論檢察機關在環境公益訴訟中的角色與定位
——兼評最高人民檢察院《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》

李艷芳 吳凱杰

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論檢察機關在環境公益訴訟中的角色與定位
——兼評最高人民檢察院《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》

李艷芳 吳凱杰

2015年7月，全國人大常委會授權最高人民檢察院開展檢察機關提起公益訴訟試點，開啟了環境公益訴訟的新篇章。檢察機關提起環境公益訴訟既有法理基礎，也符合現實需要。但檢察機關在參與環境公益訴訟時，需要妥當處理公益訴權與行政權和社會監督權之間的關系。環境行政權在維護環境公共利益上具有主導性，應避免檢察監督權與環境行政權失衡。由于社會公眾在提起環境公益訴訟上的“最終啟動者”地位，還應防范檢察機關過度干涉社會公眾的訴權。為此，需要對檢察機關提起環境公益訴訟在訴訟對象選擇、訴訟范圍劃分、訴訟順序安排、訴訟權利限制、與刑事公訴銜接配合等方面進行不同于普通民事訴訟與一般公益訴訟的設計安排。

檢察機關；環境公益訴訟；公益訴訟人

現行《民事訴訟法》第55條雖然確立了民事公益訴訟制度，并將民事公益訴訟的原告主體確定為“法律規定的機關和有關組織”，但未明確“法律規定的機關”和“法律規定的有關組織”的具體范圍。2014年修訂的《環境保護法》進一步規定了提起環境民事公益訴訟的社會組織的條件，但未涉及可提起環境公益訴訟的機關以及“法律規定的機關”是否包括檢察機關。在近年的實踐中，多地檢察機關探索環境公益訴訟，嘗試運用司法力量推進環境治理，但起訴資格問題困擾著檢察機關提起公益訴訟的發展。在此背景下，2015年7月1日，全國人大常委會授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點，7月2日，最高人民檢察院出臺《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）予以落實。《試點方案》在區分民事公益訴訟與行政公益訴訟的基礎上，規定了試點案件范圍、訴訟參加人、訴前程序、起訴條件與訴訟請求等，這些規定對推進我國環境公益訴訟具有重要現實意義。但也應當看到，《試點方案》僅對檢察機關提起環境公益訴訟作了嘗試性、原則性的規定，部分規定仍顯粗糙。比如，針對檢察機關在環境公益訴訟中的角色與定位，《試點方案》僅規定檢察機關是“公益訴訟人”，但對如何避免其訴權與行政權摩擦碰撞、如何與其他環境公益訴訟原告主體實現良性互動等未予明確，部分有關公益訴訟人的具體制度設計仍存在進一步探討的空間。本文在分析檢察機關在環境公益訴訟中角色與定位的基礎上，對完善檢察機關提起環境公益訴訟制度提出具體建議。

一、檢察機關提起環境公益訴訟的法理基礎與現實需要

在傳統當事人理論下，訴訟的適格原告必須與利益訴求有“直接利害關系”[1]，公共利益因缺乏“直接利害關系人”而難以進入司法程序。隨著公共利益的獨立價值日益凸顯，“直接利害關系”理論難以滿足利益救濟的實際需求，訴訟理論逐步由僅包括自我救濟的主觀訴訟擴張至保護公共利益的客觀訴訟，適格原告范圍也由“直接利害關系人”延展至“非直接利害關系人”[2]（P153）。程序當事人、訴的利益、訴訟信托等理論為這一擴張過程提供了正當性基礎。程序當事人理論認為：“訴訟當事人是一個程序性的概念，判斷訴訟當事人是否適格，只要看起訴的當事人是誰，是否擁有訴權（程序訴權），而無須從實體法上考察其與訴訟標的關系，也就是說當事人可以不是利害關系人。”[3]訴的利益理論則主張，“原告與案件之間并非不存在直接利害關系，而是這種利害關系并非為原告所獨享或分享，勝訴之后獲得的訴訟利益也并非為原告所實際控制”[4]，即存在區別于直接利害關系的訴的利益。訴訟信托理論以公共信托為基礎強調：“為了保護國家利益和社會公共利益，需要有一個‘代言人’作為當事人以自己的名義提起訴訟，該代言人作為當事人，并非直接利害關系人，對訴訟標的也不享有正當利益，只是基于實體權利人的‘信托’而享有程序意義上的訴權，以自己的名義提起訴訟并承擔程序意義上的訴訟結果，這種信托基于法律規定而產生。”[5]（P154）

以上述訴訟理論為基礎，關于檢察機關提起公益訴訟的法理基礎，學界主要有以下幾種觀點：第一，“公益代表人”說。江偉教授提出：“必須要設定一個能夠代表公共利益，而且擁有足夠有效法律手段和權威的主體代表國家提起訴訟、參與訴訟”[6]，檢察機關是最佳主體。第二，“法律監督機關”說。湯維建教授認為：“檢察機關作為國家的法律監督機關，理應對公益性法律的遵守情況進行監督。如果公益性法律受到了侵犯，但卻沒有主體提起相應的訴訟，這實際上否定了公益性法律的作用。”[7]（P113）第三，“公訴人”說。這種觀點認為，“檢察機關的公訴權首先形成于對犯罪行為的國家追訴，但對刑事犯罪的追訴已經不能包含公訴權之行使的所有形式”，“公訴權的涉獵范圍的確定以是否屬于公益為標準”。[8]以上學說雖然論證角度不同，但本質上均從《憲法》第129條“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”出發對檢察機關的法律監督權作出詮釋，為檢察機關提起環境公益訴訟奠定了堅實的法理基礎。

檢察機關提起環境公益訴訟既有法理基礎，也符合客觀現實需要。我國環境公益訴訟長期面臨立案難、取證難、勝訴難的問題，“三難”問題嚴重制約了環境公益訴訟的發展與環境公共利益的維護。相較于環境公益訴訟的其他原告主體，檢察機關應對“三難”困局具有十分明顯的優勢：

首先，檢察機關擁有不受行政機關干擾的獨立地位，可以解決環境公益訴訟立案難的問題。《憲法》第131條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”在目前的環境公益訴訟實踐中，獲得法院立案仍是難以逾越的門檻。例如，2015年8月，寧夏中衛市中級人民法院以主體不適格為由裁定不予受理中國生物多樣性保護與綠色發展基金會（簡稱“中國綠發會”）提起的“騰格里沙漠污染”環境公益訴訟。[9]中國綠發會是成立超過30年的知名社會組織，擁有提起包括“康菲溢油案”在內的3起環境公益訴訟獲得法院立案的成功經驗。[10]中國綠發會此次遭遇立案難題，只是社會組織面臨訴訟障礙的一個縮影。既然新《環境保護法》已明確社會組織是提起環境公益訴訟的適格原告，且立案登記制改革已在全國法院開展，為何實踐中環境公益訴訟立案仍困難重重呢？合理的解釋只能是，對于環境公益訴訟這一新生事物，部分法院依然持有“環境問題不歸我管，歸政府管”的習慣性思維，不愿承擔“政治責任”，因而極力尋找法律規定的“漏洞”以阻止或者延緩社會組織對具有較大影響的環境案件提起訴訟。在此背景下，檢察機關與法院同屬司法機關，具有不受行政機關干涉的獨立法律地位，由檢察機關提起環境公益訴訟有利于減輕法院的疑慮，分擔法院的“政治責任”，幫助法院盡快進入角色，以解決環境公益訴訟立案難的問題。

其次，與社會組織相比，檢察機關擁有法定證據調查權，可以解決環境公益訴訟取證難問題。取證難是社會組織面臨的又一棘手問題。2015年6月初，大連市環保志愿者協會接連提起兩起特大環境公益訴訟，其中起訴中石油“7·16”事故污染環境索賠逾6億元一案尤為引人關注。該協會在接受采訪時表示，“從這兩起環境公益訴訟的發起過程看，最大的困難是取證，相關行政部門不愿配合”，在“7·16”污染訴訟中，“對水底生物污染、對海灘的污染等情況，需要職能部門提供數據，但去了后要不到”。[11]然而，大連市海洋與漁業局等有關行政部門也有難處，“能支持就支持，能提供的數據都提供了，但由于缺少明確的支持規定，有些數據也無法提供”[12]。由此可見，社會組織面臨的取證難度較大。而檢察機關通過運用其法定證據調查權，不僅有助于打消行政部門對提供證據的合法性疑慮，盡快獲取有關行政部門已經掌握的案件相關數據資料，而且能夠憑借其法定職權將取證對象進一步擴展到相關企業單位，從而獲得更加直接充分的證據。“其他主體在提起公益訴訟的問題上，通常會遇到調查事實取證難的問題，但這一點對于檢察機關來說并非障礙。”[13]（P118）

最后，檢察機關擁有訴訟方面的專業優勢，有助于解決環境公益訴訟勝訴難的問題。通過履行刑事公訴、抗訴等傳統檢察權職能，檢察機關擁有精通訴訟業務的專業隊伍和豐富的訴訟經驗，相較于社會組織，其專業優勢顯而易見。2014年12月29日，在江蘇省高級人民法院審結的泰州“天價環境公益訴訟案”中，原告泰州市環保聯合會勝訴的原因之一，也是泰州市人民檢察院和江蘇省人民檢察院兩級檢察機關出庭支持起訴。[14]有部分學者認為：“與檢察機關相比，環境保護機關更為適合提起環境公益訴訟。”[15]但事實卻相反，實踐中許多環保監管部門在實施初期調查后，選擇將案件移送檢察機關起訴。有學者在梳理了2007年到2012年國內公開報道的30起環境公益訴訟案件后發現，其中12起（40%）由檢察機關提起，環保局及資源管理部門只提起了6起（20%），且多起并非出自行政機關的積極意愿，而是在檢察機關督促并支持下起訴的，如2010年昆明市環保局訴三農農牧有限公司、昆明羊甫聯合牧業有限公司水污染的案件，就是在昆明市檢察院的積極督促與支持下提起的。*另外，據中華環保聯合會不完全統計，我國各級法院近年來已經受理環境民事公益訴訟至少17 起，其中由檢察機關提起的有6起，環保監管部門（環保部門、庫區管理局、海洋局）提起的有3起。參見別濤：《環境公益訴訟立法的新起點——〈民訴法〉修改之評析與〈環保法〉修改之建議》，載《法學評論》，2013（1）。[16]檢察機關雖然缺乏環境專業知識與判斷能力，但在訴訟中，法律專業知識和訴訟經驗更為關鍵，足以彌補其環境專業能力的欠缺。

《試點方案》將檢察機關定位為“公益訴訟人”，以區別于通常意義的訴訟當事人。但對于“公益訴訟人”的具體內涵，《試點方案》及有關法律未予明確，學界對此的理解存在分歧。部分學者認為檢察機關應當同時扮演當事人與法律監督者的角色，如肖建國教授認為：“檢察機關是特殊的公益訴訟原告，其享有憲法規定的法律監督職能，身份上有一定的特殊性。”[17]湯維建教授也認為：“其（檢察機關）在公益訴訟中的身份和地位是雙重的：一方面，民事公訴人或行政公訴人屬于訴訟中的訴訟主體，享有訴訟當事人所應有的訴訟權利，負有訴訟當事人所應負的訴訟義務；另一方面，民事公訴人或行政公訴人又是訴訟中的監督者，其對公益訴訟的公正高效以及法院對公益訴訟的中立客觀裁判有權實施法律監督。”[18]然而，部分學者持不同觀點，如洪浩教授認為，“法律監督者在履行監督職能時，不可能與作為被監督者的人民法院處于平等的地位，況且監督者也不能在被監督的事項中擁有自身的利益。而享有民事公訴權的檢察機關對于其提起的公益訴訟案件，必然有著追求勝訴結果的‘自身利益’”[19]，因而反對檢察機關在公益訴訟中身兼訴訟監督的職能。

上述分歧產生的根本原因在于學者將檢察機關的當事人角色與法律監督者角色割裂看待，忽視了兩者的內在一致性。當檢察機關作為原告提起公益訴訟時，其法律監督的重心不再指向法院的裁判活動，而是指向民事主體的守法活動或行政機關的執法活動。在此意義上，實施法律監督是檢察機關扮演當事人角色的內在追求，當事人角色是檢察機關實施法律監督的外在表現。檢察機關在公益訴訟中的“自身利益”就是其在履行監督職能時所追求的利益，兩者內在統一。作為公益訴訟人，檢察機關既可對民事主體提起民事公益訴訟，也可以對行政機關提起行政公益訴訟，以履行其法律監督職能。

二、檢察機關民事公益訴權與環境行政執法權之間的互動關系

隨著現代社會工業化、全球化、風險化程度的提高，環境污染與生態問題已不再限于單一源頭、單一時空，而是表現出多源頭、長潛伏、跨區域的特征。[20]（P298-299）這些變化給環境損害事實、加害人及因果關系的認定帶來了很大的挑戰。針對個案裁判、側重事后救濟的屬性使法院無法發揮預防環境問題發生的功能，司法系統無法保護具體環境受害人。[21]（P643-644）在此背景下，20世紀70年代前后，各國紛紛建立專門的環境保護部門或賦予其他部門環保職責，通過加強行政執法應對日益突出的環境問題。我國也不例外。

自1979年《環境保護法（試行）》頒布以來，我國已經陸續出臺了三十余部環境和資源保護領域的法律，相關行政法規和規章不計其數。這些法律法規已經構建起以環境保護部門為核心、其他環境監管部門分工協作的環境保護執法體制。相較于司法系統，行政機關擁有環境保護領域的專業人員與專門財政投入，具備履行環境保護職能所需要的專業知識和技能，因而能夠在預防、治理、應急方面對環境實施全方位保護。雖然環境行政執法效果飽受社會各界的質疑，但問題的癥結在于環境保護制度的具體設計以及制度運行環境的制約因素，而非行政權本身。也正是基于以上認識，2014年新修訂的《環境保護法》繼續堅持以行政權為主導的立法思路，完善執法手段，強化執法權力，但同時通過擴大環境治理主體并強化其參與力度來彌補行政權的不足。[22]

在實踐中，行政手段自身無法有效解決環境問題而需借助司法力量的情形并不少見。例如，2015年6月，在大連市環保志愿者協會訴大連日牽電機有限公司違法排放有毒物質案中，大連市環監支隊于2014年11月就發現該公司存在嚴重污染環境問題，大連市環保局還為此下發了行政處罰決定書，但結果不了了之。北京市昌平區都市芳園小區湖泊污染案也是如此。小區業主向政府反映舉報后，昌平區城管局經調查于2014年10月下達責令改正通知書，但施工企業仍我行我素。*同樣的情況還出現在2012年陜西省韓城市環保局訴韓城白礬礦業有限責任公司案中，法院之所以賦予環保局原告資格，是因為：韓城市環保局“過去已采取了限期治理、停產整頓、行政處罰等多種行政手段，但依然無法阻止企業破壞生態環境，雖然對企業進行了行政處罰，但處罰與企業造成的生態環境損害不對等。只能提起訴訟，由違法者來彌補公共環境的損害”。參見臺建林、劉曉軍：《企業拒不執行環境監管要求 擅將七點八萬立方廢渣排入河道——陜西首例環境公益訴訟案始末》，載《法制日報》，2013-04-10。[23]據此，有學者認為：“即使窮盡行政手段，也不能對國有環境資源的損害進行完全的補償，財產權的法律保護包括行政救濟、民事救濟和刑事制裁，其中任何一種都不可能提供完整的保護，三種法律責任的設計就是為了讓它們互補。”[24]（P247）但是，只有極少數案件由于環保監管部門的堅持或社會組織的關注得以訴至法院，而多數情況下，違法者逃脫責任追究，環境損失未能獲得充分救濟。解決這一問題顯然不宜單方面依靠增加執法手段或加強執法力度，而應允許檢察機關在適當條件下啟用司法手段提供必要輔助。

美國的經驗能夠為檢察機關如何扮演好行政執法活動的輔助者角色提供有益的借鑒。國內學界通常將美國聯邦司法部視為美國的“檢察機關”，并將美國檢察機關有權提起環境公民訴訟作為可供我國參考的域外經驗。實際上，聯邦司法部是美國政府的行政分支，由總統管轄，其法律地位與我國檢察機關并不完全相同。由于中美政治體制上的差異，不宜籠統地將聯邦司法部歸入行政或司法機關的范疇，而應具體考察其承擔的法定職責。美國聯邦司法部部長是聯邦總檢察長，“總檢察長處于法律和公共政策的交匯點，其典型權力包括：提起民事訴訟；代表政府機構并辯護和/或質疑立法活動或行政活動的合憲性；針對壟斷企業實行反托拉斯禁止行動；執行空氣、水污染和危險物廢棄法；處理刑事上訴和嚴重的聯邦、州范圍內的刑事訴訟。”[25]（P170）可見，美國聯邦司法部具有“準司法機關”的性質，雖然是政府的行政分支，但履行刑事公訴以及代表政府提起民事訴訟等司法職能。

在環境保護領域，美國聯邦司法部主要扮演聯邦環境保護署行政執法輔助者的角色。聯邦環保署是負責環境保護工作的行政部門，職權來自于《清潔水法案》、《清潔空氣法案》等環境立法。當企業違反環保法律時，環保署可以選擇采用民事行政措施、民事司法措施或者刑事措施等執法措施加以糾正。[26]其中，民事行政措施與我國的行政執法手段含義相近，包括行政警告、行政強制措施、行政處罰等；民事司法措施則與環境公益訴訟內涵相似，指針對未能遵守立法或者規章要求、未能遵守行政命令、不能支付環保署清理超級基金（Superfund）場地的花費或者未能自行實施清理工作的個人或實體提起的正式司法訴訟。[27]（P170）此類訴訟由聯邦司法部代表環保署提起，借助司法威懾力促使被訴人與政府達成調解協議或者要求法院作出禁令救濟或民事罰金的判決。[28]（P170）

美國國會希望聯邦環保署綜合利用民事行政措施、民事司法措施與刑事措施來確保環保法律的落實，提高行政效率。民事行政措施最常用但力度有限，當其無法有效糾正違法行為時，聯邦環保署可決定采用更為嚴厲的民事司法措施甚至刑事措施來迫使違法者遵守法律。[29]（P623-624）聯邦司法部擁有法律和訴訟方面的專業知識和技能，由其提起訴訟并由聯邦環保署提供必要支持，更有利于獲得期待的司法結果。根據聯邦司法部與聯邦環保署簽訂的諒解備忘錄：“司法部有權代表環境保護署參與所有環境保護署為一方當事人的案件。環境保護署可以委派本部門的律師加入訴訟，但該律師必須服從司法部的監督和控制。當司法部分配任務給參與訴訟的司法部律師和環境保護署律師時，必須充分考慮雙方律師的專業知識，以最優化利用政府資源。司法部在代表環境保護署達成調解協議時，必須事先咨詢環保署長和司法部長并獲得他們的贊同。環境保護署必須保證司法部律師能夠方便地接觸到與案件相關的文件，而司法部則必須尊重環境保護署對科學與技術事項的理解。”[30]雖然法律并未禁止聯邦司法部越過聯邦環保署徑行提起訴訟，但實踐中聯邦環保署對各類執法措施的選用決策獲得了聯邦司法部的充分尊重，因此，聯邦司法部不曾主動提起環境公益訴訟。

我國檢察機關提起環境民事公益訴訟，本質上是國家通過司法手段實施環境治理。環境問題的特殊屬性決定了行政主導的必要性，檢察機關的民事公益訴權一般隱而不顯，優先由環保監管部門運用行政手段處理解決。因此，我國可以借鑒美國的經驗，將檢察機關提起民事公益訴權定位為行政執法活動的輔助者。當種種現實因素的存在導致行政手段難以奏效，司法手段反而更有利于保護環境公共利益時，環境行政機關可將案件交由檢察機關起訴，以求降低環境治理成本，提高環境治理效率。

三、檢察機關行政公益訴權與環境行政執法權之間的互動關系

環境行政部門存在的合法性基礎在于其對環境公共利益的維護。鑒于環境治理的行政主導性，環境質量與行政執法質量之間存在十分密切的關系，因而環境行政公益訴訟主要針對政府的違法行為以及疏松懈怠等行政不作為造成的環境公益損害。

在誰有資格對上述情形提起行政公益訴訟的問題上，美國主要授權給公民，即所謂的公民訴訟。雖然公民訴訟的對象包含民事主體的環境違法行為，但“民告官”的現象更為常見，主要針對執法本身的問題。對行政部門提起公益訴訟的公民被稱為“私人檢察總長”*美國最高法院認為：“在出現官吏的違法行為時，為了制止這種違法行為，國會可以授權一個公共官吏，例如檢察總長，主張公共利益提起訴訟，這時就產生了一個實際存在的爭端。國會也可以不授權一個官吏提起訴訟，而制定法律授權私人或私人團體提起訴訟，制止官吏的違法行為。這時像檢察總長的情況一樣，也有一個實際的爭端存在。憲法不禁止國會授權任何人，不論是官吏或非官吏提起這類爭端的訴訟，即使這個訴訟的唯一目的是主張公共利益也可以。得到這樣授權的人可以說是一個私人檢察總長。”參見王名揚：《美國行政法》，617頁，北京，中國法制出版社，2005。，充當實質上的執法監督者。由于本身職能定位所限，美國聯邦司法部并未擔負監督環境行政機關的職責，而僅僅充當行政執法活動的輔助者。我國檢察機關具有美國聯邦司法部不具備的獨立地位，且負有法律監督的法定職責，因此，不必也不應完全參照美國的做法，將檢察機關限定為環境行政機關的輔助者。恰恰相反，由于我國的環境公益訴訟剛剛起步，社會公眾作為“私人檢察總長”提起訴訟的意識和能力相對較弱，因此，允許檢察機關通過提起行政公益訴訟的方式監督行政執法具有重大的現實意義。不過，鑒于行政權在環境治理中的主導地位，需要妥當處理的核心問題是維持法律監督權與行政執法權的平衡，既要避免過度干涉行政權的專業判斷，又需防范可能出現的監督不足。

美國公民訴訟制度在平衡監督權與行政權方面的經驗仍值得我國借鑒。為避免行政權遭到過度削弱，美國公民訴訟制度對公民訴權進行了限制，主要體現在法定可訴范圍與訴訟前置程序兩方面。公民在對行政機關提起訴訟時，可訴范圍被限定于行政機關的違法不作為。《清潔水法案》、《清潔空氣法案》等環境法律均規定，若這些法律的實施機構未履行該法所規定的不屬于其自由裁量范圍的義務，公民可對其提起公民訴訟。[31]如在1972年的塞拉俱樂部訴洛克修斯案（Sierra Club v.Ruckelshaus）中，塞拉俱樂部指控聯邦環保署署長洛克修斯沒有履行《清潔空氣法案》規定其應當履行的、不屬于其自由裁量范圍的義務，即他必須采取行動不斷提高空氣質量，不得止于保證空氣質量不違反國家空氣質量標準。[32]值得一提的是，按照公民訴訟制度，除自由裁量行為外，所有可能侵犯公共利益的行政不作為均可成為公民訴訟的對象，無論抽象或具體。[33]因此，公民訴訟既是憲法意義上的違憲審查訴訟，又是行政法意義上的司法審查訴訟，前者諸如行政規章等立法行為、行政職權范圍的合憲性審查等，后者主要是針對行政執行機構的行政不作為進行違法審查。[34]（P167）

除嚴格限制可訴范圍外，意圖起訴者還需遵循前置通知程序。美國各環保法律的公民訴訟條款均規定，原告如果有起訴的意圖，應將該被控違法行為向環保署署長、被控違法行為發生地所在州政府和違法者發出通知，自通知發出之日起60日內，不得提起公民訴訟；如果在60日內，環保署署長或州政府勤勉地向法院提起旨在要求違法者遵守有關標準、限制或命令的民事或者刑事訴訟，公民訴訟將被阻止。[35]除向法院提起訴訟外，公民訴訟條款還允許行政機關“勤勉執法”以阻止公民訴訟。但對于何為“勤勉執法”，司法實踐有不同解釋。狹義的解釋認為“勤勉執法”行為僅限于以金錢制裁為形式的民事處罰；寬泛的解釋則認為“勤勉執法”并非僅指行政機關作出民事處罰，還包括要求違法者守法的行政執行命令等。[36]法院結合個案情形對“勤勉執法”進行裁量。法院在作出狹義解釋時可能更加重視公民訴訟的補充功能，而在作出寬泛解釋時可能更加警惕公民訴訟阻礙政府行為。雖然兩種解釋結論不同，但根本立場是一致的，都旨在尋求公民訴權與行政權的平衡，即為達成公民訴訟條款的立法目的——公民訴訟是聯邦政府行為的補充，而非聯邦政府行為的阻礙。[37]（P643-644）

我國檢察機關在提起行政公益訴訟時也需重點關注行政不作為。由于地方保護主義與“GDP至上”觀念，環保部門在執法時面臨掣肘，易出現不履行法定職責的情況。如2014年底的“全國檢察機關提起環境行政公益訴訟第一案”，即是貴州省金沙縣檢察院訴該縣環保局“怠于處罰”污染企業的行政不作為。[38]新《環境保護法》為環保部門提供了更多、更強力的執法手段，如按日計罰、查封扣押、限產停產、移送拘留等，檢察機關監督環保部門用足用好執法手段，對推進我國環境治理至關重要。

同時，我國也應加強檢察機關對環境行政立法行為的監督。《憲法》與《立法法》確立了違憲審查制度，即便是違法審查，也鮮有宣告行政法規、規章等行政立法無效的實例。但事實上，“抽象行政行為較之于具體行政行為與公益的關系更為密切，因而損害公益的可能性更大”[39]（P17），怠于處罰個別污染企業可能只在小范圍內給環境帶來不利影響，而過于寬松的處罰標準將導致效力所及的整個區域都面臨企業過量排放污染物的威脅。2015年新修改的《行政訴訟法》取消了抽象行政行為與具體行政行為的區分，為起訴行政立法行為消除了部分立法障礙。由于公益訴訟的公共性與環境問題的突出性，檢察機關對不利于維護環境公共利益的行政立法行為提起公益訴訟具有現實必要性與可行性。

在加強檢察機關監督權的同時，也需注意防范其過度行使權力。如“在提起行政公益訴訟之前，檢察機關應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責”*見《試點方案》。可以看出，最高人民檢察院已經注意到了此點。。通過這種訴前程序的設置，即可以防止檢察監督權對行政權的過度干涉，也是符合檢察監督的內在意蘊的。

四、檢察機關與社會組織之間的互動關系

我國現行立法已明確授權符合條件的社會組織可以提起環境公益訴訟，因此，分析同為環境公益訴訟適格原告的檢察機關與社會組織間的關系，可以更清楚地認識檢察機關在環境公益訴訟中扮演的角色。如前所述，檢察機關在提起環境公益訴訟方面較社會組織具有諸多優勢，立法機關也意圖通過確立檢察機關的原告資格推動環境公益訴訟的發展，但這并不影響社會組織原告地位的重要性。“在環境公益訴訟的原告主體體系構建中，應以國家機關履行職責并行使環境公益訴權為主導，以社會團體和公民個體行使環境公益訴權為核心，強調把環境公益訴訟這架機器的最終‘啟動權’交給普通公民。”[40]

首先，從現行法律規范來看，《環境保護法》第5條規定了公眾參與原則，并在第五章專章規定公眾享有的知情權與參與監督權，同時要求環境行政機關和企事業單位履行信息公開等方面的義務以保障公眾有效參與環境治理。在此基礎上，《環境保護法》第58條明確賦予符合條件的社會組織提起環境公益訴訟的權利，可見立法者對公眾通過司法途徑參與環境治理的認可與重視。其次，社會組織具有提起環境公益訴訟的潛在積極性。雖然從2015年初至今未出現環境公益訴訟“井噴”現象，但社會組織往往長期關注環境問題，其許多成員曾經或者正在深受其害，賦予對環境公共利益受損有切身體會的社會組織以公益訴權，能夠最大限度地發動公眾力量制止違法行為，保護環境公共利益。[41]讓社會組織提起環境公益訴訟也是對社會公眾進行環保宣傳教育的重要手段。

允許社會組織通過環境公益訴訟等方式參與環境治理可能是破解我國環保領域政策執行難的根本途徑。有學者在分析我國地方環境政策執行偏差產生的原因后發現，“地方層面的環境政策執行系統包括13個行動者，形成了由黨委書記統合十多個利益多元化的行動者的過度集權化與過度碎片化并存的權力格局”，“黨委書記在地方環境政策執行系統中占有絕對主導性權力，但卻缺乏法定環境責任的限制和制約。環保局在其中的權力地位最為弱小，但法律卻要求其履行統一監管環境保護的責任”。[42]（P219）該學者進而認為，“政策執行偏差產生的機理深刻嵌入在威權主義系統的政治邏輯和結構中”，“雖然民主制度下出現的環境問題飽受詬病，但是和威權制度相比，其環境治理的績效仍不失為一個‘更不壞’的選擇”，并且“‘環境民主’理論所倡導的原則更符合環境問題的特征”。[43]（P236）基于前述認識，該學者建議中國環境政治從環境威權主義轉向環境民主：“中國環境政治轉型的核心任務應該是在確保公民個人享有的環境權利不受侵犯的基礎上，建立制度渠道爭取公眾在環境治理中的更大權力空間，這將有利于縮小環境政策與執行之間的距離。”[44]（P237）

因此，從長遠來看，社會組織以及其所代表的社會公眾才是環境公益訴訟的主力軍。當有符合條件的社會組織愿意提起環境公益訴訟時，應優先由社會組織行使訴權，檢察機關應當在證據調查等方面給予支持。若無社會組織提起訴訟，檢察機關才應主動向法院提起訴訟，以免環境公共利益長期處于受損或受威脅狀態卻無人問津。概言之，檢察機關應扮演支持者與補充者的角色。

但是，從目前環境公益訴訟的狀況來看，檢察機關在現階段還需重點扮演引導者的角色。如前文所述，社會組織的原告地位從制度轉化為法院、地方政府、環保監管部門等相關主體共同接受的普遍實踐尚需時日。尤其是在環境行政公益訴訟領域，現行法律尚未明確規定社會組織的原告資格，社會組織提起行政公益訴訟面臨的現實障礙也多于提起民事公益訴訟，因而此類案例寥寥無幾。另外，社會組織從心動者轉變為實際行動者也需要經歷從觀望試探到全面深入的發展階段，檢察機關應當承擔更多的引導責任以促進其成長。環境治理刻不容緩，在社會組織不能充分行使法律賦予的權利時，檢察機關積極提起環境公益訴訟有助于及時解決問題。從更深的層次來看，引導者角色其實也是現階段檢察機關扮演“支持者與補充者”角色的應有之義。

五、檢察機關參與環境公益訴訟的制度選擇與建議

（一）民事訴訟與行政訴訟之間的選擇

《試點方案》規定：“檢察機關在提起民事公益訴訟之前，應當依法督促或者支持法律規定的機關或有關組織提起民事公益訴訟”，“經過訴前程序，法律規定的機關和有關組織沒有提起民事公益訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態的，檢察機關可以提起民事公益訴訟”。此規定既不合理也無必要。檢察機關未參與環境監管，缺乏判斷是否需要提起民事公益訴訟的能力與資源，如何得知何時應“督促或者支持法律規定的機關或有關組織提起民事公益訴訟”？賦予檢察機關此項職權可能導致“外行人指揮內行人”，打亂環保部門的正常工作節奏。合理的安排應該是，由環保部門依據其對違法情況的了解、已取得的行政執法效果與專業判斷，全面衡量利弊后決定是否請求檢察機關對違法者提起民事公益訴訟，檢察機關只能依申請提起民事公益訴訟。*有學者認為：“從行政權與司法權的分界看，行政機關行使環境公益訴權的條件應當限定為：環境違法行為已經實施完畢，但對環境公益造成的侵害后果仍然存在，負有環境保護監督管理職責的行政機關已經窮盡了法律所賦予的行政權力仍不能消除危害后果；或者行政機關沒有制止持續性環境違法行為的法定權力，或者窮盡了法定權力仍不能制止環境違法行為。”（參見王社坤：《檢察機關在環境公益訴訟中的法律地位及作用調研報告》，載周珂、曾曉東：《中國環境法治·2012年卷》（上），87-88頁，北京，法律出版社，2012）筆者認為，由檢察機關代表行政機關提起的環境民事公益訴訟雖然不屬于行政權力，但屬于行政機關借助司法力量來履行自身法定職責的一種手段，而且美國經驗證明其在特定情形下較運用行政權力更為有效，因此，不應要求行政機關必須窮盡所有行政權力，而應允許行政機關依據成本效益分析選用更有利于實現法律目標的方式。檢察機關在提起環境民事公益訴訟時，應充分發揮自身在法律和訴訟方面的優勢，并尊重環保部門的

專業意見，與之在訴訟過程中緊密合作。

但這并不意味著檢察機關只能被動參與，當環保監管部門未能勤勉履行法定職責而又不申請檢察機關提起民事公益訴訟時，檢察機關應優先選擇對環保監管部門提起行政公益訴訟。正如有學者所指出的：“對于自然資源、公共財產的保護首先應依靠行政主體，如果行政主體怠于行使行政管理職權，或者違法失職、濫用職權，使得自然資源和公共財產受到不法侵犯的話，那么這時候應該提起的是行政公益訴訟而不是民事公益訴訟。”[45]美國在公民訴訟中賦予當事人以選擇權，由當事人決定是提起行政公益訴訟還是民事公益訴訟。但檢察機關與公民不同，應以國家環境治理效率最大化為行動指南。基于行政權在環境治理上的主導地位，檢察機關的功能定位應是督促行政機關及時糾正不作為，積極采取措施避免公共利益遭受更多損害，因而以提起行政公益訴訟為宜。

檢察機關應憑借其對《環境保護法》、《大氣污染防治法》等專項環境立法及《行政許可法》等有關行政立法的理解判斷行政機關是否已“勤勉履行”法定職責，決定是否提起行政公益訴訟。在有關行政訴訟法律允許的前提下，不論是具體行政行為還是抽象行政行為，只要違反法律侵犯公共利益，都應當成為檢察機關提起環境行政公益訴訟的對象。[46]（P299）《試點方案》規定：“行政公益訴訟的被告是生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域違法行使職權或者不作為的行政機關，以及法律、法規、規章授權的組織”，需要進一步明確“違法”應包含“未能勤勉履職”的情形，以防環保監管部門行政執法形式上雖未違反法律，但無實際效果，導致環境公共利益始終處于被損害或被威脅的狀態。

（二）訴訟范圍的劃分

與社會組織可自由決定是否提起環境公益訴訟不同，運用訴訟手段輔助和監督行政執法是檢察機關的法定職責，不宜完全由檢察機關自主決定*有學者在研究檢察機關已提起的16起環境公益訴訟案件后發現，“從客觀方面看，這些案件是重大政府項目或環境事件催化的結果”，“從外部環境看，這些案件的產生與案發地黨政領導、上級檢察機關或法院及其領導人的支持密切相關”。由此可見，檢察機關缺乏選擇起訴對象的法律指引，且受政治等外部因素的影響較大。參見王社坤：《檢察機關提起環境公益訴訟的現狀與建議》，載《環境經濟》，2013（4）。，有必要區分檢察機關提起環境公益訴訟的強行訴訟范圍和任意訴訟范圍，一方面，由于檢察機關的人力、物力、精力有限，無法顧及所有大大小小的環境違法行為；另一方面，也是為了讓檢察機關集中有限的資源處理最嚴重、對環境公共利益損害或威脅最大的案件。從目前的實踐來看，檢察機關“揀軟柿子捏”的現象比較突出，起訴對象大多是對環境影響較小的小型民營企業，針對大型企業提起的公益訴訟相對較少，做此規定十分必要。[47]

強行訴訟范圍應為“嚴重損害或威脅環境公共利益的違法民事行為與行政行為”，包括涉案范圍廣、人數多、金額大、影響深、后果重的疑難案件。[48]這類案件由相對弱勢的社會組織提起訴訟不利于及時有效地保護環境，只有力量強大且專業性強的檢察機關，才能與違法企業及行政機關進行實力相稱的博弈。當檢察機關自行發現或通過公眾舉報等其他渠道知悉此類案件時，就必須積極主動地進行干預，及時啟動公益訴訟程序。為有效落實此項規定，需要在立法上明確訴訟對象即“嚴重損害或威脅環境公共利益的違法民事行為與行政行為”的范圍、標準，對啟動程序和職能進行具體規定。在立法技術上，可以考慮采取肯定的概括性列舉的方式規定強行訴訟范圍。

任意訴訟范圍是指強行訴訟范圍以外的其他案件，檢察機關可自主決定是否提起環境公益訴訟。對于這一類案件，檢察機關在接受環境監管部門移交后，或在受理社會公眾舉報后，需對其進行形式審查，認為需要起訴時就啟動相應的民事公益訴訟程序或行政公益訴訟程序。為防止檢察機關怠于履行職責，應規定行政機關與舉報人對于檢察機關不予立案的決定，有權要求其上級檢察機關進行復核。

（三）訴訟順序安排

在檢察機關提起環境行政公益訴訟時，存在不同原告主體訴訟順序安排的問題。檢察機關應尊重社會組織依法提起環境行政公益訴訟的優先地位，扮演支持者與補充者的角色，但在現階段也要起到引導者的作用。

“檢察機關啟動環境行政公益訴訟程序應以受理公民、法人和其他組織的控告和申訴為原則，以主動介入為例外。”[49]（P126）這是因為行政行為數量繁多，檢察機關難以做到隨時隨地地全程監督，并且重視公眾的控告和申訴有助于引導社會組織積極提起環境公益訴訟。《試點方案》僅規定“公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關系，沒有也無法提起訴訟的，（檢察機關）可以向人民法院提起行政公益訴訟”。其中，“直接利害關系”將公民、法人和其他社會組織提起的訴訟類型限定于私益訴訟，因而《試點方案》并未說明兩者在提起行政公益訴訟時的訴訟順序。筆者認為，有必要規定檢察機關的前置審查程序，并允許公民、法人和社會組織擔當共同原告或在檢察機關不起訴時依法獨立行使訴權。具體而言，社會組織在行使訴權前應當先通知檢察機關，檢察機關審查后若認為存在損害環境公共利益的行政行為并應當提起訴訟，則由檢察機關依法行使訴權，社會組織可作為共同原告參與訴訟。檢察機關應當積極推動依法立案，并在證據調查等方面提供支持。若檢察機關認為不屬于公益訴訟范圍、相同訴訟已經提起等而不予起訴，則申請者可以自行起訴。

（四）訴訟權利限制

理想的法治秩序應當是守法加上必要的配合執法，司法則致力于糾正守法和執法的偏差，從而將法治運行的成本最小化。環境公益訴訟固然必要，但并非毫無代價。每起案件都需要訴訟參與人及法院投入可觀的人力、物力、精力，有時曠日持久的訴訟進程將給當事人帶來不容忽視的成本。相較而言，若違法者能夠在訴訟之前就改正自身行為，則可以節約大量成本。因此，必須對檢察機關提起環境公益訴訟施加限制。美國等環境公益訴訟發達的國家普遍設定前置通知程序，要求欲起訴者在起訴前預先通知違法者，若違法者在規定期限內改正違法行為，訴權將遭到阻止。

在我國，通知對象應包括各級政府及其環保部門以及它們的上級機關和監察機關。《環境保護法》第57條規定：“公民、法人和其他組織發現地方各級人民政府、縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門不依法履行職責的，有權向其上級機關或者監察機關舉報。”第67條規定：“上級人民政府及其環境保護主管部門應當加強對下級人民政府及其有關部門環境保護工作的監督。發現有關工作人員有違法行為，依法應當給予處分的，應當向其任免機關或者監察機關提出處分建議。依法應當給予行政處罰，而有關環境保護主管部門不給予行政處罰的，上級人民政府環境保護主管部門可以直接作出行政處罰的決定”，當地方政府及其環境監管部門不依法履行職責時，其上級機關或監察機關有義務接受舉報并采取措施糾正違法行政行為。《試點方案》雖已規定了為期一個月的前置通知程序，但未明確通知對象的范圍。筆者建議，將違法環保監管機關的上級機關與監察機關也納入通知對象范圍，以期盡可能地通過行政機關的內部監督機制糾正環境違法行為和行政不作為，節約司法成本。

（五）環境公益訴訟和刑事訴訟的銜接配合

檢察機關在維護環境公共利益時，提起環境公益訴訟并非唯一方式。長期以來，檢察機關通過履行刑事公訴職能與環境犯罪行為對抗，保護生態環境免遭污染與破壞。但是，檢察機關的刑事公訴對象僅限構成犯罪的行為，而構成犯罪的行為相對于違法行為、行政不作為等數量較少，致使大量環境違法行為逃離了檢察機關的監督。“刑事公訴本質上是使用國家暴力對犯罪行為人的財產、自由乃至生命予以剝奪，因而是對行

政行為非規范運用的最為粗暴的監督方法，也是一種亡羊補牢式的事后補救方法，其預防與引導功能較公益訴訟更為微弱。”[50]（P129）雖然刑事公訴維護環境公共利益的作用有限，但其威懾潛在犯罪行為的功能不可缺少，因此，有必要在制度安排上明確環境刑事公訴與民事公益訴訟的銜接配合。

美國聯邦環保署為落實環保法律，可以將案件移交給聯邦司法部對違法者提起刑事訴訟。值得注意的是，美國的環境罪犯不僅要接受罰金或監禁制裁，而且可能被判令彌補其造成的環境損害。例如，罪犯可能被判令支付地方消防部門為清理危險廢物溢出而花費的費用。我國《刑法》規定了污染環境罪、非法處置進口的固體廢物罪、環境監管失職罪等罪名，也規定了罰金的刑罰方式，但罰金并非以完全補償環境損害為計算依據，往往不能充分救濟環境損害。即使提起附帶的民事訴訟，也只是救濟受害人的人身與財產損失，對環境本身的損害無能為力。新《環境保護法》實施以來，最初公開報道的4起已經立案的環境公益訴訟案件中，有3起案件是已經刑事入罪的案件[51]，足見刑事訴訟在救濟環境公益損害上的不圓滿性，需要另行提起環境公益訴訟加以彌補。

由于刑事入罪的案件大多嚴重損害或威脅公共利益，屬于強行起訴范圍，因而檢察機關應當將其作為提起環境公益訴訟的重點。在實際操作層面，由于檢察機關已經通過刑事訴訟充分掌握有關證據，可以省去公益訴訟過程中最為繁瑣、艱難的取證、鑒定等環節，有利于加快訴訟進程。*許多社會組織負責人與環境公益訴訟案件代理律師曾在公開場合提到已有刑事判決對環境公益訴訟在取證、鑒定方面的幫助。中華環保聯合會環境法律服務中心副主任馬勇結合中華環保聯合會在過去幾年進行的環境公益訴訟司法實踐分析道：“我們提起的一部分案件是刑事追責案件，這些案件都是危害程度大的典型案件。從案件的操作層面來看，這類案件在操作公益訴訟的時候，可能更為順暢。因為刑事案件的證據可以直接拿到公益訴訟中來用，所以從減輕社會組織舉證壓力這方面講，是非常合適的。”2014年修訂的《環境保護法》生效后的首例環境公益訴訟案件“福建南平毀林案”代理律師、中國政法大學環境資源法研究和服務中心訴訟部部長劉湘在向記者介紹案情時也特別強調了這一點：“我們追究他們的民事責任，基于已經追究的刑事責任，證據是比較充分的。”參見劉曉星：《為何環境公益訴訟叫好不叫座？》，載《中國環境報》，2015-03-31。《試點方案》未對刑事訴訟和環境公益訴訟的銜接配合作出規定，不利于檢察機關明確提起環境公益訴訟的重點，也不利于檢察機關整合協調已有的訴訟資源。因此，筆者建議，在《試點方案》中增加關于刑事訴訟和環境公益訴訟銜接配合的專門規定，要求檢察機關優先對已刑事入罪或者正在刑事公訴過程中的環境案件提起環境公益訴訟，充分利用已經取得和鑒定的證據；同時，在確定環境公益訴訟的訴訟請求時，考慮法院已經判決的刑事罰金，以圓滿而不過度地維護環境公共利益。

[1][40] 齊樹潔：《環境公益訴訟原告資格的擴張》，載《法學論壇》，2007（3）。

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[22] 常紀文：《解讀〈環境保護法〉修訂的亮點、難點和遺憾》，載《中國環境報》，2014-04-29；周珂：《新修訂〈環境保護法〉向環境污染宣戰》，載《環境保護》，2014（11）。

[23] 曉劍：《環境公益訴訟案背后是政府職能部門的“無奈”》，載《中國勞動保障報》，2015-08-05。

[24] 李摯萍：《實踐中的水域污染公益訴訟——廣州海事審判相關案件（1991-2009）研究報告》，載《中山大學法律評論》，2011，9（1）。

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[30] Dept.of Justice and EPA.“Memorandum of Understanding between the Dept.of Justice and EPA[Aug 21，1981]”，Article 1，2，4，6，11，14.

[31] 42 U.S.C.ξ7604（a）（2）；33 U.S.C.ξ1365（a）（2）；42 U.S.C.ξ6972（a）（2）.

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[35] 42 U.S.C.ξ7604（b）（1）；33 U.S.C.ξ1365（b）（1）；42 U.S.C.ξ6972（b）（1）.

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[42][43][44] 冉冉：《中國地方環境政治：政策與執行之間的距離》，北京，中央編譯出版社，2015。

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[48] 李湘剛：《論檢察機關啟動我國行政公益訴訟程序》，載《南京社會科學》，2012（7）。

[49][50] 田凱：《行政公訴論》，北京，中國檢察出版社，2009。

[51] 劉曉星：《3個月全國僅4起立案，環境公益訴訟為何叫好不叫座？》，http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1316540。

（責任編輯 李 理）

Role of Procuratorates in the Environmental Public Interest Litigation

LI Yan-fang，WU Kai-jie

（School of Law，Renmin University of China，Beijing 100872）

In July 2015，the Standing Committee of the National People’s Congress authorized the Supreme People’s Procuratorate to file public interest litigations in pilot districts，initiating a new chapter of environmental public interest litigation.Filing environmental public litigations by procuratorates has legal basis and can satisfy practical needs，but due to the irreplaceability of administrative power in protecting environmental public interest，imbalance between procuratorial power and administrative power should be avoided.In addition，because of the “ultimate starter” status of the public in filing environmental public interest litigations，procuratorates should be prevented from excessively intervening the public’s right to file litigations.Therefore，innovative legal system distinguished from general civil procedure and general public interest litigation should be designed for procuratorates to file environmental public interest litigations，primarily including selection of litigated objects，classification of litigation scope，arrangement of litigation sequence，restriction of litigation right and cooperation between environmental public interest litigation and criminal litigation.

procuratorate；environmental public interest litigation；public interest litigator

李艷芳：法學博士，中國人民大學法學院教授，博士生導師；吳凱杰：中國人民大學法學院博士研究生（北京 100872）