我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中的問題及應(yīng)對(duì)策略探討

楊軍銅仁市環(huán)境工程評(píng)估中心

我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中的問題及應(yīng)對(duì)策略探討

楊軍
銅仁市環(huán)境工程評(píng)估中心

摘要：經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展使得人們對(duì)經(jīng)濟(jì)利益呈現(xiàn)出更高層次更為旺盛的需求，而某些既定利益的獲取往往以犧牲環(huán)境為代價(jià)，因此我國環(huán)境惡化趨勢(shì)嚴(yán)重，多數(shù)城市的連續(xù)霧霾天氣讓公眾苦不堪言。而做好環(huán)境保護(hù)與管理必然牽涉到我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，針對(duì)目前的環(huán)境現(xiàn)狀，必須做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中既存問題的剖析，從而提出針對(duì)性的解決策略，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)做好環(huán)境的協(xié)調(diào)保護(hù)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià)；既存問題；對(duì)策分析

改革開放以來，貿(mào)易的自由化，經(jīng)濟(jì)利益成為生產(chǎn)發(fā)展的主要推動(dòng)力，而由此帶來的環(huán)境污染與生態(tài)破壞也逐漸引發(fā)了社會(huì)各界的關(guān)注。經(jīng)濟(jì)利益的獲取不應(yīng)以破壞環(huán)境為代價(jià)，只有客觀公正地做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的構(gòu)想。當(dāng)前我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作依然存在不少問題，因此新時(shí)期積極做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系具有現(xiàn)實(shí)必要性，也具有現(xiàn)實(shí)可行性。

一、我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基本內(nèi)涵闡述

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。作為基于對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響進(jìn)行有效識(shí)別并分析預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，環(huán)境影響評(píng)價(jià)已經(jīng)獲得國際認(rèn)可。1969年在美國國會(huì)表決通過的《國家環(huán)境政策法》首次提到環(huán)境影響評(píng)價(jià)，成為第一個(gè)建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的國家，隨后經(jīng)過30多年的發(fā)展，現(xiàn)在全球已有在100多個(gè)國家建立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。隨著1979年9月《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》的頒布，我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度正式確立。1989年12月頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》再一次確認(rèn)了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。隨著2002年10月《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的頒布，使環(huán)境影響評(píng)價(jià)從建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)擴(kuò)展到規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，使環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度得到了最新的發(fā)展。由于我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作起步較晚，雖然其在各方的努力下得到有效發(fā)展，但是其依然存在很多的問題。

二、我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)既存問題剖析

（一）缺乏有效的工作動(dòng)機(jī)

我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作于上世紀(jì)七十年代起步，在1979年9月頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》中正式確立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，從而使我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作上升到制度層面，但這些基于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律制度缺乏實(shí)際貫徹執(zhí)行力，環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告通過率高，導(dǎo)致我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)只能由外部機(jī)構(gòu)自上而下施加影響，而缺乏內(nèi)部責(zé)任部門——環(huán)境保護(hù)主管部門的有效監(jiān)控。我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作缺乏動(dòng)力，屬于依照環(huán)境層面的政治先決權(quán)的缺失性表現(xiàn)，只有對(duì)政策制定者和頒布者做好壓力的合理施加，才能確保在產(chǎn)生環(huán)境問題之前做好經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的制定。

（二）公眾參與執(zhí)行度不高

環(huán)境影響評(píng)價(jià)不僅僅是政府的工作，更應(yīng)該是公眾參與的集體性公益性活動(dòng)，但是我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)難以吸引公眾參與其中。對(duì)于任何的政策法規(guī)來說，只有積極做好公眾參與意識(shí)的調(diào)動(dòng)，保證公眾的發(fā)言權(quán)才能最大限度地化解公眾矛盾，維護(hù)公眾的切身利益。對(duì)于我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作來說，始終沒有對(duì)應(yīng)的公眾監(jiān)督機(jī)制，公眾監(jiān)督作用難以充分發(fā)揮，加上我國尚且缺乏一個(gè)公眾參與審議環(huán)節(jié)，公眾參與的導(dǎo)向不明確。個(gè)別發(fā)達(dá)城市之外，多數(shù)城市在開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)難以真正激發(fā)公眾參與意識(shí)，部分公眾的參與也成為食之無味，棄之可惜的“雞肋”。從整體上看，我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與程度不高。

（三）評(píng)價(jià)時(shí)機(jī)上存在問題

對(duì)于我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作來說，其主要是借助經(jīng)驗(yàn)方法預(yù)測(cè)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的潛在影響，并給出針對(duì)性的建議，引導(dǎo)企業(yè)在從事建設(shè)時(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，最大限度地保證現(xiàn)有環(huán)境的平衡穩(wěn)定。而對(duì)于企業(yè)來說，承建建設(shè)項(xiàng)目要想實(shí)現(xiàn)環(huán)境負(fù)面影響的最小化，必須從環(huán)境影響評(píng)價(jià)中尋求借鑒與參考。基于理論的角度考慮，在項(xiàng)目的壽命周期內(nèi)，如果越早開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，就越容易做好環(huán)境管理工作，因此環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作應(yīng)確保在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告出臺(tái)以前完成，使其成為建設(shè)項(xiàng)目可行性的評(píng)判與衡量指標(biāo)。但是在實(shí)際的項(xiàng)目承建過程中，因?yàn)槠髽I(yè)對(duì)項(xiàng)目資金和回報(bào)的不確定性，往往不愿意拿出額外的錢去做環(huán)境影響評(píng)價(jià)，甚至有部分企業(yè)在項(xiàng)目明確并且資金到位后依然為趕工程進(jìn)度忽視環(huán)境影響評(píng)價(jià)。很多情況下，環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作都相對(duì)滯后，流于形式，往往只是起到后期的補(bǔ)充作用，而其原有的環(huán)境影響分析和預(yù)測(cè)作用往往難以發(fā)揮實(shí)效。

（四）缺乏專業(yè)的從業(yè)人員

環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為一門冷門專業(yè)，往往很難吸收優(yōu)秀人才，因此在人才儲(chǔ)備和人才素質(zhì)方面都難以得到有效保障。我國現(xiàn)有的從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作者多數(shù)缺乏扎實(shí)的理論知識(shí)與豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這種技能上的欠缺直接影響我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)的開展。此外我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作往往由高校及科研機(jī)構(gòu)承包，外包的模式使得專業(yè)顧問無法參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)中來，此外在尋求國外環(huán)境顧問存在較大難度，較高的門檻設(shè)定將我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)無法獲取最科學(xué)公正前沿的指導(dǎo)。而人員素質(zhì)與技能上的不過關(guān)使得我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作質(zhì)量值得懷疑。

（五）環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法不恰當(dāng)

我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作采用的評(píng)價(jià)方法也同樣存在問題。1998年的《美國環(huán)境綱要》中對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基本原則進(jìn)行了有效總結(jié)，指出環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基本原則其一是集中主要問題，其二要包含適當(dāng)?shù)娜藛T與組織機(jī)構(gòu)，其三要做好有關(guān)項(xiàng)目結(jié)果信息的收集聯(lián)系，其四要對(duì)現(xiàn)有環(huán)境提出清晰與合理的環(huán)境管理手段，其五要保證為決策者提供有效的指導(dǎo)。但現(xiàn)實(shí)卻是，這些建議并沒有被理性采納，多數(shù)部門在開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)往往是從數(shù)學(xué)模型的角度思考問題，往往忽略了實(shí)用性的評(píng)價(jià)方法。我國目前環(huán)境影響評(píng)價(jià)部門出具的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告往往是從宏觀層面進(jìn)行把握，對(duì)于細(xì)節(jié)和詳細(xì)信息的把握往往不到位，雖然環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告篇幅較長，但是卻往往避重就輕，對(duì)核心敏感性問題一筆帶過，將讀者的注意力轉(zhuǎn)移到次要方面去。因此在實(shí)際的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作開展時(shí)必須做好對(duì)評(píng)價(jià)方法的關(guān)注，借助實(shí)用性的評(píng)價(jià)方法提升環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的指導(dǎo)性。

（六）環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度執(zhí)行力不足

制度上的不健全與不完善是我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主要制約因素。中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法中第十九條規(guī)定：“編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實(shí)施；未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不得開工建設(shè)。”但實(shí)際工作中，由于我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作起步較晚，部分企事業(yè)單位對(duì)我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度缺乏了解，往往不重視建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，造成很多建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目開工建設(shè)后甚至建設(shè)完成后才補(bǔ)辦環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)的現(xiàn)象，其間企事業(yè)單位自行建設(shè)的部分環(huán)境保護(hù)設(shè)施可能由于不能滿足環(huán)境保護(hù)的要求，需要進(jìn)行拆除重建，從而給企事業(yè)單位造成經(jīng)濟(jì)損失，繼而也給后期的環(huán)境管理工作帶來很多不便和麻煩。

三、做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作問題解決的思路

（一）積極做好宣傳教育工作

我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制的不健全與不完善直接影響到我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的合理高效開展，因此必須在后期中加大宣傳教育，做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的健全與完善。首先要借助宣傳加強(qiáng)社會(huì)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的關(guān)注意識(shí)，特別是環(huán)境保護(hù)主管部門要加大對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的扶持與投入，采取有效措施以正確的態(tài)度去做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的檢查與驗(yàn)收。其次要借助對(duì)環(huán)境相關(guān)政策方針的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)企業(yè)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的關(guān)注，自覺主動(dòng)地接受環(huán)境影響評(píng)價(jià)，特別是要做好欠發(fā)達(dá)地區(qū)的宣傳與教育，讓落后地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到普及教育，使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)深入人心，覆蓋面更廣，從而帶動(dòng)全社會(huì)對(duì)其的關(guān)注，確保其開展實(shí)施的普遍性。

（二）積極提升公眾參與意識(shí)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作不僅僅是政府與企業(yè)的責(zé)任，更應(yīng)該發(fā)揮公眾意識(shí)，倡導(dǎo)全民參與。在今后的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告中應(yīng)設(shè)立專門章節(jié)對(duì)公眾參與情況進(jìn)行說明，通過具體的引導(dǎo)使得公眾能夠?qū)依妗⒓w利益、自身利益與企業(yè)的項(xiàng)目建設(shè)結(jié)合起來，調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的積極性。公眾參與情況可以作為企業(yè)商談補(bǔ)償條約的依據(jù)與參考，最大限度地減少不必要的矛盾糾紛。而項(xiàng)目的建設(shè)單位也可以基于公眾關(guān)心的環(huán)境問題進(jìn)行深入調(diào)研，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程中可能引發(fā)的環(huán)境污染項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，確保經(jīng)濟(jì)效益的獲取是建立在不破壞原有環(huán)境平衡的基礎(chǔ)之上。我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作起步較晚，缺乏有效經(jīng)驗(yàn)，可以借鑒國外評(píng)價(jià)上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與成果，通過建立有效的環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與機(jī)制，讓公眾積極主動(dòng)參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中去，也可以發(fā)揮激勵(lì)機(jī)制的作用，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)合起來，公眾參與熱情空前高漲，為環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供更為全面豐富的評(píng)價(jià)參數(shù)。

（三）制定科學(xué)評(píng)價(jià)工作機(jī)制

改革開放以來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供了相對(duì)自由的發(fā)展環(huán)境，企業(yè)建設(shè)空間明顯加大，建設(shè)項(xiàng)目如火如荼地開展，而項(xiàng)目規(guī)模與項(xiàng)目內(nèi)容上的差異也使得其對(duì)應(yīng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)存在差異。如果對(duì)所有的項(xiàng)目不論規(guī)模大小忽視項(xiàng)目具體內(nèi)容采取千篇一律的評(píng)價(jià)模式，帶來的是人力物力的白白耗費(fèi)。因此必須制定科學(xué)合理的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制，基于項(xiàng)目本身的特點(diǎn)在遵循基本評(píng)價(jià)指標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理評(píng)價(jià)。規(guī)模較小，對(duì)環(huán)境影響較小的建設(shè)項(xiàng)目只需要執(zhí)行簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)；而規(guī)模較大，對(duì)環(huán)境有重大影響的建設(shè)項(xiàng)目則需要多重審核，通過差異性的區(qū)別對(duì)待，使得環(huán)境評(píng)價(jià)工作效率得以提升，最大限度地提升環(huán)境影響評(píng)價(jià)科學(xué)化的基礎(chǔ)上做好成本的縮減與控制。

（四）制定合理的評(píng)價(jià)性原則

我國目前針對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)指導(dǎo)相繼出臺(tái)了部分政策法律，并且對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作了初步說明與規(guī)定，我們理應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮其對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指導(dǎo)作用，但更應(yīng)該從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合各地區(qū)、各建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)際做好差異性針對(duì)性管理，因此制定合適的環(huán)境影響評(píng)價(jià)指導(dǎo)原則很有必要。如果忽視了地區(qū)或者建設(shè)項(xiàng)目之間的差別往往引發(fā)管理與組織上的不協(xié)調(diào)，我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的質(zhì)量也難以得到有效保證。實(shí)事求是與具體問題具體分析是環(huán)境影響評(píng)價(jià)最基本的指導(dǎo)原則。在綜合國情的基礎(chǔ)上，根據(jù)差異與實(shí)際具體部署實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，使得國家現(xiàn)有的方針政策中帶有一定的彈性，避免給政府及相關(guān)部門造成額外損失與負(fù)擔(dān)。

（五）制定靈活高效的評(píng)價(jià)程序

我們前面提到環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作應(yīng)遵循實(shí)事求是的原則。而除了原則上的約束必須確保評(píng)價(jià)工作程序的高效靈活，也是就是環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)間的合理規(guī)劃。有些項(xiàng)目只需要執(zhí)行簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)，但是有些項(xiàng)目需要多重審核，其中簡(jiǎn)單評(píng)定的目的主要是論證建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模與方案的可行性，并且對(duì)環(huán)境影響作出大概的判斷，特別適合于小型的、對(duì)環(huán)境影響較小的建設(shè)項(xiàng)目，而大型的、對(duì)環(huán)境有重大影響的建設(shè)項(xiàng)目則需要做進(jìn)一步的評(píng)定，也就是在簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上再次進(jìn)行深入評(píng)定。在時(shí)間的安排上，環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)在項(xiàng)目開展之前，而多數(shù)企業(yè)出于節(jié)約成本的考慮總是在事后安排環(huán)境影響評(píng)價(jià)，只是起到后期補(bǔ)充作用，這樣環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)效性得不到真正發(fā)揮，在今后的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中，我們必須嚴(yán)格管理，嚴(yán)格監(jiān)督，確保環(huán)境影響評(píng)價(jià)在項(xiàng)目實(shí)施開展之前，切實(shí)發(fā)揮自身實(shí)效性。

（六）做好報(bào)告審議后的監(jiān)督監(jiān)測(cè)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的出具并不意味著環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作已經(jīng)完成，必須在環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告審議完成后開展對(duì)應(yīng)的監(jiān)督監(jiān)測(cè)工作，主要針對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際影響進(jìn)行監(jiān)督反饋。可以說后續(xù)監(jiān)督監(jiān)測(cè)工作是環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的重要一環(huán)，只有在實(shí)際監(jiān)測(cè)之后才能得出關(guān)于項(xiàng)目環(huán)境影響的真實(shí)結(jié)論，才能判斷其是否符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上做好項(xiàng)目建設(shè)的調(diào)整改進(jìn)或者停工，實(shí)踐表明，監(jiān)測(cè)結(jié)果與預(yù)測(cè)結(jié)果依然會(huì)存在明顯差距，做好報(bào)告審議后的監(jiān)督監(jiān)測(cè)工作可以為類似建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)預(yù)測(cè)提供參考及指導(dǎo)。

四、結(jié)束語

可持續(xù)發(fā)展理念與和諧社會(huì)建構(gòu)口號(hào)的提出都客觀上要求我們做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。我國處于社會(huì)主義初級(jí)階段，建設(shè)項(xiàng)目的繁多對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)提出了考驗(yàn)。本文從其既存問題出發(fā)，對(duì)其常見誤區(qū)及問題進(jìn)行歸納總結(jié)，從而提出了針對(duì)性的解決策略，只有不斷地端正工作態(tài)度，積極采取有效措施，不斷創(chuàng)新學(xué)習(xí)工作方法才能使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)真正發(fā)揮環(huán)境指導(dǎo)評(píng)價(jià)作用，使得我國經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與環(huán)境發(fā)展協(xié)調(diào)起來。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：楊軍（1985-），男，貴州銅仁人，學(xué)歷：本科，研究方向：環(huán)境科學(xué)。