改善晉江市民營企業發展法治環境的法律研究

中國政法大學、晉江市委黨校“晉江法治政府建設規劃”聯合課題組

改善晉江市民營企業發展法治環境是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神和十八屆四中全會精神，是進一步推動晉江市政府職能轉變、推進社會主義市場經濟體制的重要舉措，也是晉江市政府實施工作監督和法律監督，為晉江民營企業發展創造良好的法治環境的有力措施。李克強總理強調，要處理好政府與市場、政府與社會的關系，把政府工作重點轉到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來。

一、改善晉江市民營企業發展法治環境的重要意義

（一）改善晉江市民營企業發展法治環境是全面推進依法治國和建設法治政府的內在要求

全國各地各部門依法行政水平顯著提升，運用法治思維解決矛盾糾紛的能力進一步增強，但也還存在一些不容忽視的問題，如對國有企業和民營企業實行差別對待，漠視民營企業合法權益，對民營企業反映的合理訴求不能依法及時解決。這些問題的存在影響了黨和政府的形象，阻礙了民營企業良性發展。

（二）改善晉江市民營企業發展法治環境是進一步轉變政府職能的重要內容

科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的必然要求。政府全面推開工商登記制度改革，營造便捷高效、規范統一、寬進嚴管的市場準入環境。這些成果對創新行政管理方式，建立統一開放競爭有序的市場體系，促進經濟社會健康快速發展起到了積極作用。但也要看到，一些領導干部還沒有完全樹立起現代行政管理理念，重管理、輕服務，重事前審批、輕事后監管等現象仍然一定程度存在。為此，要通過促進行政機關切實轉變職能，改善和創新行政管理，變“管得過多”為“依法管理”，為民營企業發展營造公平競爭的市場環境。

（一）改善晉江市民營企業發展法治環境是構建社會主義法治經濟的重要條件

十八屆四中全會提出，社會主義市場經濟本質上是法治經濟。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，必須以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，完善社會主義市場經濟法律制度。通過改善晉江市民營企業發展的法治環境，民營企業才能依照市場的規則，充分地組合勞動力、資本等生產要素，從而完成生產和實現企業發展。改善晉江市民營企業發展法治環境的主要目標是通過政府建立和執行相應的法律規范，為民營企業構建優良發展環境，激發民營企業活力和使其合法權益得到保障。

二、晉江市民營企業發展法治環境存在的主要問題

盡管在改善晉江市民營企業發展法治環境方面取得了不俗的成果，但也存在一些問題和不足，與民營企業的期望存有相當距離。問題主要存在以下幾個方面：

（一）地方性法規、政府規章及政府規范性文件存在合法性、程序性等問題

第一，部分地方性法規、政府規章和政府規范性文件與法律法規存在不一致的情況。部分地方性法規、政府規章和政府工作文件與行政許可法、行政處罰法等法律規定不一致，如增設條件、增加程序以及違法限制市場準入等情形。第二，部分地方性法規、政府規章及規范性文件的適當性問題。主要包括設定民營企業權利與義務邊界的不合理、民營企業的行政審批程序較為繁瑣、政府工作文件存在沖突或者不一致。第三，政府對政府規范性文件的清理不夠。部分政府規范性文件制文和發文不規范、程序不公開、不合理設置條件。

（二）行政審批、市場監管和政府干預方面存在較多問題

第一，行政審批方面的問題。問題主要體現為：行政審批的程序繁瑣，行政審批的周期很長，政府部門服務意識不強、行政審批前置中介服務。第二，政府市場監管問題。由于政府部門監管不嚴和不作為，違法成本較低，因此違法者與守法者之間形成了不公平競爭。第三，政府部門干預民營企業自主經營權的問題。在購買中介服務中，政府通過行政手段干預中介企業收費，如作出不收費的規定、降低中介費，致使民營企業無法自主經營。政府部門制定規范性文件時以部門利益為準而限制民營企業經營自主權。

（三）政府部門行政執法存在執法不公和違法行為

第一，政府部門行政執法存在隨意的情形。在行政執法標準上的不一致導致相同或者相似具體行政行為出現較大差異的結果。行政執法部門的裁量權范圍較大，對民營企業的行政處罰容易出現隨意性。第二，政府部門行政執法存在選擇執法的情形。在行政執法過程中，選擇性執法不同程度地存在著，如行政執法對不同企業區別對待。行政執法對國有企業和外資企業較松，而對民營企業的行政執法過于嚴格，進而出現行政執法不公的情況。第三，政府部門行政中存在違法行政的情形。政府部門未依照法定程序告知行政相對人擁有的合法權利，對民營企業的知情權造成了損害。政府行政執法部門存在職能重疊和多頭執法的情況，侵犯民營企業的合法權利。

（四）政府信息公開和政策落實不到位，政府部門公共服務水平不夠

第一，政府部門扶持民營企業的政策文件落實問題。盡管政府為鼓勵民營企業頒布了許多優惠政策，但政策文件的落實問題一直存在。部分優惠政策存在走樣的情形，如政府扶持民營企業資金被占用以及優惠政策穩定性不夠。第二，政務信息公開需要依法進行。一些政府部門的政務信息不公開以及執法不透明，沒有體現“以公開為原則，不公開為例外”法律原則。應當主動公開的與民營企業相關的信息不公開以及民營企業申請公開的政府信息拒不提供。第三，對民營企業的法治宣傳不夠。關于民營企業的法律法規以及政策規定較多，導致民營企業較難知悉全部規則體系。政府法治宣傳的缺失出現了民營企業無法全面了解規定和運用相關規定。

三、改善晉江市民營企業發展法治環境的對策建議

民營企業發展法治環境是國家經濟實力的充分體現，更是全面建成小康社會的制度支撐。在全面推進依法治國背景下，必須全面深化改革和改善晉江市民營企業發展的法治環境。

（一）加強政府行政的法治思維和法治意識

全面推進依法治國的重要任務在于將法治思維、法治意識內化于政府行政行為中，使其成為政府行政及民營企業發展的制度指南。不斷增加推進法治政府的責任感，強化領導干部運用法治思維和法治方式處理行政行為和解決社會糾紛的能力。在制度構建上和具體行政執法上，領導干部應主動學法、善于用法、嚴格執法。在依法行政中，政府部門堅持公共服務意識和誠實守信意識，行政管理和行政執法應當杜絕特權觀念和形式主義，扭轉“以罰代管”、“以罰代刑”錯誤思想，認真對待民營企業的合法權利和落實民營企業的合法訴求。從理論高度重視民營企業發展法治環境建設，讓改善晉江民營企業發展法治環境作為全面推進依法治國的重要內容之一，發揮法治環境建設的法治思維和制度優勢。從鼓勵和扶持民營企業的角度考慮，應當注重轉變政府職能、促進公平競爭、保護民營企業權益，為民營企業創造良好的法治環境。

（二）加強政府規章和規范性文件建設

習近平總書記提出，“凡屬重大改革都要于法有據”。在貫徹國家法律法規過程中，政府和政府職能部門應當靈活使用制度建設的方式，構建政府規章和規范性文件規則體系，保障民營企業健康發展。第一，政府行政程序應當依法公開公正。在制度上統一規定政府規章和規范性文件的法定主體、法定權限、法定程序和法定效力，從根本上化解“霸王規定”、“重疊管理”等問題，從而避免“行政命令”、“官僚主義”等情形，尤其是政府部門職權的利益化。第二，政府規章和規范性文件的“立改廢”同時進行。調研政府規章和規范性文件以及配套措施與法律法規相沖突的問題，以及與民營企業發展法治環境不一致問題，以便修改、廢止或者制定。第三，對政府規范性文件予以清理。對政府規章和規范性文件進行清理，形成定期清理、嚴格清理、全面清理的工作機制。嚴格控制規范性文件的法定范圍，確認規范性文件的合法性、適當性和可操作性，規范行政權力設定、行政許可條件設定。構建規范性文件的數據庫，以民營企業或社會公益平臺發布政府規范性文件。

（三）加強行政審批的優化和監督

第一，行政審批事項的精簡。以市場活力為目標來改革行政審批制度，逐步規范行政審批前置手續以及行政審批項目，清除非行政審批事項。構建各級政府部門的權力清單制度，讓行政權力公開透明運行。全面清理行政審批前置中介服務項目，合理界定政府部門與中介服務機構的法律關系，杜絕政府部門通過行政審批的權力尋租。第二，行政審批環節的科學優化。對行政審批流程的優化，是改革行政審批制度的重要方面。剔除非必要的行政審批環節，構建并聯審批，使行政審批制度具有科學性。優化行政審批流程以及時限，通過信息化手段優化審批時間，有利于民營企業申報項目。第三，改善行政審批的監管。行政審批監管的關鍵點在于行政審批權責以及事后監管的問題。合理界定行政審批的權責范圍，明確行政審批各相關環節的法律責任，建設科學的市場監管體制。

（四）構建良好的市場秩序

第一，完善政府的市場監管功能。對壟斷企業的不正當競爭進行合法監管，依法保護民營企業的經營自主權，保障市場秩序規范化和市場經營的公平性。改革工商登記制度，監管招投標市場，避免招投標市場的違法行為，構建招投標市場公平競爭。第二，構建民營企業誠信體系。社會誠信體系應以法治精神、契約精神、誠實信用為社會誠信的價值基礎。在社會誠信體系構建中，政府應當起到表率作用，以政府公信力為示范帶動民營企業的誠實信用。民營企業誠信體系應建立失信懲戒公示制度和現代企業管理制度，鼓勵守信者和懲戒失信者。第三，建立民營企業糾紛調解機制。在經濟新常態下，民營企業的訴求越發多元，多元化的糾紛調解機制成為大勢所趨。通過行業調解、訴調對接等方式，化解民營企業之間的糾紛，保護民營企業的合法權益。

（五）政府行政行為的規范化

第一，規范行政執法程序和執法方式。行政程序規定應當統一明確行政程序、行政時限，保證政府職能部門依照法定程序規范行政行為。構建綜合執法機制，解決針對民營企業執法中職權重疊、多頭執法等情形。第二，充分利用行政復議機制。通過行政復議機制，監督政府行政行為。民營企業行政復議案件，要依法處理和敢于糾錯。第三，行政執法人員的監督。對行政執法人員的監督要注意行政執法中的潛規則。

（六）對行政服務進行改革

第一，改善服務民營企業的方式。以“一站式服務”為民營企業辦事提供簡便的方式，讓民營企業辦事不再難，為民營企業發展提供良好的法治環境。第二，清理民營企業的費用負擔。在規范行政事業性收費的前提下，清理收費項目及其收費標準，杜絕亂收費和亂攤派。改革公用事業的價格管理，全面實現公用事業價格的聽證制度，為民營企業提供公開、透明的價格體系。第三，加強針對民營企業的法制宣傳。通過開展法律服務進民營企業等活動，提高民營企業尤其是小微企業的法律風險防范意識。

責任編輯：宋英俊