GATS中教育服務市場準入的法律價值論

張紅禮

一、教育服務市場準入的含義解析

與GATT所不同的是，GATS（General Agreement on Trade in Service）中的市場準入不是普遍的原則義務，而是一種特定或專門的義務，只有一成員在其GATS承諾表中明確列出，該成員才對這一部門或分部門的市場準入承擔相應的開放義務，否則就不承擔任何的市場準入義務，這類似于貨物貿易的關稅減讓制度。從貿易自由化角度而言，GATS談判結果是否成功在很大程度上取決于服務市場的開放以及對服務提供者施加盡可能少的限制，對市場準入“點菜式”的自主承諾方式并不利于達到這一目的。但與國民待遇的情況一樣，這反映了GATS服務業談判的現實考慮和各國的利益協調，是發達國家和發展中國家服務業發展水平的巨大差距在GATS中的客觀反映。[1]雖然服務市場準入的目標是世界市場的日趨融合和公平競爭，但鑒于目前各成員參差不齊的服務業發展水平，期望市場準入的步調一致是不現實的，尤其是某些特定行業的準入限制在短期內更難消除。因此，只能采取一種漸進的態度，由各成員根據本國國情確定服務市場準入的規模、程度和時間。各國的具體承諾表正反映了服務自由化不能一蹴而就的現實狀況。

從前述可以看出，GATS中的市場準入是作為各成員的具體承諾義務而不是普遍的一般義務。同理，教育服務的市場準入也是成員的一種具體承諾義務，是各成員依據自己的教育服務發展水平、國家利益的考量、民族傳統文化和自身教育體系的發展規劃等因素而進行的選擇性承諾。只有當成員在GATS中對具體的教育服務分部門和對不同的教育服務提供方式進行市場準入承諾時，才對該成員具有約束力。而成員對教育服務市場準入承諾的選擇，首先是對五個教育服務分部門進行選擇，然后是在每個教育服務分部門中，對跨境提供、跨境消費、商業存在、自然人存在四種提供方式的具體市場準入限制。總之，教育服務市場準入是指一成員允許其他成員的教育服務提供者、資本等進入和參與本國教育服務市場的范圍和程度，它體現的是國家通過實施各種法律和規章制度對本國教育服務市場對外開放程度的一種宏觀把握和監管。作為GATS成員具體承諾的義務，教育服務市場準入一般是對等互惠的，在某種程度上相當于一把“雙刃劍”，換取進入外國市場的同時須開放本國市場，以此促進各成員權利義務的總體平衡。但因發達國家和發展中國家服務業之間存在的巨大差異，GATS第4條的宗旨要求發達國家采取一些措施，以增強發展中國家國內服務部門的實力和競爭力。

二、經濟主權安全價值

主權的概念是法國學者博丹（Jean Bodin）首先提出的，經過不同時期諸多法學家的豐富與完善，已成為國家對外關系中的基本概念。經濟主權原則是國家主權在經濟領域的體現，是當代國際經濟法的一項基本原則。[2]二戰以后，聯合國大會通過了系列決議，促使國家經濟主權原則能夠最終得以確立，盡管這些決議沒有強制性的約束力，但對經濟主權在國際社會的形成和確立起到很大的推動作用，并使經濟主權成為習慣國際法規則。目前學界對國家經濟主權的概念界定眾說紛紜，但一般而言，經濟主權是主權國家行使獨立自主權利的一種重要體現，包括對內和對外兩個方面：[3]其一，從對外經濟主權方面來看，依據國際公法的一般原理來看，一主權國家與其他國家簽訂雙多邊條約、協議，或者加入一些國際組織，成為其成員，這都是行使國家主權的最明顯表現方式。因此，各主權國家在進行多邊貿易談判、加入WTO或簽署相關協議，正是實現其經濟主權的表現。依據GATS的規則，成員可以根據自身發展情況，逐步擴大市場準入范圍及附加條件方面獲得適當靈活性。因此，各成員依據自己的教育政策和發展目標來自由決定在GATS中教育服務市場準入承諾水平，也可以在教育服務市場準入中進行必要的限制和保留，尤其是教育服務水平和經濟發展水平不高的成員，這些都是為了維護自身教育服務行業經濟安全的重要表現。其二，從對內經濟主權方面來看，各成員國家可以依據自身的經濟發展需要，獨立自主地制定國內和涉外方面的經濟政策及經濟立法。因此，在教育服務的國內法規和相關制度的制度方面，各成員可以就自己的承諾情況和本國的發展需要來對本國的教育服務市場準入進行國內立法，也可以采取一些鼓勵或限制的措施，保證本國教育服務行業的經濟安全。

WTO的成立，使全球貿易的自由化趨勢不要斷加強，GATS的出現要求服務行業逐步實現貿易自由化的目的。而教育服務與其他很多服務部門相比，具有更大的特殊性。教育服務部門更多會涉及一成員的經濟主權、國家安全、意識形態和文化傳統等，對各成員都具有重要戰略意義。[4]因此，各成員在教育服務的承諾開放中都保持十分謹慎的態度，包括發達成員。因此，許多成員都通過教育服務的市場準入承諾限制來保證本國教育服務行業的安全，在各個層面都對教育服務行業進行準入限制，實現自己的經濟主權安全的目的。

三、教育主權安全價值

在主權理論中，國家主權是上位概念，教育主權則是國家主權的下位概念，教育主權的取得與實現必須以國家主權為前提。應當說無論是發達國家，還是發展中國家，都非常重視教育主權的維護。但不同發展水平的國家還是有所差異，如歐美等西方國家也非常重視將教育服務與國家安全、國家利益相聯系，但因其在教育服務和整體經濟發展所帶來的優勢地位，這些國家會更多從文化、經濟的輸出角度來關注教育服務，而不會太多考慮到本國教育主權如何維護的問題。因此，有學者就認為教育主權是發展中國家的一個專屬概念。[5]當然，此話雖有絕對之嫌，但卻客觀的道出了發展中國家在維護教育主權安全方面所面臨的挑戰。

目前，學界雖然基本同意教育主權是國家主權的下位概念，但關于教育主權的內涵，尚無統一的看法。有學者認為，教育主權僅指教育的立法、行政、司法權。[6]也有學者認為，教育主權是一主權國家獨立處理國內和國際教育事務的權力，細分為教育的立法權、投資權、學校審批權及教育監察權。[7]還有學者從教育主權的核心與外圍的關系來闡述的，認為教育主權的核心層面是不可讓渡或不可改變的，包括立法和司法權等；而在外圍層面一些權利是可以讓渡或改變的，包括信息、投資和產權等權利。[8]總之，教育主權是包括了主權國家在管理教育事務時享有的對內和對外的所有權力，具有最高性、固有性和排他性的特征。

但隨著經濟全球化的不斷發展，教育服務也面臨全球性流動的問題，各成員之間的教育服務流動更加頻繁，各種意識形態和文化價值觀念也互相碰撞。[9]各成員在GATS中對教育服務市場的開放承諾，必將進一步加快全球教育服務市場的開放。各成員之間可以進一步加強教育資源的相互整合和利用，促進本國教育服務質量的發展，同時可以促進本國教育體制的改革。但國外教育服務機構帶來先進教育服務資源的同時，也會對本國教育主權帶來一定程度的沖擊。從已有的發展經驗來看，發展中成員存在過度依賴發達成員教育資金、先進設備、先進技術的問題，這種依賴可能會使這些成員失去教育服務發展的主動權。再有，一些成員在開放教育服務市場的過程中，對教育服務發達成員的教育體系、教學方法、教育思想的生搬硬套，不加區分的加以利用，也會對本國教育行業的健康發展產生不良影響。還有，各成員相互開放教育服務市場，因各自教育服務水平的不平衡，容易造成資金、人才、傳統思想文化的流失者也極易危及教育主權，對維護教育主權帶來不利。

鑒于開放本國教育服務市場可能對本國教育主權帶來的影響和沖擊，各主權國家在開放本國教育服務市場時，基本都設置了相應的限制措施，并通過立法或行政措施的方式來捍衛本國的教育主權。以抵消外國教育服務的進入本國教育服務市場時所造成的沖擊，防止對本國國家利益、教育主權安全造成損害。而教育服務市場準入法律制度成為維護教育主權安全的重要一環。首先，各成員在GATS的承諾中普遍都設置了教育服務市場準入限制，特別是在商業存在方式中，對教育服務的外資準入形式、資格、比例、履行要求等方面都進行了限制性承諾。其次，各成員也在國內教育服務市場準入的相關法律、法規和基本政策的制定方面，展示出對教育主權安全的維護。再次，依據教育行政權，各成員對教育服務的具體管理、監督，包括對設置教育服務機構的審批許可、對教育服務質量的督導和檢查、對教育服務從業人員的資格認證和基本教育事務的決策等方面。最后，教育服務市場準入法律制度對教育發展權的維護產生重要作用，因此，各國對教育服務的投資范圍、收益、責任等具有不同的規定，對本國教育服務的輸出和輸入都有相應的立法和規范。

四、文化安全價值

文化是一個民族的靈魂，而文化主權將對一個國家、一個民族的凝聚力產生重要影響，獨立的文化主權也將使一個國家更加強大并帶來強烈的認同感。文化安全主要是指一主權國家的主流文化價值體系不要受到本國內部或外部文化的滲透、破壞或顛覆。[10]當一個國家的民族傳統文化的傳承、價值觀受到扭曲、意識形態受到影響，而這種影響將會沖擊到國家文化安全，甚至整個國家安全。當前，經濟全球化促使教育與文化全球化的趨勢也不斷加強，而教育服務與文化的傳播有十分的緊密，特別是教育服務貿易大國在輸出教育服務的同時，也在輸出自己的文化習慣、價值觀和意識形態。

教育是一個國家傳承民族文化、價值觀和意識形態最主要、最有效的途徑和方式，文化既可以約束社會公民，也可以影響法律和法規的制定，還可以影響社會市場，使法律和法規難以實行，至少在某種程度上能產生作用。[11]在教育服務貿易中，保證文化安全的關鍵是如何處理不同文化之間的關系。在教育服務貿易的過程中，不同文化的交流和碰撞，將會使處于非主流的文化受到極大的沖擊和動搖，因此，各國在開放教育服務市場的過程中，都會尋求對自己文化的保護，確保自己的文化安全。與此同時，教育服務市場的國際化也會破壞文化的多樣性，因此，也就會努力尋求在經濟一體化的過程中也就會逐漸失去本民族的習慣、本土特色。教育服務應當承擔起主權國家文化或亞文化的傳承任務，而關于文化多樣性和文化安全的話題也在世界各國之間展開討論。全球化的批評者認為，教育服務市場的全球化將會破壞文化的多樣性，各國應尋求文化保護。[12]

當然，在全球化的今天，各國之間的文化交流和教育服務市場的開放是客觀存在的，無論是經濟還是文化，任何國家都不可能完全和外部世界相隔絕。盡管教育服務市場的開放會對某些國家的傳統文化造成巨大沖擊，威脅到國家的文化安全，但各國在GATS中的教育服務市場準入限制性承諾的選擇和國內法律、法規和相關制度的設立，都會對保護本國的國家安全起到保護作用。因此，目前在GATS中對教育服務市場準入作出承諾的國家，也是在開放本國的教育服務市場和保護本國的文化安全之間進行了平衡的選擇。[13]例如，在教育服務市場準入承諾中，因基礎教育或義務教育階段對本國公民的意識形態、價值觀和文化傳承的重要作用，很多成員在該領域的市場準入承諾中都進行了嚴格的限制。而有的成員也在GATS的具體市場準入承諾中具體闡釋了文化保護的目的。如俄羅斯在商業存在方式的市場準入中就明確，只允許俄羅斯聯邦的法人企業參與設立教育服務機構，而且是非商業性的投資。因為這樣的授權可能會關系到俄羅斯文化遺產和文化財產的傳承，也關系到俄羅斯的國家文化安全。[14]體現了俄羅斯在教育服務市場準入中對本國文化和精神財產的保護意識。

參考文獻：

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[14] RUSSIAN FEDERATION Schedule of Specific Commitments， GATS/SC/149，5[J].November， 2012：35.

作 者：英國埃塞克斯大學商學院碩士

責任編輯：張 波