重慶市土地延遲使用問題的原因及建議

裴祥明

當前，不管是農業(yè)產業(yè)現(xiàn)代化，還是社會主義新農村建設，都要求農村土地集約化經營，要求農村分散的土地實現(xiàn)有序自由流轉。然而當前不管是進城務工人員還是大量轉戶進城農民，都不愿放棄承包土地的經營權，要么做“懶莊稼”，要么閑置土地，有深厚的惜地情節(jié)。農民惜地背后有什么樣的深層次原因，又如何破除土地有效流轉的瓶頸，是當前農村經濟社會發(fā)展要解決的一項重要任務。

一

不管是農業(yè)現(xiàn)代化對土地集約化經營的要求，還是城鎮(zhèn)化、社會主義新農村建設對農村集體經營性建設用地的需求，都要求農村集體經營性建設用地的合理、有序、自由流動。然而農民惜地不愿放棄承包土地的經營權，其結果要么是撂荒閑置，要么低水平低效益種養(yǎng)殖，造成土地極大浪費，壓縮了“三農”問題的解決空間，制約了農業(yè)稀缺資源生產要素效能的發(fā)揮。總的來說，抑制農村集體經營性建設用地有效流轉的因素，具體表現(xiàn)在：一是農村集體經濟組織內部的農戶土地不能互換。為了方便耕種和各自的需要，對各自土地的承包經營權在本集體組織內進行簡單交換，這是促進農村規(guī)模化、產業(yè)化、集約化經營的必由之路。中國農村實行土地聯(lián)產承包責任制后，農民分到了土地。但由于土地肥瘦不一，大塊的土地被分割成條條塊塊，嚴重制約著生產力的發(fā)展和產量的提高。如何讓分散的歸屬不同承包人的土地集中連片，實現(xiàn)規(guī)模化、集約化經營，土地互換這種最為原始的交易方式在農村誕生。但是，農民惜地的結果造成承包地不能互換，不能做到資源優(yōu)化配置。二是土地無法獲得出租收益。在市場利益驅動和政府引導下，農民將承包土地經營權出租給大戶、業(yè)主或企業(yè)法人等承租方，出租的期限和租金支付方式由雙方自行約定，承租方獲得一定期限的土地經營權，出租方按年度以實物或貨幣的形式獲得土地經營權租金。農民惜地的結果造成不愿出租，不能獲得出租收益。三是無法獲得土地入股分紅。在堅持承包戶自愿的基礎上，將承包土地經營權作價入股，建立股份公司。農民憑借土地承包權可擁有公司股份，并可按股分紅。農民既是公司經營的參與者，也是利益的所有者，是當前農村土地流轉機制的新突破。然而農民惜地的結果造成土地無法流轉，不能分享入股紅利。四是無法用宅基地換住房、承包地換社保。以重慶為例，被國家批準為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)后，在土地改革領域率先進行大膽探索，創(chuàng)造了土地流轉的宅基地換住房、承包地換社保。也就是說，農民放棄農村宅基地，宅基地被置換為城市發(fā)展用地，農民在城里獲得一套住房。農民放棄農村土地承包經營權，享受城市社保，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務體制。農民惜地的結果造成無法分享到城市同等水平的社會保障權益。

農民惜地無法進行土地流轉，其結果是土地閑置或是低效益種養(yǎng)殖，這與新時期經濟社會發(fā)展對土地有效流轉的要求背道而馳，具有多方面不利影響。

（一）農民惜地不利于農業(yè)發(fā)展方式轉變，遲緩農業(yè)現(xiàn)代化進程

農業(yè)現(xiàn)代化的前提是農業(yè)產業(yè)化。而農業(yè)產業(yè)化要求分散的土地集約化經營，這樣可以節(jié)約成本，提高土地產出效益。農民惜地造成土地流轉難以推進，不利于發(fā)展規(guī)模經營，仍保持分散的小農經濟這一我國農業(yè)傳統(tǒng)發(fā)展方式，不利于實現(xiàn)“小生產”與“大市場”的對接，不利于農業(yè)產業(yè)現(xiàn)代化進程。

（二）農民惜地不利于農業(yè)人口有序轉移，加大城市壓力

農民惜地，無法實現(xiàn)土地有效流轉，土地閑置或低效、分散的小農經濟收益無法承載現(xiàn)有的農業(yè)人口，大量相對農村剩余勞動力不得不向城鎮(zhèn)轉移、相當數(shù)量的農民逐步成為城鎮(zhèn)居民是必然趨勢。但是，短期內人口過度的結構化集中于城鎮(zhèn)、特別是大城市，實體經濟和服務業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀不足以容納過多農村勞動力，入城農民又缺乏必要的社會保障，這就必然帶來了方方面面的嚴重壓力。

（三）農民惜地不利于消除小農經濟意識，不利于農業(yè)經濟發(fā)展模式轉變

我國有幾千年小農生產歷史，市場經濟改革發(fā)展歷程相當一部分就是去除分散、自然生產，走向分工、合作、社會化生產，從“小全”走向“大專”。現(xiàn)在我國經濟發(fā)展方式，包括農業(yè)發(fā)展模式在內，仍然帶有小農生產的烙印，從區(qū)域和地區(qū)來看尤其是這樣。現(xiàn)代經濟發(fā)展模式要求強烈的市場經濟意識、競爭意識、風險防范意識和效益意識。而小農經濟意識與現(xiàn)代經濟發(fā)展要求格格不入，只有破除農民惜地情節(jié)，科學推進土地流轉，繼而實現(xiàn)農業(yè)生產的社會化，這樣才有利于逐步消除小農生產思想的消極影響，改善我國農業(yè)經濟發(fā)展方式。

（四）農民惜地不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展一體化建設

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)要素市場，整合城鄉(xiāng)土地資源，為農村經濟發(fā)展和農民增收提供動力。只有破除農民惜地現(xiàn)狀，科學推進土地流轉，一是可以緩和城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾，二是可以維系農村內部穩(wěn)定。日本社會歷經幾次大的風險，但其社會內部基本保持穩(wěn)定，土地流轉進程及農業(yè)合作社發(fā)揮了十分重要的作用。國際經驗，特別是日本、韓國、我國臺灣等東亞小農經濟體的經驗給了我們很好的啟示。

二

農村土地流轉難以有效推進，原因是土地流轉有政策原則要求，一方面不能突破三條政策底線：一是不能改變土地所有制，堅持農民集體所有；二是不能改變土地的用途，農地必須農用；三是不管怎么改，都不能損害農民的基本權益。另一方面我國《農村土地承包法》第三十三條規(guī)定，土地承包經營權流轉應當遵循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。然而農民惜地不愿流轉土地，背后還有其更深層次的原因。

（一）土地流轉缺乏保障機制，就業(yè)與社會保障不充分，農民有后顧之憂

在廣大農村地區(qū)，土地仍然具有較強的社會保障和就業(yè)功能，是最后的“保障線”。從深層次上看，農民惜地導致土地“轉”不動，與目前我國城鎮(zhèn)化進度和第三產業(yè)發(fā)展不足有關，再加上當前農村社會保障機制還不完善，進城務工農民又無法取得城市社會保障，甚至工作也得不到保障，所以擔心流出土地后沒有穩(wěn)定就業(yè)和社會保障，部分農民顧慮重重。另一方面，土地轉出后，如果轉入方違約，而轉出方又無力或沒有條件返田種地，生活就會沒有著落，農民對此十分擔憂。所以，一直以來我國農村土地有效流轉率比較低。

（二）土地是稀缺資源，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，農民認為未來土地升值潛力大

雖然農民大多都說種地苦、效益差，不愿意再種地。但他們卻很少有人主動將承包地經營使用權交還給村社集體，真正實現(xiàn)“人地分離”。原因是一方面直接退地補償少，難以達到轉戶農民預期。另一方面農民認為未來土地升值潛力大。無論是出于傳統(tǒng)的“戀土”情結，還是出于經濟效益考量，農民要求保留其在農村的土地，有其現(xiàn)實合理性，理應尊重。

（三）土地流轉不規(guī)范，尚未建立有效運行機制

目前農村土地流轉中，有“被流轉”現(xiàn)象，村社干部越俎代庖，損害土地承包人合法權益之事時有發(fā)生。主要原因：一是沒有土地流轉的市場運作體系和相關服務平臺，流轉層次不高、渠道不暢、秩序不好；二是有些農戶之間的土地流轉，只有口頭協(xié)商，沒有簽訂書面合同，土地流轉自發(fā)、無序、隨意、分散；三是簽訂的合同內容也過于簡單，對雙方權利義務及違約責任、承租土地上附作物處置、有關賠償條款等缺乏明確具體的規(guī)定；有的合同未經管理機構審查、簽證或公證機關公證，當事人雙方如果出現(xiàn)糾紛則難以解決；四是有的流轉合同，轉出方多是村或村土地合作社，而有經營權的農民沒有書面委托，造成流轉雙方主體資格不明確，不符合法律規(guī)定。

（四）怕流轉時間年限長，擔心流轉到期難回收

流轉雙方簽訂合同，一般時間都在10年以上，農民擔心流轉時間太長，到期后難以收回經營權。一些流轉方在流轉土地上建有房屋，栽有名貴樹木，其價值難以核算。若合同到期，流轉方以經營損失、建筑物拆遷補償、樹木遷移補償?shù)确N種理由不愿退出，農民作為弱勢群體，難討說法。

三

農民惜地制約土地有效流轉，直接制約著農業(yè)產業(yè)化經營，要破除制約瓶頸，一方面要在現(xiàn)行的法律法規(guī)框架下積極探索，還要根據(jù)當前農村土地流轉過程中的實際情況不斷創(chuàng)新流轉方式，為農業(yè)產業(yè)現(xiàn)代化提供充足的土地要素資源。

（一）加強農村土地流轉市場建設的制度保障

建立農村土地流轉市場建設的制度保障，解除土地承包人的后顧之憂，筑牢基本保障底線。具體來說，一是必須嚴格控制土地的流向，避免耕地資源的流失，嚴防農村土地使用性質變相改變，守住農村耕地紅線，確保國家糧食安全；二是嚴格農村土地流轉制度，完善土地流轉補償機制，提高土地流轉補償標準，兼顧國家、土地使用者和土地承包人三方利益，嚴厲制止各種強占與尋租行為；三是啟動戶籍制度改革，對放棄土地的農民應該在身份平等和社會保障方面提供援助，特別要強化對可持續(xù)的就業(yè)能力的培訓；四是由于經濟發(fā)展水平的差異，政策對不同地區(qū)的農民會帶來不同的利益損益，可能會導致新的貧富差距，應建立合理的利益調節(jié)機制。

（二）完善土地流轉的相關法律體系，規(guī)范土地流轉程序、行為

政府應對目前農村土地流轉過程中存在的問題進行深入研究，盡快制定《農村土地流轉法》，對農村土地流轉的程序、要求、維權途徑等作出詳細而明確的規(guī)定，并對現(xiàn)有的《土地管理法》、《農村土地承包法》中較為陳舊的條款進行修訂，使農村土地流轉真正做到有法可依，有法必依，切實保護農民的利益。同時在法律中要嚴格限制農村土地流轉的用途，保證流轉的土地用于農業(yè)，避免在流轉過程中挪作他用，這也是保證我國耕地面積和糧食安全的重要措施。在土地流轉過程中依據(jù)相關法律，堅持自愿、平等、有償原則，積極引導農民對土地進行有序流轉，發(fā)展形式多樣的適度規(guī)模經營，如專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社。

（三）完善農村土地的收益權與處置權

農戶土地經營中的收益權和處置權的不完善，增加了交易費用，阻礙了農村土地流轉市場的進一步發(fā)展。對此，應建立有效的產權制度，進一步明確土地經營權的內容及邊界，使產權從低效人的手中轉移到高效人的手中，提高農村土地使用效率。農村土地使用權的流轉，可以是永久性的出讓，也可以是期限長短不等的租約，不同的流轉方式又形成了處置權的分解。同一塊土地使用權流轉的環(huán)節(jié)越多，其收益權和處置權的分解就越細致。所以要明確農民承包地的產權，只有產權明晰，才能有效保證土地流轉的順利進行，才能保障承包人的合法權益。

（四）開展多種途徑對土地承包經營戶的農業(yè)技能培訓，提高專業(yè)化生產能力

對土地承包經營戶的農業(yè)科技培訓可以根據(jù)具體情況選擇以下方式：政府加大投入，聘請農業(yè)科技人員深入田間地頭做現(xiàn)場指導；可以邀請農業(yè)專家，進行現(xiàn)場培訓，解疑答惑；可以依靠科技合作社，由農業(yè)科技專家牽頭，農民加入，專家指導，農戶相互交流，在共同學習中提高農業(yè)科技技能；完善農業(yè)科技中介的科技培訓功能，政府提供政策支持，加強監(jiān)管，提高其培訓農民科技素養(yǎng)的能力。通過這些培訓形式，就可以提高土地承包經營戶的經營管理能力、產品營銷及科學決策水平，指導和鼓勵承包戶創(chuàng)建品牌，開展糧食產后加工、銷售，延長產業(yè)鏈，拓展利潤空間，使其農業(yè)生產專業(yè)化能力不斷提高。

作者單位：中共重慶市合川區(qū)委黨校

責任編輯：宋英俊