三、走向地方政府參與式治理

地方政府反應(yīng)式治理導(dǎo)致的治理困局，不僅消損了黨和政府的公信力，浪費了不菲的行政資源，而且于改善政民關(guān)系也毫無助益，必須適時進(jìn)行適應(yīng)性變革。

地方政府反應(yīng)式治理的致命缺陷在于缺乏對民意的敬畏。在決策環(huán)節(jié)，因漠視民意而無從了解民眾訴求，自然無法回應(yīng)公眾重大關(guān)切，只一心匆忙拍板、出臺“自娛自樂”的建設(shè)項目。顯然，在此過程中民意被地方政府的“政績觀”和“家長拍板”式治理逼至墻角。在執(zhí)行環(huán)節(jié),沸騰的“民怨”迫使地方政府啟動危機公關(guān)，但其看似滅火實則澆油的“自說自話”使“民怨”轉(zhuǎn)化為“民怒”。最終，在多重不可承受的壓力下，地方政府反應(yīng)式治理被迫以“民意”為先，轉(zhuǎn)而自己被逼到墻角。這種治理困局背后顯現(xiàn)出的是未被尊重的權(quán)利、未被滿足的訴求、未被傾聽的聲音。直言之，地方政府反應(yīng)式治理的最關(guān)鍵缺陷是缺乏對民意的敬畏。在這個“走向公民權(quán)利的時代”，公眾利益表達(dá)能力、公共政策判斷能力和行動能力在不斷增強，一個不符合公眾偏好的公共政策在其實施過程中很容易遭到公眾的抵制。與其揚湯止沸般在執(zhí)行階段因為輿論質(zhì)疑和公眾抗?fàn)幎晕覕R置或否定原定決策，不如破釜沉舟地在決策環(huán)節(jié)乃至治理全過程中吸納公眾偏好。因此，要走出地方政府反應(yīng)式治理困局，必須敬畏民意，那就是要尊重公眾參與公共治理的權(quán)利,在暢通民意表達(dá)渠道的基礎(chǔ)上讓公眾需求表達(dá)進(jìn)入公共政策過程，通過協(xié)商對話來達(dá)成共識，形成地方政府與公眾的雙向良性互動。[28]這種由地方政府培育的旨在通過向普通公民開放公共政策過程以解決實際公共管理問題的制度與過程[29]（P23-25）就是參與式治理。

走向參與式治理,賦予公眾參與地方公共治理的權(quán)利，既可以通過吸納公眾參與使地方政府更切合實際地考慮公眾的需求偏好，又可以同時讓公眾通過提升與切身利益相關(guān)的公共政策質(zhì)量來改變自身處境，最終達(dá)到和諧治理、服務(wù)公眾的施政目標(biāo)。對于執(zhí)政黨和中央政府而言，發(fā)展地方政府參與式治理既符合“黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家做主有機統(tǒng)一”的基本原則，也有助于建立中央政府與民眾之間的聯(lián)盟從而使中央政府具有更為廣泛的合法性基礎(chǔ)。因此，習(xí)近平總書記一再強調(diào):“國家建設(shè)是全體人民共同的事業(yè),國家發(fā)展過程也是全體人民共享成果的過程。”黨的十八屆三中全會也強調(diào)要“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中”。

20世紀(jì)90年代以來，為了走出分權(quán)化改革與選舉民主化帶來的治理危機,許多發(fā)展中國家的地方政府在一些國際組織倡導(dǎo)和推動下紛紛引入?yún)⑴c式治理。近年來，一些面臨著“強發(fā)展與弱治理”困局的中國地方政府在創(chuàng)新治理實踐中，也探索性地發(fā)展出參與式?jīng)Q策、參與式預(yù)算、參與式績效評估等參與式治理機制。從既有地方政府參與式治理創(chuàng)新實踐來看，通過吸納各利益關(guān)聯(lián)群體參與地方政府主導(dǎo)的治理過程,既改善了治理績效又提高了治理合法性，治理危機大為緩解。因此，走向地方政府參與式治理，才是從根本上化解地方政府治理危機的良治之道。

從既有國際經(jīng)驗來看，走向參與式治理的關(guān)鍵在于：一方面，地方政府應(yīng)該具有與公眾共享治理過程的意愿；另一方面，公眾應(yīng)該具有參與治理過程的意愿和機制。[30]基于此，要走向地方政府參與式治理，應(yīng)該從下述兩個方面來著力推進(jìn)。

第一，通過相關(guān)制度建設(shè)來強化地方政府發(fā)展參與式治理的意愿。對于中央政府而言，從頂層設(shè)計層面來完善參與式治理制度，從而既形成抽象政治原則的規(guī)范性激勵又有具體制度建設(shè)的規(guī)范性保障，有助于最終構(gòu)建一個使“地方政府為發(fā)展參與式治理而競爭”的激勵性制度環(huán)境。對于地方政府而言，逐步習(xí)慣與公眾共享公共治理過程，不斷創(chuàng)新參與式治理機制，有助于走出反應(yīng)式治理困局。具體而言，包括：（1）激活現(xiàn)有代議制民主制度。參與式治理雖然強調(diào)普通公眾作為利益相關(guān)者要直接參與長期被地方政府和少數(shù)精英壟斷的治理過程之中，但它只是為了彌補代議制民主之不足而非其替代品。[31]相反，參與式治理有效運作的前提就是有效的代議制民主。為此，激活地方人民代表大會的民主代議功能和地方政協(xié)的協(xié)商民主功能就成為地方政府走向參與式治理的必然要求。在現(xiàn)行制度框架下，提升地方人大在地方政府治理過程中的影響力，是以強化橫向問責(zé)機制來彌補因信息不對稱而導(dǎo)致的縱向問責(zé)之不足的必然要求，也是憲法和法律賦予地方人大的基本職權(quán)。因此，應(yīng)該在完善地方人大代表與公眾“強聯(lián)系”的基礎(chǔ)上提高其利益代表與利益表達(dá)功能，使既有代議民主機制“運轉(zhuǎn)起來”。而在現(xiàn)行制度框架下，地方政協(xié)不僅為黨提供了團結(jié)黨外人士的平臺，而且為黨采集社情民意提供了強大支持。[32]但是，在社會利益結(jié)構(gòu)日益多元化的發(fā)展背景下，地方政協(xié)不僅應(yīng)該從“咨詢與聽取意見”走向“協(xié)商對話”，還應(yīng)該從“精英聚會”的“政治協(xié)商”逐漸轉(zhuǎn)型成為開放性、平等性、對話性的“社會協(xié)商”，以吸納由于社會分化而產(chǎn)生的多元利益群體。如設(shè)立地方人大代表、政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)工作室，努力拓寬基層民眾理性合法有序表達(dá)利益訴求的渠道，正在成為地方政府參與式治理創(chuàng)新的機制。（2）做實地方政府信息公開制度。如果事先沒有充分的政府信息公開，公眾參與治理就只能是“盲人摸象”，而地方政府開放公共政策過程就會淪為走過場的“政治儀式”。而地方政府信息大量缺失不僅會傷害公眾參與熱情，更使得公眾參與變得盲目、徒然，錯誤的、有偏向的政府信息“甚至把公眾參與當(dāng)作實現(xiàn)地方政府不良目的的工具”[33]（P4）。作為支撐與保障公眾參與有效性之基礎(chǔ)性制度的政府信息公開，應(yīng)該盡快落實黨的十八屆四中全會提出的“以公開為常態(tài)、以不公開為例外，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開”的要求。不僅如此，為了增強公眾參與的實效性，政府信息公開應(yīng)覆蓋地方政府治理全過程。（3）完善參與式治理制度。首先，將參與式治理制度剛性化。在現(xiàn)行地方政府反應(yīng)式治理實踐中，聽證會、民主懇談會等公眾參與機制雖然得到選擇性運用，但主要是依靠地方政府主政官員的“覺悟”，而未成為地方政府的法定責(zé)任與義務(wù)。要使地方政府參與式治理運轉(zhuǎn)起來，必須從法律上將參與式治理明確為地方政府治理的剛性制度。其次，分類實現(xiàn)參與式治理。應(yīng)該根據(jù)治理議題的重要性、治理的不同階段以及利益相關(guān)者范圍與類型，選擇不同的公眾參與式治理機制，尋求治理議題、參與者與參與式治理機制之間的匹配。有些議題以弱形式的“公告評論”程序即可，但有些議題必須通過強形式的聽證會進(jìn)行。再次，在使聽證會、懇談會等參與式治理機制成為地方政府常態(tài)化治理流程基礎(chǔ)上，還應(yīng)優(yōu)化程序及規(guī)則,用“證明與反駁”的“抗辯”來替代“信息披露”與“結(jié)果通報”，完善參與者遴選機制以保證參與者的廣泛代表性和實質(zhì)性參與，切實實現(xiàn)公開透明，建立回應(yīng)和公示制度來保障公眾參與作用落實到位。最后，要進(jìn)一步拓展參與式治理機制。可以在借鑒發(fā)達(dá)國家比較成熟的參與式治理機制如市民評審團、市民調(diào)查群、焦點小組、公民論壇、公共調(diào)查、公共辯論等的基礎(chǔ)上，鼓勵地方政府探索適合調(diào)動公眾參與積極性的各種新方法，保證公眾利益訴求能夠及時、暢通地進(jìn)入地方政府治理過程之中，讓參與式治理真正具有生命力。

第二，提高公眾參與地方政府治理過程的意愿和能力。具體而言，包括：（1）提高公眾參與意愿。公眾參與意愿既取決于參與是否有效，也取決于公眾自身的參與積極性。誠如托馬斯所言：“管理者如果忽視了公眾的影響力需求，特別是當(dāng)他們過分重視參與而不太看重決策影響力的分享時，公民參與過程就會面臨失敗的危險。公眾要么會感到缺乏激勵機制而不愿參與，要么會按照管理者所愿積極參與，但不久就會因為自身的影響作用太有限而變得非常沮喪，并對參與不再抱什么幻想。以后，這些參與者將會對是否回應(yīng)管理者發(fā)出的公眾參與號召進(jìn)行審慎的考慮”[34]（P27-28）。地方政府參與式治理不應(yīng)僅僅是一個儀式，還應(yīng)該對治理過程產(chǎn)生實質(zhì)性影響，當(dāng)公眾訴求未被采納時，地方政府應(yīng)當(dāng)說明理由。因此，伴隨著公眾民主意識、法治精神的提高，應(yīng)該通過地方政府積極回應(yīng)與反饋提高公眾參與效能，只有將公眾參與地方政府治理過程和結(jié)果制度化、法治化，才能確保參與式治理可持續(xù)發(fā)展。（2）促進(jìn)公眾參與組織化。雖然利益表達(dá)組織化蘊含一些可能風(fēng)險[35]，但相對于分散化與碎片化利益訴求表達(dá)，組織化參與不僅有利于降低地方政府吸納的交易成本，而且會對地方政府治理過程具有更大影響力。更重要的是,組織化不僅直接影響到具體參與過程中利益代表均衡性和實質(zhì)平等，超越“烏合之眾”和“集體行動困境”，而且利益表達(dá)組織化也正是參與式治理賴以維系和有效運行的社會組織基礎(chǔ)[36]，并能改善參與式治理績效。因為社會組織在提供公共服務(wù)的同時還具有政策倡導(dǎo)功能[37]，能起到政府與社會成員間矛盾緩沖帶作用，為公眾利益表達(dá)提供了多種渠道與合法表達(dá)方式。因此，地方政府應(yīng)該增進(jìn)對社會的信任，培育和發(fā)展社會組織并為其政策倡導(dǎo)功能的發(fā)揮提供更大空間。（3）賦權(quán)于弱勢群體。由于利益表達(dá)組織化可能因不同群體組織資源分配的非均衡而導(dǎo)致利益表達(dá)非均衡，并使這種不公平得到“固化”。因此，利益表達(dá)組織化的“自治”與“控制”之間的緊張，將會是利益表達(dá)組織化后需要面對的新問題。[38]基于此，為保障不同利益群體享有平等參與治理的權(quán)利,需要地方政府在增能于農(nóng)民、農(nóng)民工、失業(yè)者等相對弱勢的群體基礎(chǔ)上賦權(quán),為其搭建更便于進(jìn)行訴求表達(dá)的制度平臺，以救濟參與式治理的可能困境。

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（責(zé)任編輯 林 間）

From Reactive Governance to Participatory Governance: the Tendency of Transforming Local Crisis Governance

ZHANG Jin-Gen

（School of Government,Sun Vat-sen University,GuangZhou,Guangdong 510275）

The mismatching between the awakening public rights consciousness and the hysteresis of democracy and rule of law in China has given rise to the reactive local governance mode.The reactive local governance can contribute to relieving the crisis of local governance, but meanwhile it has also exposed a number of drawbacks.To get rid of the predicament of reactive local governance,it is necessary to steer to local government participatory governance,which should awe and respect the public opinion and absorb it into the process of local governance.To develop local government participatory governance, it is necessary that local governments share the local governance process with the public and the public also have the willingness and as well as mechanism to participate the governance process.

the local reactive governance; the transformation of local crisis governance; the local participatory governance

國家社會科學(xué)基金重大招標(biāo)項目“擴大公民有序政治參與研究”（12ZD040）；教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“港澳與內(nèi)地參與式治理比較研究”（14JJD630002）；教育部人文社會科學(xué)規(guī)劃項目“主體、結(jié)構(gòu)與制度視角下維權(quán)抗?fàn)幹卫碇械拿裰鹘ㄔO(shè)研究”（12YJA810019）；教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計劃”

張緊跟：中山大學(xué)中國公共管理研究中心、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院、中山大學(xué)港澳與內(nèi)地合作發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心教授（廣東 廣州 510275 ）