永川區推進村（社區）“選聘分離”制度的探索和實踐

為進一步優化村（社區）工作運行機制，實現黨政公共服務職能和村（社區）群眾自治職能互補雙贏，2013年底，重慶市永川區結合村（社區）黨組織換屆和第九屆村（居）委會換屆工作，啟動實施村（社區）“兩委”成員與便民服務中心專職工作者選聘分離制度改革（以下簡稱“選聘分離”），改變當選“兩委”即為村（社區）干部的傳統任用模式。經過兩年的實踐運行，改變了村（社區）干部的思想觀念，增強了危機意識，激發了干事創業熱情，對優化隊伍管理、強化基層組織建設起到了重要促進作用。

一、“選聘分離”制度的內涵

村（社區）選聘分離，指村（社區）“兩委”成員通過依法依規選舉產生，履行村（社區）事務決策職能；村（社區）便民服務中心專職工作者面向社會公開招錄聘任，履行村（社區）事務執行職能；規范選任的村（社區）“兩委”成員與聘任的村（社區）便民服務中心專職工作者雙軌制運行機制，構建村（社區）決策層與執行層各司其職的組織架構、“兩委”成員與專職工作者同步履責的工作運行模式。

二、永川區實施“選聘分離”制度的背景動因

探索實行“選聘分離”主要基于以下三個方面的考慮：

（一）改變“當選即任用”傳統模式導致鎮街對村（社區）干部調控不力現狀的需要。多年以來，永川區村（社區）六職干部主要是從選舉產生的“兩委”成員中確定任用并進行分工，導致選進“兩委”就成為村（社區）干部、就自然端上“鐵飯碗”的思想觀念在基層干部中已經固化僵化。每次村（社區）“兩委”換屆時，都注重改善基層干部隊伍結構，著力選拔優秀人員充實“兩委”，村（社區）干部隊伍整體素質也逐步提高，但村（社區）干部落實政策、謀劃發展、運用現代信息技術辦公、服務群眾等方面能力素質還是令人堪憂。對這些能力素質不達標的“兩委”成員特別是村（居）委會委員，雖然可以按照法律法規啟動罷免程序，但程序過于復雜，村（社區）不便操作，鎮街也缺乏有效手段對村（社區）干部進行調控和管理。

（二）化解基層干部個人發展致富與處理村（社區）事務時間精力沖突問題的需要。近年來，隨著“一好雙強”（政治素質好、致富能力強、帶富能力強）政策的推進和實施，全區選用了一批有較強致富帶富能力的“能人”擔任村（社區）專職干部。這些能人型基層干部的優勢在于思想觀念新、致富帶富能力強，在推動集體經濟發展和帶動群眾發展致富方面發揮了重要作用。但是，能人型干部大多自家辦有企業，經常因經營自家企業發展而耽誤村（社區）日常工作正常開展。比如，南大街街道黃瓜山村黨委書記申希泉、大安街道靈英村村委會主任劉世祿、何埂鎮轉角店村黨總支書記張才俊、寶峰鎮龍鳳橋村黨總支書記龍方建，他們都有實體企業在經營，在推動本村產業規劃、集體經濟發展方面發揮了積極作用，但由于每個人時間和精力有限，導致他們沒有足夠時間和精力過問處置村（社區）集體事務，而且隨著經濟新常態出現，他們在個人發展致富與處理村（社區）事務中矛盾沖突越來越突出，亟需從制度層面加以解決。

（三）走出一定范圍內的“三宗”勢力影響優秀人才脫穎而出困境的需要。隨著經濟社會的發展和進步，群眾民主法治意識逐年提高，從總體情況看，宗族、宗派勢力參與、影響基層換屆選舉的程度日趨減弱。但從永川區近幾次換屆情況分析看，宗族、宗派勢力對村（社區）換屆工作的影響并未完全根除，依然在一定范圍內隱蔽存在。特別是2003年，永川區對村（社區）區劃進行調整后，大多數村是由原來的小村合并而成，其小村觀念和小“山頭主義”現象也在一定范圍存在，一些群眾對“要從原來的小村選個干部出來幫助代言”的想法揮之不去，導致優秀人才公正當選的難度依然較大，個別政治素質不高、工作能力不強的人卻被宗族和小村選民“抬進”村（社區）“兩委”當選班子成員。防止家族和小村“代言人”等弊病，必須靠科學有效的選人用人機制來突破。

三、推進“選聘分離”制度主要做法

實行村（社區）“選聘分離”制度，是根據《中國共產黨章程》、《中國共產黨農村基層組織工作條例》、《中華人民共和國村民委員會組織法》、《中華人民共和國城市居民委員會組織法》等法律法規，進一步完善村（社區）組織運行體制和工作格局、加快推進基層服務型黨組織建設的有益探索。主要做了以下四方面工作：

（一）制定出臺實施辦法，突出選聘分離制度設計。一是認真制定實施辦法。按照“充分調查研究、廣泛聽取意見、慎重推行改革、時間服從質量”的思路，認真研究制定《永川區村（社區）“兩委”成員與專職工作者選聘分離實施辦法》（以下簡稱“實施辦法”），對選聘分離工作的指導思想、基本原則、公共服務中心的組織設置、“兩委”成員和“中心”專職工作者的管理、考核、待遇等進行全面系統設計，為各鎮街、村（社區）探索實踐提供了制度遵循和保障。二是充分征求各方意見。區委常委會、區政府常務會專題研究實施辦法并提出具體工作要求。選聘分離實施辦法起草完成后，廣泛征求區領導和各鎮街、部門意見，多次召集民政、人社、財政、衛生計生等區級有關部門及部分鎮街負責人、村（社區）干部座談討論，最大程度保證實施辦法的科學性、可行性和可操作性。三是穩慎開展工作試點。選擇南大街街道、金龍鎮、寶峰鎮等三個鎮街先期進行試點，安排組織、民政等部門全程跟蹤指導，幫助發現問題，總結改進措施。試點運行一個月后，形成《試點鎮街村（社區）專職工作者聘用工作探索實踐案例》，印發其他鎮街學習借鑒，保證了其他20個鎮街選聘工作順利有序開展。

（二）率先設立便民服務中心，優化村（社區）組織運行機制。2013年底，永川區率先在各村（社區）設立便民服務中心，并通過“三定”制度安排，初步建立起“兩委”負責議事決策、“中心”負責執行落實的組織架構和運行機制，對“兩委”成員和“中心”專職工作者實施雙軌制管理，實現議事與執行分設、管人與干事分離。一是定職能職責。依據法律法規，明確村（社區）黨組織是各種組織和各項工作的領導核心，村（居）委會是黨組織領導下的群眾性自治組織，便民服務中心既是上級黨委政府的政務服務窗口，也是村（社區）“兩委”的服務群眾工作平臺，在村（社區）“兩委”領導下承擔“兩委”安排的具體工作事務。二是定崗位職數。在各村（社區）便民服務中心統一設置“綜合協調崗、經濟發展崗（城市管理崗）、黨建文秘助理員崗、民政社保助理員崗、綜治平安助理員崗、衛計婦幼助理員崗”等6個基本工作崗位，較大的城市社區增設“社區管理助理員崗”。按照村（社區）人口規模和工作量大小，每個便民服務中心配備4～9名專職工作者，各村（社區）聘任專職工作者數量由鎮街黨（工）委在區里下達的職數定額內統籌安排。三是定人員產生方式。“兩委”成員依法通過換屆選舉或組織任命產生。專職工作者通過招聘產生，經鎮街審定后以村（社區）“兩委”名義聘用，聘期3年，屆滿重新聘用。

（三）統一組織招聘考試，公開擇優選聘專職工作者。一是明確招聘崗位。明確綜合協調崗為便民服務中心主任，由村（社區）黨組織書記直接兼任，經濟發展崗（城市管理崗）為便民服務中心副主任，由村（居）委會主任直接兼任。中心主任、副主任以外的其他助理員崗位實行對外公開招聘，鎮街結合各村（社區）工作量大小，按一崗多人或一人多崗方式靈活調配。二是明確招聘范圍和條件。按照職業化要求，公開招聘面向村（社區）“兩委”成員，或具有本村（社區）戶籍、或具有鄰近村（社區）戶籍且方便工作的非“兩委”人員。要求報考人員思想政治素質、業務能力素質、履職時間和精力等必須適應崗位需求，原則上有高中及以上學歷，年齡在18周歲以上、55周歲以下。明確受過刑事處罰、違反計劃生育政策且未完清社會撫養費、違反信訪條例參與非訪集訪等4類人員不能參與應聘。未聘用的“兩委”成員（群眾稱“干”委員），參加村（社區）“兩委”班子會，享有村（社區）決策權，不在便民服務中心坐班或值班。三是明確招聘組織程序。統一按“制定發布簡章、動員組織報名、資格審查、筆試、機試、面試、考察、黨（工）委集體研究、公示、正式聘用”10個步驟組織實施。筆試主要測試考生應知應會的政策知識，由區級業務主管部門分崗位編制題庫，采取隨機抽取方式形成考試試卷。機試主要測試考生電腦基本操作技能，面試主要測試考生問題分析、臨場應對、組織協調能力，試題由各鎮街結合工作實際自行命制。按筆試80%、機試20%權重折算出初試成績，達到60分者進入面試。進入面試者，初試成績清零。將面試成績從高到低排列，按同村（社區）同一崗位1：1的比例確定考察人選，考察合格、經鎮街黨（工）委研究同意、公示無異議后以村（社區）“兩委”名義正式聘用。

（四）落實激勵考核措施，強化專職工作者隊伍管理。一是落實待遇標準。明確聘到中心的專職工作者待遇包括基本報酬、績效獎勵和社會保險補貼，按照市委、市政府要求執行，經費由區財政兜底負責。未聘到中心的“兩委”成員按實際工作日給予誤工補貼，經費由村（社區）負責。二是加強管理考核。制定《村（社區）便民服務中心管理若干規定》，從工作考勤、學習管理等方面作出具體規定，規范村（社區）專職工作者日常行為。專職工作者實行年度考核，對年度考核不稱職或連續兩年在所屬鎮街排名后5%的予以解聘。專職工作者出現空缺時，按條件和程序由鎮街進行公開補聘。未進中心的“兩委”成員實行年度民主評議，一次不稱職誡勉談話，連續兩次不稱職按程序終止職務。三是強化關愛激勵。建立集中教育培訓制度，堅持每年3、4月份對村（社區）各個崗位的專職工作者進行3～7天的集中輪訓，持續提升村（社區）專職工作者的業務能力和服務水平。區里每年拿出一定名額，面向全區村（社區）專職工作者定向招錄鎮街機關公務員和事業單位工作人員，拓展成長空間。以評選“十佳書記”和“百名優秀基層干部”為抓手，培塑宣傳干事創業的優秀村（社區）專職工作者典型，激勵先進，弘揚正氣。

四、實施“選聘分離”制度取得的主要成效

實行村（社區）“選聘分離”，在實踐中取得了一定成效，得到了基層干部和群眾的認可。主要體現在以下四個方面：

（一）厘清了崗位工作職責。實施過程中，細化具化了便民服務中心主任（綜合協調崗）、副主任（經濟發展或城市管理崗）、黨建文秘助理員、民政社保助理員、綜治平安助理員、衛計婦幼助理員、社區管理助理員等7類崗位31項工作職責，職責相對固定但分工不分家，按照統一安排共同承擔有關任務，使每名專職工作者的權、責、利更明確，讓“事有人做、責有人擔”落到了實處，扭轉了過去村（社區）“兩委”干部因職責不清、責任不明而導致一些工作累死人、一些工作又無人干的尷尬局面。

（二）轉換了選人用人機制。選聘工作中，通過個人申請、統一考試的方式選賢聘能，通過崗位管理、履職考核的方式評優汰劣，將個別素質不高、能力不強，特別是靠做“老好人”、搞“小動作”等進入村（社區）的“兩委”人員，通過規范的機制程序和嚴格的標準要求將其“拒”之門外，既把好了專職工作者的“進口關”，又暢通了不合格專職工作者的“出口關”；既實現了讓能者上、庸者下，又完成了村（社區）干部由“要我干”向“我要干”的重要轉變；既改變了村（社區）人才青黃不接、后備缺乏的窘況，也解決了過去當選即為專職工作者導致有的干部占著位子不干事、亂干事的突出問題，在全區樹立了正確的用人導向，提高群眾對村（社區）工作人員的認可度和滿意度。

（三）優化了隊伍結構素質。2013年底“兩委”換屆完成后，通過對多數村（社區）“兩委”成員“好中選優”的遴選，以及從社會上吸納優秀分子，永川區村（社區）便民服務中心專職工作者年齡和知識結構進一步優化，初步形成了以中青年為主、以老帶新、老中青和諧共事的村（社區）專職工作者隊伍。公開招聘到中心的1077名專職工作者中（不含直接聘用的主任和副主任），從學歷看，高中及大專以上占比85%，比“兩委”成員的占比82.1%高出2.9%；從年齡看，平均年齡40.4歲，比“兩委”成員平均年齡42.7歲低2.5歲。

（四）儲備了一批后備人才。實施選聘分離制度，一大批有知識、有技能、有干勁、有潛力的退伍軍人、大中專院校畢業生通過公開競聘進入便民服務中心，既激活了村（社區）工作活力，又為推動村（社區）可持續發展儲備了人才。各村（社區）在將原有“兩委”成員納入后備干部隊伍視野進行培養的同時，進一步將范疇拓展到退伍軍人和大中專院校畢業生，打破了后備干部發掘培育的瓶頸，拓展了村（社區）選人用人空間。

五、實施“選聘分離”的啟示思考

（一）明確界定職能定位，是開展選聘分離的基本前提。實行選聘分離，實際上是在傳統的村（社區）“兩委”班子之外產生了一支新的村（社區）社會化、專業化服務隊伍，村（社區）從原來的“一個班子治理”變為“兩支隊伍運行”，這就要求明確兩支隊伍的性質和關系，才能保證運行有序、工作順暢。為此，我們在選聘分離制度設計中明確：“村（社區）‘兩委成員依法選舉產生，履行村（社區）事務決策職能，是村（社區）的‘決策層；村（社區）便民服務中心專職工作者面向社會公開聘任產生，履行村（社區）事務執行職能，是村（社區）的‘執行層”。只有明確了兩支隊伍的職能定位，才能構建起兩支隊伍各司其職、各履其責的工作運行模式。

（二）科學設置招聘條件，是提高隊伍素質的必要措施。實施選聘分離的主要目的之一，就是淘汰“兩委”成員中的庸人和懶人，聘用社會人員中的能人和熱心人，建立一支滿足服務群眾要求的高素質專職工作者服務隊伍。為實現這一目的，永川區堅持從源頭上進行規定和明確，科學確定招聘條件，嚴格把好進口關。在招聘工作中，我們結合實際從年齡、學歷、思想素質、遵紀守法情況等多個方面制定招聘條件，并明確有受過黨紀法律處罰、違反信訪條例等記錄的人員不得報名應聘。通過嚴格條件，目前聘到中心的專職工作者，年齡和學歷結構都比選舉產生的“兩委”成員明顯優化，特別是將166名社會人員公開招錄聘用到便民服務中心，既為村（社區）專職工作者隊伍注入了新鮮血液，又如一個蓄水池，為明年即將開展村（社區）換屆工作儲備了后備人才。

（三）嚴格規范工作程序，是確保順利開展的重要保障。選聘分離作為永川區加強基層干部隊伍建設的創新舉措，影響面大，觸接的問題相對較大，必須進行科學的頂層設計，必須形成系統的工作機制作保障。為確保選聘分離工作順利推進，認真設計“發布簡章、組織報名、資格審查、筆試、機試、面試、考察、黨（工）委集體研究、公示、正式聘用”等10個工作程序步驟，要求各鎮街在統一的時間段內完成規定招聘事項。在筆試階段，由區級相關部門集中封閉命題，各鎮街同一時間組織考試；機試、面試階段，由各鎮街根據實際情況自主命題；在考察研究階段，各鎮街黨（工）委集中研究，既保障了招聘工作安全順利有序，又體現了招聘過程公開公平公正。

（四）逗硬落實管理考核，是激發隊伍活力的有效途徑。嚴格招聘條件和程序，是加強專職工作者隊伍建設的前提和基礎，而管理好考核好專職工作者，是促其發揮作用的重要手段。堅持嚴管與厚愛相結合的原則，全區統一制定便民服務中心管理規定加強日常管理，各鎮街結合實際制定考核實施細則，逗硬年度考核，并明確對年度考核不稱職或連續兩年在所屬鎮街排名后5%的予以解聘，給專職工作者帶上“緊箍咒”，使鎮街對村（社區）專職工作者調控管理力度明顯加大。在此基礎上，通過提高專職工作者待遇標準、落實養老保險政策、面向專職工作者定向招錄公務員和事業單位人員等措施，既有效激發了專職工作者的工作積極性和主動性，又使他們覺得在村（社區）便民服務中心有干頭、有奔頭。

本刊記者：張 波

責任編輯：宋英俊