關于土地流轉問題的幾點思考
——嘉魚縣土地流轉調研報告

盧曉峰嘉魚縣經濟和信息化局

關于土地流轉問題的幾點思考
——嘉魚縣土地流轉調研報告

盧曉峰
嘉魚縣經濟和信息化局

摘要：土地是發展現代農業的物質基礎，土地流轉事關新農村建設、農民增收和產業發展，將政府、企業和農民緊緊聯系起來。如何發揮土地的最大效益？必須在加強農民權益保障、平臺建設、產業培育和監督管理上下功夫。

關鍵詞：土地流轉；規模經營；產業培育；監督管理

土地是現代農業發展的根基。推動合理流轉,才能發揮最大效益。我縣當前農村土地流轉存在哪些問題與困難？如何解決這些問題？為推進我縣土地流轉，促進縣域經濟跨越發展，筆者帶著這些問題，深入陸溪、潘家灣、渡普、官橋等鄉鎮開展了廣泛調研。

一、當前我縣土地流轉的基本情況

近年來，我縣以促進全縣土地規模化、集約化經營為目標，積極探索，大膽實踐，在土地流轉方面做了有益的嘗試，促進了現代農業發展和新農村建設，截止2015年6月，我縣農村土地流轉總面積為8.87萬畝，比上年增加4萬畝，同比增加82%，占農村承包耕地總面積的23%，涉及農戶8600戶，占承包耕地農戶總數的17.2%。從流轉形式來看，主要有四大特點。

（一）管理在社，生產在農。陸溪口蔬菜專業合作社為推動周邊現代農業發展起到了示范帶動效應，探索出了一種新的發展模式。一是專業服務。不強迫農民土地流轉，另辟蹊徑為農戶家庭提供專業化有償服務，農民按照“生產種植在戶、服務管理在社”的方式生產經營，市場風險由合作社承擔。二是集中發展。加入合作社后，農民成為生產主體、利益主體和管理主體，改變了過去“單打獨斗”、“各自為政”的生產方式，實現了“抱團發展”、聯合闖市場和集約化經營，提高了農民組織化程度，增強了農業抵風險能力。三是以點帶面。陸溪鎮在邱家灣村1000畝有機農業示范園基地（由陸溪口蔬菜專業合作社經營）的帶動效應下，先后成立了邱家灣村網箱養鱔合作社、官洲村藕帶種植專業合作社、花園村特色水產養殖協會等一批新型農民專業合作組織。

（二）耕耘在企，獲益在村。官橋村八組依托田野集團，整合國土、林業、發改等部門資金，將官橋村改造成梯地平整、溝渠相通、道路相連、旱澇保收的高產地，并創新推出“一企聯一村、公司+基地+農戶”的產業發展模式。將整治的土地交由田野集團租賃種植油茶，油茶掛果前按150-200元/畝補助農戶，掛果后無償交付農戶種植，帶動產業發展，增加農民收入。通過實施項目整治，栽種良種油茶近50萬株，每年可為項目區農民增收4450萬元。同時，通過使用掛鉤指標產生的增值收益每戶補助5-8萬元，對搬遷村民每平方米補助500元，建設“1+5公寓樓、沿街商鋪、幼兒園、社區服務中心”為一體的現代農村新社區，并吸納拆遷農民到工業園就業，將油茶基地無償交付給農民經營管理，確保了農民就業有出路、收入有來源、生活有保障。

（三）統籌在政，服務在民。潘家灣鎮萬畝露地蔬菜標準園結合國土部門整體推進農村土地整治示范建設項目，促進農戶間土地流轉和農業規模經營。一是合理利用資源。按照“省地、整潔、節能、環保”的要求，整合國土、林業、衛生等部門資金，修建村民住宅、幼兒園、小區公園、休閑廣場、運動場、社區服務中心等主體工程，配套完善水、電、路、通信、沼氣等基礎設施，將新建村打造成一個環境優美、設施齊全、舒適宜居的現代化農村新社區。二是創新流轉方式。總結潘家灣鎮基本農田土地整治經驗，新農村建設通過遷村騰地、增減掛鉤和中心村建設，將零散居民點和空心村進行歸并，將潘家灣鎮四邑村黃金嶺、合家地、新墩三個居民點170戶農戶實行整體搬遷，拆舊面積400畝，節約建設用地320畝。三是突出綜合效益。按照“公司+基地+農戶”的模式，打造了一批無公害蔬菜基地、有機稻基地和特色水果基地。通過土地整治，項目區產能提高20%以上、生產成本降低20%以上，每年為農民增收1800萬元，達到了增加耕地面積、增加農民收入、增強農業抵御自然災害的能力和促進耕地保護“三增一保”的綜合效益。

（四）投資在企，受益在民。渡普鎮引進湖北嘉晟集團，按照整村推進、遷村騰地的思路，由企業出資建設新農村。一是統一新農村建設規劃。按照新農村建設的二十字方針，對凈堡村、煙墩村進行統一規劃、設計和興建100多戶民居，采取項目扶持、企業投入、農戶自籌等方式先后籌集資金3300余萬元建設環境優美、配套設施完備的小區。二是全力打造省級水產健康養殖基地。公司依托赤城湖1800畝水面，先后投資400余萬元發展魚鴨立體養殖，養殖基地已成功申報農業部無公害產地基地。三是著力打造鄂南萬畝苗木示范基地。該公司根據農業發展形勢，著力發展桂花苗木主導產業，先后投資100余萬元移植桂花苗木3萬余株，并套種經濟作物，形成立體種植模式。

二、存在的主要問題

近年來，隨著農業接二連三發展、農村勞動力的轉移，農村土地流轉總體呈現健康、有序的發展態勢。但在調研中，也發現了諸多問題，主要有“四個大”。

（一）思想認識差距大。一是部分基層干部對土地流轉認識不足，重視不夠。認為土地流轉與鄉鎮村社發展的好壞關系不大，總認為是老百姓自己的事情，經管部門的事，與自身利益無瓜葛，因此對土地流轉漠不關心，造成土地流轉監管不到位。在涉及農民土地集體連片規模流轉上，還因政策性強、協調難度大、引起糾紛多，基層干部有畏難情緒，不敢擔險擔責。二是農民保吃養老的小農思想仍然存在。部分農民小農思想嚴重，認為土地在，養老就有保障；放棄土地外出務工經商，有賠本風險，從而寧可粗放經營，甚至撂荒也不愿流轉。此外，國家取消農業稅后，不斷出臺優惠政策，糧食補貼大，土地收益逐年樊升，農民種地再無負擔，因此部分農民不愿流轉土地,家有老人帶小孩種田保吃的現象普遍存在。三是農民對當前土地開發政策存在觀望心理，因為土地不僅是農民生活和生存的手段，更是一筆“未開發”的資源，現實中存在許多這方面的事例，例如：城鎮開發和國家重點項目建設征地，讓許多農民一夜暴富，過上幸福日子，因此，很多農戶守田度日等待征地，期望幸運降臨，對土地流轉缺乏積極性。

（二）流轉行為隱患大。一是農民土地流轉法律知識匱乏，不清楚國家有關政策和法律條文，在土地流轉過程中，習慣委托親戚、鄰居或村組，以口頭或簡單協議的形式商定雙方權益，簽訂正式合同的少，加上條款不規范，手續不完備,雙方權益無法有效保障，極易引發諸多矛盾糾紛，造成不穩定因素。二是部分村集體組織在流轉土地的過程中，充當土地流轉的主體，操作程序不民主，群眾參與不夠，還存在隨意變更土地承包關系，曲解甚至違背土地政策等現象，矛盾隱患大。三是到職能部門備案少，導致流轉后責任落實有困難。當下農民所進行的土地流轉，多屬于農戶與其它農戶或者經濟組織之間雙方協商的結果，許多未經政府職能部門的審批，遇到問題時多數自行解決，一旦出現拋荒或耕地損毀現象，很難找到責任人，水利設施損毀后，修復也比較困難。同時種糧補貼難以實現“誰種糧誰受益”的目的。

（三）保障機制漏洞大。一是土地收益是農民生產生活的基本保障，收入的主要來源。由于農村社會保障體系不健全，農戶對土地依賴度高。有調查表明，多數農戶認為土地是生活的基本保障，對所承包的土地不愿流轉或僅以短期形式流轉。二是鎮村兩級存在用行政手段干預農民土地流轉，承租大量土地進行規模開發，壓低流轉價格現象；業主因投資失敗和市場變化等原因，不能及時兌現農民租金，農民流轉收益存在風險。三是土地流轉監管不配套。目前我縣各鎮雖建立了土地流轉服務中心，但由于剛起步，中介服務組織不健全，土地流轉市場不完善，信息不暢通，土地評價依據不足，而政策服務、信息服務存在不到位，因此土地流轉以自發形式居多，一旦出現價格糾紛，無法仲裁。

（四）規模流轉難度大。一是流轉面積小。全縣僅有1/9的農村耕地進行流轉，面積為8.87萬畝，總量偏小，總體規模效應不凸顯。全縣土地面積達200畝以上的流轉項目少，主要是設施蔬菜、精細菜種植、西瓜種植、低洼苗木基地等屈指可數的項目，50畝以下的項目占土地流轉的主流。此外，農村多數土地流轉發生在親戚鄰里之間，由于耕種勞動力不足,流轉面積很小。二是流轉規模不大。農戶田塊分散制約了土地資源的合理利用，我縣相當多的農戶土地分散于不同片區的區域，家庭承包的土地零星分散，難以做到協調耕作和集約化經營，不利于土地生產率的提高。加上受自然條件、氣候變化和市場風險、流轉信息閉塞等因素影響，丘陵地帶高低不一、遠近不同的田塊更難引進業主，向種糧大戶集中，實現規模化經營。三是流轉期限較短。流轉的土地絕大多數為5年以下的短期承包，3-5年的不多，5年以上的少之又少。由于農業投資回報周期較長，加上農業融資的先天不足，在這種短期限約束下，大多承包戶抱著種一年算一年的心理，不敢進行長期大投入，影響了土地的可持續使用，土地流轉的規模效益也無法充分顯現。

三、對土地流轉的幾點建議

土地流轉工作是一項綜合性、動態發展的系統民生工程。為了進一步加強農村土地承包管理和服務，正確指導農村土地承包經營權流轉平穩健康發展，現結合我縣土地流轉現狀，建議做好“四個加強”。

（一）加強權益保護，解決“農民不愿流轉、不敢流轉”的問題。一是加強確權登記頒證及流轉服務。制定統一的、標準的土地流轉合同，以有約束力的契約保障農民權益，維護流轉秩序，形成農民敢流轉、得實惠的氛圍。二是健全農村社會保障機制。加強以養老保險為主的農村社會保障體系建設，把長期以來農民主要依靠土地作為唯一社會保障的現象轉向依靠基金式的社會保險和保障上來，解除農民的后顧之憂，進而為土地流轉創造良好的條件。三是拓寬勞務輸出渠道，為農民外出就業創造條件。加強對農村勞動力的技術、技能培訓，搞好信息服務、政策服務、法律服務和組織管理，為農村勞動力永久性、實質性向二、三產業轉移提供條件，讓大量的農村勞動力能夠出得去，掙到錢，留得住，使大量的農村人口離開土地，離開農村，向城市轉移，為農村土地流轉創造必然條件和有效空間。

（二）加強平臺建設，解決“想流轉的轉不出、想租賃的租不到”的問題。一是建立健全組織體系。把土地流轉工作納入縣、鎮兩級政府的重要議事日程，成立由主要領導負責的組織機構，綜合、協調、統一領導當地的土地流轉工作，確保農村土地流轉工作有序推進。二是完善服務體系。建議在縣土地流轉服務中心的基礎上組建縣級農村綜合產權交易中心，在縣行政服務設窗口開展工作,各鎮相應成立辦事處，搭建以土地流轉為內容的農村資產資源交易平臺，建好土地流轉臺帳，做好土地流轉情況調查，及時傳遞和反饋土地流轉信息。三是積極培育中介組織。支持社會中介組織參與農村土地流轉服務，幫助農民聯系流轉對象，協調流轉價格，協助辦理土地流轉手續，提高土地流轉交易的成功率。

（三）加強產業培育，解決“土地經營粗放、土質嚴重下降”的問題。一是搶抓機遇。結合“八大農業示范區”建設，科學規劃，確定適合我縣發展具有市場競爭優勢的產業，成片集中流轉承包地，實行統一開發、統一生產、統一品種、統一植保、統一管理、統一銷售，促進土地規模經營。二是完善機制。發展專業化經營，促進土地流轉，積極研究把農戶中經營粗放、土地效率較低的土地集中起來，發展高效生態農業的方法和途徑，在政策上和開發資金上給予適當的傾斜，采取多種形式鼓勵種養大戶發展規模經營。三是外引內扶。積極引進有實力的涉農企業，扶持本地農業龍頭企業、種糧大戶、農業專業合作社、家庭農場等有序加入土地流轉，大力培育農業產業化龍頭企業和高標準農業合作化組織，穩步提升農業生產組織化程度。

（四）加強監督管理，解決“糾紛矛盾多、風險隱患大”的問題。一是規范流轉行為。對農民與農民之間自發形成的短期（如一年內和季節性）土地流轉只有口頭協議、沒有書面協議的進行登記造冊；對土地流轉承包期2年以上以農業專業合作社和種糧大戶為主體和村集體組織為主體的重點抓好書面協議完善；對少數未簽合同，要及時采取補救措施，避免各類糾紛的發生和激化。二是建立健全土地流轉風險評估和控制制度。要嚴格規范大戶、龍頭企業參與土地流轉的行為，認真審核其農業經營能力，避免因企業經營能力弱導致虧損，引起雙方利益糾紛。三是建立健全土地承包糾紛的協調機制。農村土地承包糾紛處理工作涉及面廣，政策性強，建議建立司法、信訪、林業、水利、土地、財政、民政等部門的溝通協作機制，形成多部門配合、齊抓共管、分工負責的糾紛調節工作環境。

作者簡介：盧曉峰（1983-），男，湖北大冶人，中共黨員，2011 年6月碩士研究生畢業，現就職于嘉魚縣經濟和信息化局。