政府向社會企業購買公共服務路徑研究

趙麗江+龍開榜

為解決公共服務的提供不足問題，近年，國務院提出“要推進政府向社會力量購買公共服務，凡是社會能辦好的，盡量交給社會力量承擔，凡適合市場、社會組織能承擔的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給市場和社會組織承擔[1]。”在國務院的大力支持下，各級政府購買公共服務事項得到了迅速發展，政府購買公共服務主要以向社會組織購買的方式進行。“社會企業”作為一種社會組織，從它的本質屬性、組織功能、運行機制、目標定位等方面考慮，適合成為政府購買公共服務的合作對象。因此，政府向社會企業購買公共服務，成為了近年來解決公共服務提供不足問題的重要組成部分。

一、社會企業參與政府購買公共服務的價值

政府購買公共服務是近年來各級政府轉變政府職能、推進社會建設的現實著力點。國務院總理李克強簽署第658號國務院令，公布《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱“條例”）自2015年3月1日起施行[2]。此條例的實施使政府購買公共服務程序更加規范化、制度化，條例第九條第四項規定：“采購人員及相關人員與供應商的法定代表人或者負責人有夫妻、直系血親、三代內旁系血親或者近婚關系應回避，不提供公共服務”；條例十四條規定：“采購人員或負責人不能與供應商建立不正當的關系”。這樣就有效遏制了權力使用者借購買公共服務為名，為個人利益謀私為實的不法行為。

社會企業是指既利用市場資源又利用非市場資源以使低技術工人重返工作崗位的組織[3]，此概念在2004正式引入中國[4]。政府、市場、社會等分別稱為第一部門、第二部門和第三部門，社會企業主要屬于第三部門（丁開杰2009）[5]。它是一種以企業戰略和社會目的為共同特征的雙構性實體組織，以社會性價值選擇為目標，提供具有經濟和公益雙重功能的產品實體和服務（時立榮2006）[6]；它是一種介于公益與營利之間的企業形態，是社會公益與市場經濟有機結合的產物，是一種表現為非營利組織和企業雙重屬性、雙重特征的社會組織（王名、朱曉紅2010）[7]；它作為經營性的社會組織，不屬于政府系統，是非政府組織，作為以提供公益性社會服務為主要目標的社會組織，它又不屬于市場系統，是“非企業單位”[8]。總之，社會企業，不是純粹的企業，亦不是一般的社會服務，它透過商業手法運作，賺取利潤用以貢獻社會，所得盈余用于扶助弱勢社群，促進社會發展及社會企業本身的投資；通過商業運營模式，達到社會公益目的，重視社會價值，多于追求企業最大盈利。

隨著經濟全球化的不斷加深，人們對商品的需求量不斷增多，市場變得越來越活躍，面對如此強大的市場，出現了“無法有效率地分配商品和勞務”即市場失靈。政府為彌補市場失靈而對經濟、社會生活進行干預，由于政府自身的局限性和其他客觀因素的制約而產生的新的缺陷即“政府失靈”。為了調節和彌補這些缺陷，隨而產生第三部門即“非政府組織（NGO）”。非政府組織的“非分配約束”特征使其具有提供公共服務的天然優勢，它們提供的公共服務能夠滿足公共需求的多樣性與異質性，是政府有力的合作伙伴，即“非政府組織參與公共服務的購買”。然而，非政府組織在實踐中往往偏離了志愿性公益機制，出現資源配置的低效和價值取向的非公共性現象，從而在滿足社會多元需求、提供公共產品和服務上，產生功能性和效率上的缺陷，出現了非政府組織的失靈[9]。社會企業在我國得到發展后，政府開始探尋新的合作對象，從社會企業的本質、特點、功能、運行機制、目標定位等方面更適合于政府合作。進而，政府把購買公共服務的對象轉向了社會企業，這就出現了政府向社會企業購買公共服務的現象。

二、政府購買公共服務的三種模式

條例二十三條規定：“采購主要以公開招標的方式進行”，另外，第二十五條規定：“政府采購工程依法不進行招標的，應當依照政府采購法和本條例規定的競爭性談判或者單一來源采購方式采購”。政府向社會組織購買公共服務有三種模式，在購買主體關系上存在獨立性與非獨立性兩類，在流程上有競爭性、非競爭性與依賴性購買，如圖1。

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圖1 我國政府向社會組織購買公共服務模式分類

（一）依賴關系非競爭性購買模式

該模式指的是購買的政府部門與承接服務的組織之間是依賴性關系，購買選擇程序是定向、非競爭性的。承接服務的組織通常與政府部門通常保持“上下級”關系。它因為購買服務而存在，沒有自己獨立的宗旨目標，依賴于購買的資金而生存；購買程序不規范，沒有體現競爭、公平等政府購買原則，且政府完全承擔公共服務的責任，難以實現職能轉移、多方參與等制度目標。購買協議通常是政府部門單方面意志的體現，服務組織無法自愿、平等的參與到購買服務中來。例如我國早在2003年由上海市政法委牽頭，按照“政府主導推動、社團自主運作、社會多方參與”的總體思路，通過政府購買服務的方式，組建了新航、陽光、自強三個民辦非企業單位[10]。此類服務的購買在實踐后出現了問題。政府購買的內涵與原則不符合公共服務社會化和政府改革的真正要求，評估形式化，沒有真正的法律責任存在，資源的行政壟斷對其他非營利組織的發展不利。政府自建承接購買組織，并向其購買服務，導致盲目購買趨勢。

（二）獨立關系非競爭性購買模式

該模式指的是購買服務的政府部門與承接服務的社會組織之間是獨立的關系，通常表現為在發生服務購買之前，該社會組織已經存在，不是由購買服務的政府部門為了購買事項而成立。但在選擇程序上，采用非競爭性的方式，而不是面向社會公開招標，政府部門通常偏向于選擇有良好社會聲譽的組織，來降低購買的風險。這些組織具有獨立性，不依賴于購買資金生存。購買是雙方相互選擇和協商的結果，沒有公開的競爭過程。但是存在潛在的競爭市場，政府可以更換購買的對象。承接服務的組織具有獨立地位，在服務提供過程中也承擔獨立責任，政府只充當監管的角色，因此雙方在權責上有一定程度的明晰。例如，上海浦東社會發展局為了改建一個市民休閑中心，需要委托一個對象進行管理，經過協商，找到了上海基督教青年會，通過直接委托的方式與青年會合作，把羅山會館打造成為居民進行社會交往、社會教育、文化娛樂、體育健身、享受公共福利服務的開放式社區公共活動場所。此類政府購買公共服務的方式取得了一定的效果，改變了社區管理體制，提高了社區服務效益，為民間組織提供了發展的資源和平臺。但是，實施中也存在一些如委托內容混淆，政府責任混淆等問題。

（三）獨立關系競爭性購買模式

該模式指的是購買服務的政府部門與承接服務的社會組織之間是獨立的關系，不存在資源、人事等方面的依賴關系，政府部門挑選承接服務的組織采用公開競爭的方式進行，因此存在公開的競爭市場。政府用招標的方式來選擇最合適的服務提供者，以最小成本，達到最大收益的效果，即體現政府采購物有所值的原則。這種模式最符合政府采購的制度規定和目標，也能最大程度的保障公共服務的提供，同時也符合新頒布的《中華人民共和國政府采購法實施條例》“公開招標”的相關規定。例如，國務院扶貧辦、國家財政部、亞洲開發銀行、江西省扶貧辦和中國扶貧基金會共同協商，決定在江西省開展有關“非政府組織和政府合作開展村級扶貧規劃試點的技術援助項目——江西村級扶貧試點項目”。政府在這種類型的購買公共服務上取得了比較好的效果，社會組織發揮了自身優勢提供服務，提高了公共服務的質量，有了初步的成本核算，提高了服務效率，公開招標的程序能夠有效防止腐敗，給投標人提供更為平等的競爭機會，實現政府采購物有所值的目標。但是也存在一些問題，政府系統與非政府組織之間的合作基礎薄弱，社會組織在服務提供過程中要經歷從陌生、排斥到被服務對象接受的過程，社會組織需要培養社會大眾的信任，購買協議對政府的約束力不強，面對強大的政府以及與政府合作的利益誘惑，一些組織并沒有完全保持自己的宗旨，失去了公共服務提供的本質屬性。本文以下是中國鄉建院作為一個獨立性很強的社會企業，與武漢市江夏區政府通過獨立關系競爭性模式進行公共服務的購買案例。

三、政府向社會企業購買公共服務的范例：五里界美麗鄉村建設項目

武漢市江夏區政府為加快新農村建設，有效解決三農問題，對全區進行了整體布局與規劃，對五里界鎮實施“美麗鄉村建設”項目。為有效整合資源，江夏區政府對五里界美麗鄉村建設，采取公開招標——契約合作的方式與中標組織共建美麗鄉村[11]。最終，中國鄉建院中標，獲得五里界美麗鄉村建設項目實施資格。根據中國鄉建院的目標定位、性質與特點，它屬于社會企業。它不以盈利為目的，運用商業運營模式，以踐行社會公益、扶助弱勢群體為己任。本案例主要研究五里界政府與中國鄉建院共建美麗鄉村的過程。

（一）政府與社會企業合作機制

從表1第二列“成立時間”可以看出，參與投標的這些社會組織的成立有了3～4年的時間，不是為了承接購買而成立的，不依賴政府而存在，屬于獨立性組織。在“組織性質”方面，參與此次競標的有民辦非企業、社會團體，它們利用非國有資產從事社會服務；還有社會企業通過商業運營模式，達到社會公益目的，重視社會價值，多于追求最大的企業盈利。另外，這些組織都進行了民政注冊，擁有自己正式的員工，通過多渠道獲得招標的信息，具備承接政府購買公共服務能力。

注：DN是指“中國鄉建院”

在選擇合作對象方面，江夏區政府對組織的成立年限、專業水平、組織性質、組織人員與服務意識等方面進行了考量。科學評估后，其最終選擇了DN（中國鄉建院）作為共建“美麗五里界”的合作對象，這是個雙向選擇的過程。例如：

訪談一 建立合作關系的相關問題

課題組：對購買公共服務的承接組織有哪些要求呢？

五里界街政府王太明：之所以選擇鄉建院作為我們的合作對象經過了嚴格的篩選程序，從組織規模與性質、團隊文化、服務理念等方面進行綜合評估。

課題組：為什么鄉建院要與江夏區五里界政府合作呢？

鄉建院院長：湖北省有近10個縣級政府找過我們協商美麗鄉村建設項目，但現階段在湖北我們最終選擇了江夏五里界。我們選擇的時候有幾個考慮：第一，政府對鄉村建設的重視程度；第二，美麗鄉村所處的地理位置；第三，硬件設施等。最后我們綜合評估，選擇了五里界。而政府方面也是通過一定程序才選擇與我們合作的，比如專業水平測試、人力資源情況等方面。與我們一起參加競標的還有其他社會組織。

（訪談記錄編號：20150426HZGX）

在本案例中，中國鄉建院之所以能夠勝出，是由于其組織自身的組織結構、組織性質、專業化水平和承接公共服務的能力等方面的因素所決定。中國鄉建院，在接受美麗鄉村建設項目，也考慮到購買方對項目的重視程度、完成此項目的決心、該項目所具備的相關條件。最終，符合雙方的要求，達成合作。

（二）購買部門與社會企業的基本情況

購買部門方面。在此案例中，購買服務主體是江夏區政府。它希望借助中國鄉建院專業的建設水平、新型管理模式來提高公共服務的供給質量，建設美麗五里界村莊。

社會企業方面。中國鄉建院是一個獨立的社會企業單位。機構由跨領域的專家團隊引領，致力于鄉村的規劃設計與落地實施，并為新農村建設提供系統性、整體性解決方案，注重產業規劃、生態規劃、民房改造、鄉村文化修復等，并幫助村社共同體實現自我發展能力，提高農民生活水平，促進社區文明發展。它有獨立的決策權力，無論是在協議形成，還是具體的操作過程中，具有與五里界街道辦事處談判的能力，雙方定期召開協調會，共同協商決定一些重大事情。鄉建院根據工作的實際需求提出相關建議或者意見。這是一個互相妥協和談判的過程，而不是單方面的決策。正如前面介紹的社會企業的性質一樣，它不是純粹的企業，亦不是一般的社會服務機構，它通過商業手法運作，賺取利潤用以貢獻社會，最終目標是實現社會價值。五里界美麗鄉村建設只是鄉建院眾多項目中的一個，所以購買資金并不是該組織生存性的資源，因此政府部門在經費上不構成對組織的牽制。中國鄉建院把政府看作一個合作伙伴，在滿足合作需求的同時，也堅持自己的組織信念和專業要求。因此，中國鄉建院是一個具有獨立性的組織，與購買服務的政府部門之間沒有資源的依附和牽制，很大程度上是合作與契約的關系。

（三）購買公共服務的主要內容

本案例中購買的內容是，江夏區五里界“美麗鄉村建設項目”，包括對農舍房屋改造、環境保護、垃圾分類、服務理念、專業培訓農民工等方面。

（四）項目運行與資金情況

項目運行。中國鄉建院中標后，開始實施美麗鄉村建設項目，對農民工進行為期20天的培訓，培訓內容有：“荊楚韻味”的房屋改造理念、保護環境的意識、農村安全與衛生、垃圾分類處理、鄰里關系的處理、外來游客的接待、新媒體“兩微一端”的使用等方面。房屋改造是美麗鄉村建設的重點，將耗時5個月的時間，每家每戶有1～2名的正式施工人員外，其他施工人員由培訓后的農民組成，這樣就大大減少了成本。房屋改造的過程中，伴隨對周邊的環境進行有綠色、可持續的修復，如種花種草美化環境。同時，農村一直存在垃圾處理的相關問題，通過之前的培訓動員全體居民正確處理垃圾，分類投放、減少污染，把農村建設成真正的美麗鄉村。五里界政府將協同各部門，對項目進行不定期檢查，對建設過程中存在的問題和遇到的困難進行解決，為建設美麗五里界提供了強有力的保障。在項目完成階段，江夏區政府會同有關部門對美麗五里界項目進行驗收與評估，主要涉及農民是否滿意與項目完成是否規范等方面，如果驗收不合格，承接購買組織將繼續投入建設中，直到合格為止。流程見圖2：

圖2 美麗鄉村建設實施過程

資金情況。鄉建院的中心運行經費主要由政府購買服務簽定的合同提供，如工作人員工資、辦公日常開銷、活動經費、培訓農民工等費用。鄉建院采取符合市場規律的運作模式，把項目費用按照性質分類：一方面，農舍的房屋改造費用由農民籌資、政府補貼、社會捐款、基金會支持等方面獲得；另一方面，每家每戶的專業設計、村莊的容貌改造方案、服務農民、培訓等方面的資金主要有政府購買服務提供。如表2：

（五）鄉建院對美麗鄉村建設的效果與存在的問題

效果。對于鄉建院這樣的草根性組織來說，服務質量和品牌建立是他們的生命線，并依靠質量和品牌獲得來自政府和社會的資源。因此，他們總是以最低的成本來獲取最高的質量回報，并能以先進的理念和管理方式充分發揮美麗鄉村建設的效用，實現自身的社會價值。鄉建院對農村建設的總思路是：與政府規范合作方式，全心全意地為農民服務，動員廣大農民參與家鄉建設，保存鄉村的自然及文化生態。鄉建院對五里界村莊房屋的改造以“荊楚韻味，找回丟失的記憶”為理念，就地取材，因地制宜，形成具有獨具一格的古色古香的“荊楚派”建筑；把村莊的產業規劃，旅游線路的規劃，村民生計發展系統謀劃為一體；政府、社會企業、村民之間的密切合作，建設美麗鄉村。

訪談二 美麗鄉村建設鄉建院的優勢

課題組：如何看待美麗鄉村建設中您們組織的優勢和成效的？

鄉建院總設計師：民間組織是需要社會公信力的，品質一直是我們追求的目標。我們把工作當作一種事業，而不僅僅是職業。所以我們更加有責任心，也更加注重產出的效果。另外，政府服務購買的方式為鄉建院的發展提供了資源和平臺。一方面，鄉建院因為政府服務購買獲得了發展的資源，為社會提供專業化的服務；另一方面，它們有自己獨立的組織宗旨和文化，能夠在與政府的合作中保持自身的獨立性，加快和完善了鄉建院成長為真正的社會企業。

（訪談記錄編號：20150426HZGX）

問題。從以上案例中可以初步看出政府部門與草根性組織合作的樣態，政府向社會企業購買公共服務的一種新型模式。具有明顯的優勢，但同時也存在一些問題。

委托項目內容混淆。鄉建院作為政府委托方，政府將項目事項交由鄉建院負責完成，這個籠統的提法看上去沒有什么問題，但存在著政府職能外包和具體任務外包的問題。在美麗鄉村建設房屋改造施工過程中，施工隊的聘請問題造成了委托項目混淆，目前五里界的做法是政府聘請施工隊進行施工，而不是鄉建院的專業施工隊，工程完成，卻達不到鄉建院預期的效果，農民對房屋的改造意見頗多，造成了對改造的住房不滿。社會企業喪失了自主權和創新空間，成為了政府的附屬品。所以，只有具體任務外包，協議內容是確定的，接受委托的組織才可以充分自主地開展活動。購買協議量化為一個個清晰的任務，這樣評估才具有現實操作性，也避免破壞組織的獨立性。

訪談三 美麗鄉村建存在的問題

課題組：在建設美麗五里界過程是否存在問題？

鄉建院總設計師：其他方面基本上不存在問題，在這里我只說一個問題，本來工程施工是由我們配置專業的施工隊的，可是政府自己聘請了一些施工人員，沒有按照我們的要求施工，改造的這些房屋和我們的設計與理念不匹配，達不到“荊楚韻味”的建筑風格，還加大了成本，造成了農民負擔。

（訪談記錄編號：20150426HZGX）

可見，在美麗鄉村建設中存在著委托內容的混淆，即把政府職能與購買具體事項混淆起來，沒有解決“政府的手伸得更長的問題”。

四、完善政府向社會企業購買公共服務的思考

中國鄉建院與政府合作共建美麗鄉村，因其獨立性、專業性等方面的因素，取得了成功，但仍存在一些問題，這與不完善的契約合作制度、政府對新起的社會企業信任度不高等原因有關。隨著各地公共服務購買實踐不斷增多，建立一套完整而規范的公共服務購買制度，完善政府與社會企業合作框架是必不可少，本文從政府部門、社會企業和社會大眾三個角度思考相關的制度建設問題。

（一）政府應完善購買公共服務的地方性制度

改變政府部門的傳統觀念，培養與社會企業之間的信任機制。政府要認識到自身的局限性，以及與社會企業合作的優勢，不能把傳統的行政思維用在政府向社會企業購買之中，要重新認識自身角色和地位，要充分發揮社會企業的優勢，并且在完善相關制度的基礎上，“放松”監管，信任社會企業。

明確規定采購公共服務的內容，尤其明確不能購買的事項。防止政府部門用政府購買的形式擴大政府的職權，要明確可以采購公共服務的內容，并且將服務事項化、具體化。建立嚴格的評估監督機制。政府與社會企業建立合作關系，共同參與提供公共服務的模式中，嚴格的評估監督機制是十分重要的。這不僅包括對社會企業服務質量的評估和監督，同時也包括對政府的監督。作為購買協議的雙方，權利和義務都是對等的，政府不能利用強大的行政力量規避自身的法律責任，同樣有接受監督的義務。

完善購買程序及相關法律法規，穩定的制度保障。購買程序是否妥當，將直接影響購買結果。所以為了節約成本和維持穩定，建立規范的程序和制度是必要的。為了滿足公眾的公共訴求，政府通過一定的選擇程序，向社會企業購買公共服務，并簽訂協議。社會企業履行協議，政府對這個過程進行監管，并通過績效評估的手段來判斷與該組織的合作效果，并據此選擇以后的合作對象，以達到提高效率、減少成本和增進服務質量的。

建立一套購買體系、完善的評估監督機制，是政府與社會企業持久合作的有力保障。這樣雙方都有穩定的預期，都能在可預知的制度環境和秩序中決定自身行為。否則，對任何一方評估的缺失都破壞了持續的購買關系，也是對公眾的不負責任。

（二）社會企業應逐步建立規范化、標準化的運行模式

合作中保持組織的獨立性，加強社會企業自身的業務承接能力。參與服務購買的社會企業應當在與政府的合作中保持自己的獨立性，否則不僅不利于本組織的長遠發展，也會對公共服務有效提供帶來危害。保持獨立性，最重要的是要堅持本組織的宗旨目標和專業化要求，而在現階段，主要表現為社會企業的負責人能夠堅守組織的專業化發展，有堅定的組織自主意識。

另外，要加強社會企業自身的業務承接能力。如果社會企業不提高自身能力，成為一支新生的強勁力量，就無法取得政府與社會的信任，更不可能與政府有長期持久的合作。社會企業要通過完善內部機制、優化組織結構，提升承接項目業務水平、吸引更多優秀人才，具備充分的資源等方面的條件，才能更好地完成承擔的項目。從而贏得政府的信任，社會的好評。

（三）民眾應逐步形成參與監督政府及社會企業的習慣

提高公眾參與的積極性，建立社會反饋機制。公共服務涉及的是公共利益，與每個公民都有密切聯系。因此公民，包括社會各個組織，都應當培養自己的權利意識，積極地反饋公共服務的供給情況，并提出自己的需求，為政府和提供服務的社會企業做下一步行動的基礎。社會監督是對公共服務購買的有力監督，除了政府監管、法律約束以及合同規定外，公共服務購買還應當接受社會監督。作為公共服務的接受者，社會大眾最有發言權，也理所當然有監督權。

本文系國家社會科學基金項目“城鄉一體化進程中公民參與社區治理樣態及規則研究”（13BZZ037）成果。

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